Uitspraak
202101736/1/V2.
Datum uitspraak: 26 september 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 11 februari 2021 in zaak nr. 20/4115 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 14 juni 2019 heeft de staatssecretaris een verzoek van de vreemdeling om opheffing van zijn ongewenstverklaring afgewezen.
Bij besluit van 30 april 2020 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 februari 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. N. Vollebergh, advocaat te Breda, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 4 juni 2021 heeft de staatssecretaris het tegen het besluit van 14 juni 2019 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
De vreemdeling heeft hiertegen bij de rechtbank beroep ingesteld. Dit beroep is door de griffier van de rechtbank ter behandeling aan de Afdeling doorgezonden.
Overwegingen
1. De vreemdeling is geboren op de Westelijke Jordaanoever en was bij binnenkomst in Nederland staatloos. Sinds 25 februari 2020 heeft hij de Belgische nationaliteit en is hij Unieburger. In 2003 heeft de staatssecretaris hem artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag tegengeworpen. De staatssecretaris brengt de vreemdeling in verband met vrijheidsberoving en het gijzelen en doden van burgers. Volgens de staatssecretaris heeft de vreemdeling tussen 1988 en 1995 als groepslid van de Fatah-beweging vermeende collaborateurs met Israël opgepakt, verhoord en overgedragen aan een andere afdeling, waarna sommige arrestanten werden geëxecuteerd. Het besluit met deze 1(F)-tegenwerping staat in rechte vast. In 2014 heeft de staatssecretaris tegen de vreemdeling een inreisverbod voor de duur van tien jaar uitgevaardigd. De staatssecretaris heeft het inreisverbod in 2015 weer ingetrokken, omdat de vreemdeling in het bezit was van een EU-kaart wegens verblijf in België met zijn Poolse echtgenote. Vervolgens heeft de staatssecretaris de vreemdeling in 2016 ongewenst verklaard. De vreemdeling heeft de staatssecretaris, laatstelijk op 16 mei 2019, verzocht de ongewenstverklaring op te heffen. De staatssecretaris heeft dat verzoek afgewezen, omdat de vreemdeling volgens hem nog altijd een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt.
1.1. Deze uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris het verzoek om opheffing van de ongewenstverklaring terecht heeft afgewezen. Anders dan de rechtbank, oordeelt de Afdeling dat de staatssecretaris de afwijzing van het verzoek wel deugdelijk heeft gemotiveerd. Dat licht de Afdeling hierna toe.
Grief over actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving
2. De staatssecretaris klaagt in de eerste grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de vreemdeling nog steeds een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt.
2.1. Uit de uitspraken van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3017, en van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:2759, volgt dat de grief van de staatssecretaris slaagt. In deze uitspraken heeft de Afdeling zich in algemene zin uitgelaten over de wijze waarop de staatssecretaris het uitvaardigen dan wel handhaven van een zwaar inreisverbod of een ongewenstverklaring moet beoordelen volgens het arrest van het Hof van Justitie van 2 mei 2018, K. en H.F., ECLI:C:EU:2018:296. In de uitspraak van vandaag heeft de Afdeling zich ook uitgelaten over overwegingen van de rechtbank die overeenkomen met de overwegingen in de rechtbankuitspraak die in deze zaak ter toetsing voorligt.
2.2. De staatssecretaris heeft de in punt 66 van het arrest K. en H.F. genoemde elementen namelijk kenbaar in het besluit betrokken. Hij voert terecht aan dat hij de 1(F)-vaststelling, waaruit volgt dat bij de vreemdeling sprake is van personal and knowing participation, bij de beoordeling als uitgangspunt mocht nemen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de staatssecretaris de brief van de Palestinian Mission Kingdom of the Netherlands kenbaar in zijn beoordeling betrokken. De staatssecretaris betoogt ook terecht dat hij deugdelijk heeft gemotiveerd waarom die brief niet afdoet aan de actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving die de vreemdeling nog steeds vormt. In die brief wordt namelijk slechts gesteld dat de uitkomst van een onderzoek is dat de vreemdeling de hem tegengeworpen misdrijven nooit heeft begaan. Het gestelde onderzoek wordt echter op geen enkele manier verantwoord en het gestelde resultaat op geen enkele manier onderbouwd, zodat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet inzichtelijk is of de daarin vermelde informatie objectief, onafhankelijk en betrouwbaar is. Daarom is geen sprake van een omstandigheid als bedoeld in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:2759 (onder 6.1), waarmee de vreemdeling bewijst dat hij de misdrijven toch niet heeft gepleegd. De staatssecretaris mocht aldus, anders dan de rechtbank heeft overwogen, volstaan met het in herinnering brengen van de tegengeworpen 1(F)-misdrijven.
2.3. Ook betoogt de staatssecretaris terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het risico op een verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland reëel is. Zoals de staatssecretaris terecht aanvoert, is dat niet vereist. Uit punt 66 van het arrest K. en H.F. volgt namelijk dat de staatssecretaris onder meer moet onderzoeken of door de houding van de vreemdeling de gemoedsrust en de fysieke veiligheid van de bevolking zouden kunnen worden verstoord. Daaruit volgt dat op voorhand niet hoeft vast te staan dat een dergelijke verstoring zich heeft voorgedaan of zal voordoen. De Afdeling verwijst naar wat zij daarover heeft overwogen in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:2759 (onder 6.8).
2.4. De Afdeling heeft in de onder 2.1 genoemde uitspraken overwogen dat aan tijdsverloop op zichzelf geen doorslaggevende betekenis toekomt. Uit die uitspraken volgt ook dat tegen een groot tijdsverloop niet slechts de uitzonderlijke ernst van de misdrijven kan opwegen. De staatssecretaris moet de in punt 66 van het arrest K. en H.F. genoemde elementen namelijk in onderlinge samenhang beoordelen. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris had moeten motiveren waarom de aan de vreemdeling tegengeworpen misdrijven uitzonderlijk ernstig zijn.
2.5. Tijdsverloop speelt vooral een rol bij de vraag of de vreemdeling zijn leven ná het plegen van de misdrijven aantoonbaar en duurzaam heeft gebeterd. De staatssecretaris moet onderzoek doen naar wat de vreemdeling aan zijn verzoek om opheffing van de ongewenstverklaring ten grondslag heeft gelegd over hoe hij zijn leven na het plegen van de 1(F)-misdrijven heeft ingericht en hoe daaruit een duurzaam gebeterde houding blijkt. De vreemdeling heeft onder meer naar voren gebracht dat hij zich vrijelijk door Israël en de Palestijnse gebieden kan bewegen en dat de met hem bevriende aanklager van het Internationaal Strafhof (ISH), Fatou Bensouda, zich positief over hem heeft uitgelaten.
2.5.1. De vreemdeling wijst er zijn schriftelijke uiteenzetting op dat er gelet op de rechtbankuitspraak en de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 16 december 2020 evidente onduidelijkheid bestaat over de uitleg van de door het Hof in het arrest K. en H.F. genoemde begrippen tijdsverloop, gedrag en houding. Uit dat arrest volgt volgens hem niet dat sprake moet zijn van verantwoordelijkheidsbesef en oprecht berouw, maar juist dat zwaar gewicht moet worden toegekend aan feitelijke gedragingen na het plegen van de misdrijven. De vreemdeling verzoekt de Afdeling daarom het Hof de vraag voor te leggen welke uitleg moet worden gegeven aan de begrippen tijdsverloop, gedrag en houding.
2.5.2. De Afdeling heeft in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:2759 (onder 6.6), overwogen dat, zoals de rechtbank ook in deze zaak heeft overwogen, uit het arrest K. en H.F. niet uitdrukkelijk volgt dat een vreemdeling oprecht berouw moet tonen voor de door hem gepleegde 1(F)-misdrijven. Wel heeft de Afdeling overwogen dat het tonen van verantwoordelijkheidsbesef en oprecht berouw volgens de uitspraak van 16 december 2020 voorbeelden zijn van het gedrag en de houding van een vreemdeling ná het plegen van de 1(F)-misdrijven waaruit blijkt dat hij zijn leven aantoonbaar en duurzaam heeft gebeterd. Aldus is het tonen van verantwoordelijkheidsbesef en oprecht berouw niet vereist om aannemelijk te maken dat geen sprake is van een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging, maar zijn het ontbreken van dat besef en berouw wel omstandigheden die de staatssecretaris in het nadeel van een vreemdeling mag meewegen bij de beoordeling die hij verricht aan de hand van de in punt 66 van het arrest K. en H.F. genoemde elementen. Ook moet hij daarbij de andere door een vreemdeling aangevoerde omstandigheden betrekken die zien op het gedrag en de houding na het plegen van de 1(F)-misdrijven. Het is vooral in dat kader dat het tijdsverloop een rol speelt.
2.5.3. Anders dan de vreemdeling in zijn schriftelijke uiteenzetting betoogt, is van evidente onduidelijkheid over de begrippen tijdsverloop, gedrag en houding geen sprake.
2.5.4. Uit het voorgaande volgt dat de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
2.5.5. De staatssecretaris heeft de door de vreemdeling naar voren gebrachte omstandigheden kenbaar bij zijn besluit betrokken en, anders dan de rechtbank heeft overwogen, deugdelijk gemotiveerd dat de stelling van de vreemdeling dat hij zich vrijelijk door Israël en de Palestijnse gebieden kan bewegen en dat de aanklager van het ISH zich positief over hem heeft uitgelaten, geen omstandigheden zijn die afdoen aan de actuele bedreiging die de vreemdeling nog steeds is. Over de omstandigheid dat hij zich vrijelijk door Israël en de Palestijnse gebieden kan bewegen, heeft de vreemdeling niet toegelicht hoe dit zich verhoudt tot zijn gedrag en houding na de tegengeworpen 1(F)-gedragingen. Uit de door de vreemdeling overgelegde documenten met reisstempels kan dat evenmin worden afgeleid. Dit geldt ook voor de brief van de aanklager van het ISH. Deze brief bevat louter een beschrijving van de persoon van de vreemdeling en is evenmin te relateren aan de misdrijven waarmee hij in verband wordt gebracht. Op zichzelf komt geen doorslaggevende betekenis toe aan de omstandigheid dat de vreemdeling in Nederland geen handelingen meer heeft verricht die maken dat hij een bedreiging vormt (uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:2759, onder 5).
2.5.6. Daar komt bij dat de staatssecretaris er terecht op heeft gewezen dat de vreemdeling met de onder 2.2 genoemde brief heeft willen aantonen dat hij de hem tegengeworpen misdrijven nooit heeft begaan, maar dat daaruit volgt dat hij ontkent daarvoor de verantwoordelijkheid te dragen en geen blijk geeft van enig besef van het leed dat hij met zijn handelen heeft aangericht. De staatssecretaris heeft dit in het nadeel van de vreemdeling mogen meewegen.
2.6. Het voorgaande betekent dat de staatssecretaris, anders dan de rechtbank heeft overwogen, deugdelijk heeft gemotiveerd dat de vreemdeling nog steeds een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt.
Grief over Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel
3. De staatssecretaris klaagt in de tweede grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij geen deugdelijke Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling heeft verricht. Deze grief gaat alleen over de vraag of de staatssecretaris andere, minder vergaande, maatregelen kon nemen. De rechtbank is de staatssecretaris gevolgd in zijn standpunt dat geen sprake is van strijd met artikel 8 van Pro het EVRM, omdat de vreemdeling duurzaam in België verblijft en aldaar met zijn gezin het gezins- en familieleven kan uitoefenen. Dat is in hoger beroep niet in geschil.
3.1. Uit de uitspraak van de Afdeling van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:2758 (onder 3.2.6), volgt dat de staatssecretaris bij de beoordeling of de ongewenstverklaring evenredig is, moet bekijken of hij andere, minder vergaande, maar even doeltreffende maatregelen kan nemen. Uit die uitspraak volgt ook dat de staatssecretaris dat moet beoordelen aan de hand van wat de vreemdeling in de bestuurlijke fase aan feiten en omstandigheden naar voren heeft gebracht.
3.2. De vreemdeling heeft aan zijn verzoek om opheffing van de ongewenstverklaring ten grondslag gelegd dat hij geen bedreiging meer is voor een fundamenteel belang van de samenleving, dat hij zijn familie- en privéleven op een zo normaal mogelijke manier heeft ingericht en dat hij vennoot is van een in Nederland gevestigde onderneming. Daaruit volgt dat de vreemdeling in het geheel niet ongewenst wil worden verklaard en rechtmatig verblijf in Nederland beoogt. Gelet daarop heeft de staatssecretaris er terecht op gewezen dat een minder vergaande maatregel niet doeltreffend is, omdat daarmee onder meer zou worden voorbijgegaan aan zijn doel om de vreemdeling te weren van Nederlands grondgebied door hem geen rechtmatig verblijf toe te staan en inreizen zonder toestemming strafbaar te maken. De vreemdeling heeft geen omstandigheden aangevoerd die voor de staatssecretaris aanleiding moesten zijn nader te onderzoeken welke andere, minder vergaande, maar even doeltreffende maatregelen hij mogelijk kon nemen. Zoals hiervoor onder 3 al is overwogen, is niet in geschil dat de vreemdeling duurzaam in België verblijft en daar zijn gezinsleven kan uitoefenen. Verder heeft de vreemdeling geen specifieke zakelijke redenen aangevoerd die mogelijk aanleiding zouden vormen voor een (tijdelijke) minder vergaande maatregel. De Afdeling wijst ook op wat zij heeft overwogen in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:2758 (onder 3.2.7). In dit licht heeft de staatssecretaris de afwijzing van het verzoek om opheffing van de ongewenstverklaring niet ten onrechte evenredig geacht.
3.3. Het voorgaande betekent dat de staatssecretaris, anders dan de rechtbank heeft overwogen, een deugdelijke Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling heeft verricht. De grief slaagt.
Conclusie
Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep alsnog ongegrond. De staatssecretaris heeft het besluit van 4 juni 2021 genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Omdat die uitspraak wordt vernietigd, wordt ook het besluit van 4 juni 2021 vernietigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 11 februari 2021 in zaak nr. 20/4115;
III. verklaart het beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van 4 juni 2021, V-[…].
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Van de Sluis
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2022
802-968