Uitspraak
201906593/1/R3.
Datum uitspraak: 17 februari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], Free Heart B.V., Free Heart Vastgoed B.V. en Free Heart Holding B.V., achtereenvolgens wonend en gevestigd te Zegveld, gemeente Woerden,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 juli 2019 in zaken nrs. 18/738, 18/5168, 18/5169 en 19/3921 in het geding tussen:
Free Heart
en
het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop.
Procesverloop
Last onder dwangsom I
Bij besluit van 19 juni 2017 heeft het college Free Heart Vastgoed B.V., Free Heart B.V. en [appellant] (hierna tezamen en in enkelvoud: Free Heart) onder oplegging van een dwangsom gelast om verschillende gestelde overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) op het perceel nabij de Meije 300 te Zegveld (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 12 december 2017 heeft het college het door Free Heart daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Last onder dwangsom II
Bij besluit van 9 november 2017 heeft het college Free Heart Vastgoed B.V., Free Heart B.V. en [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om verschillende gestelde overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 28 december 2017 heeft het college geweigerd om de begunstigingstermijn, verbonden aan het besluit van 9 november 2017, te verlengen.
Bij besluit van 29 mei 2018 heeft het college het door Free Heart tegen het besluit van 28 december 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 5 juni 2018 heeft het college het door Free Heart tegen het besluit van 9 november 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 12 september 2018 heeft het college besloten tot invordering van een volgens hem verbeurde dwangsom ten bedrage van € 500,00.
Aangevallen uitspraak
Bij uitspraak van 18 juli 2019 heeft de rechtbank het door Free Heart tegen het besluit van 5 juni 2018 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover gericht tegen de last betreffende het hekwerk en voor het overige ongegrond verklaard, en de door Free Heart tegen de besluiten van 12 december 2017, 29 mei 2018, 5 juni 2018 en 12 september 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Hoger beroep
Tegen deze uitspraak heeft Free Heart hoger beroep ingesteld.
Het college en [partij] en anderen hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaken 201906592/1/R3 en 202001082/1/R3, ter zitting behandeld op 16 november 2020, waar Free Heart, vertegenwoordigd door [appellant], bijgestaan door mr. J.J. van Nuland, rechtsbijstandverlener te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door F. Zorn, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting [partij] en anderen, vertegenwoordigd door [partij], bijgestaan door mr. Y.M.G. van den Heerik, rechtsbijstandverlener te Zegveld, als partij gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1. Free Heart exploiteert op het perceel de buitenplaats "De Blauwe Meije". Deze buitenplaats ligt deels op grondgebied van de gemeente Nieuwkoop en deels op grondgebied van de gemeente Woerden. Het Nieuwkoopse deel van de buitenplaats ligt aan weerszijden van de rivier de Meije en biedt onder meer ruimte aan een beeldentuin. Voor deze beeldentuin en zes parkeerplaatsen heeft het college op 24 februari 2015 omgevingsvergunning verleend. Ten tijde van het handhavingsbesluit beschikte Free Heart bovendien over een omgevingsvergunning die het college op 30 november 2016 had verleend. Bij deze omgevingsvergunning zijn verschillende nadere bedrijfsactiviteiten, voorzieningen en bouwwerken op het perceel vergund.
[partij] en anderen wonen in de nabijheid van het perceel. Zij hebben verschillende verzoeken om handhaving jegens Free Heart aan het college gericht. Naar aanleiding daarvan hebben toezichthouders van de gemeente Nieuwkoop op 25 januari 2017, 22 mei 2017 en 27 mei 2017 controles uitgevoerd op het perceel. Daarbij is volgens het college gebleken dat verschillende bouwwerken en werken op het perceel in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zonder omgevingsvergunning zijn gerealiseerd. Daarop heeft het college Free Heart bij besluit van 19 juni 2017 gelast om geconstateerde overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden door (voor zover hier van belang):
- de schermen, aangebracht aan het hek in de beeldentuin te verwijderen,
- de haag in het weiland naast de beeldentuin op het perceel te verwijderen. Bij besluit van 9 november 2017 heeft het college hen gelast om geconstateerde overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden door:
- de hekwerken van houten palen met betongaas in de beeldentuin te verwijderen en verwijderd te houden en
- het afdak voor houtopslag nabij de beeldentuin te verwijderen en verwijderd te houden.
Belanghebbendheid
2. [partij] en anderen hebben zich op het standpunt gesteld dat de rechtbank de beroepen niet-ontvankelijk had moeten verklaren voor zover deze waren ingesteld door [appellant], h.o.d.n. Free Heart Organisatiebureau, en door Free Heart Holding B.V. De lasten onder dwangsom en het invorderingsbesluit waren niet aan hen gericht, zodat zij geen belanghebbenden waren, aldus [partij] en anderen.
2.1. Zoals de Afdeling in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2021:289, overweegt, heeft de rechtbank terecht geen onderscheid gemaakt tussen [appellant], zijnde de natuurlijke persoon tot wie de bedoelde besluiten waren gericht, en [appellant], h.o.d.n. Free Heart Organisatiebureau, namens wie het beroep is ingesteld. Deze enkele nadere aanduiding van de natuurlijke persoon aan wie de last mede was gericht, maakt niet dat rechtens van een andere persoon moet worden uitgegaan. De rechtbank heeft de beroepen, voor zover ingesteld door [appellant], h.o.d.n. Free Heart Organisatiebureau, terecht ontvankelijk geacht.
Verder heeft de rechtbank terecht ook Free Heart Holding B.V. ontvankelijk geacht. Zoals de Afdeling eveneens in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2021:289, overweegt, is zij betrokken bij de exploitatie van de buitenplaats. Gelet daarop bestaat in dit geval geen grond voor het oordeel dat Free Heart Holding B.V. niet rechtstreeks in haar belang wordt geraakt door de opgelegde lasten onder dwangsom.
Last onder dwangsom I (de schermen en de haag)
3. Free Heart betoogt dat de rechtbank onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt op grond waarvan zij de schermen aanmerkt als een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is vereist.
3.1. Het begrip bouwwerk is in de Wabo als zodanig niet omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:223) kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk ook bij toepassing van de Wabo aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
3.2. De - inmiddels verwijderde - schermen waar de last onder dwangsom over gaat, bestonden uit rieten schermen die met tie-wraps waren bevestigd aan het gaas van het hekwerk aan de noodoostelijke kant van het perceel. Daarmee maakten de schermen onderdeel uit van een constructie die als bouwwerk heeft te gelden. Nu, zoals Free Heart niet betwist, dit bouwwerk niet op achtererfgebied in de zin van het Besluit omgevingsrecht is gesitueerd, is de rechtbank er terecht van uitgegaan dat voor het aanbrengen en in stand laten van de schermen een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo was vereist. Vast staat dat Free Heart niet over een dergelijke omgevingsvergunning beschikte.
Free Heart heeft in beroep niet betoogd dat het college de schermen ten onrechte als onderdeel van een omgevingsvergunningplichtig bouwwerk heeft aangemerkt. Daarom hoefde de rechtbank hier in de aangevallen uitspraak geen overwegingen aan te wijden.
Het betoog slaagt niet.
4. Free Heart betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet handhavend tegen de schermen had mogen optreden, omdat concreet zicht op legalisering bestond. Volgens haar is het college in zijn besluit van 25 juli 2017 uitgegaan van concreet zicht op legalisering van het hekwerk waaraan de schermen zijn bevestigd. Als het hekwerk kon worden gelegaliseerd, gold dat ook voor de schermen, aldus Free Heart. Daarbij voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de schermen ten dienste staan van de beeldentuin.
4.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.2. Het college heeft in afzonderlijke procedures besloten omtrent handhaving tegen het hekwerk waar de schermen aan zijn bevestigd, en tegen de schermen zelf. Bij het besluit van 25 juli 2017 heeft het college aangenomen dat op dat moment concreet zicht op legalisering van het hekwerk bestond, omdat het hekwerk op basis van het op 3 november 2016 vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk gebied Nieuwkoop" binnen afzienbare termijn zou kunnen worden vergund. Uit de gedingstukken blijkt dat Free Heart op 25 augustus 2017 alsnog een aanvraag om omgevingsvergunning voor het hekwerk, inclusief de daaraan aangebrachte schermen, heeft ingediend. Bij besluit van 27 oktober 2017 heeft het college deze aanvraag echter buiten behandeling gelaten, omdat de aanvraag niet compleet was en niet binnen de daartoe gestelde termijn was aangevuld. Op 11 december 2017 heeft Free Heart een nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het hekwerk, zonder schermen. Free Heart moet geacht worden daarmee te hebben afgezien van de mogelijkheid om een ontvankelijke aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen om de schermen te legaliseren. Alleen al daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat het college had moeten aannemen dat concreet zicht op legalisatie van de schermen bestond en dat het om die reden had moeten afzien van handhavend optreden tegen die schermen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog slaagt niet.
5. Free Heart betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor de haag geen omgevingsvergunning voor het aanleggen van een werk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo is vereist, zodat geen sprake was van een overtreding. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte aangenomen dat de haag beschikt over een bast en een houten kern en daarom een houtgewas is.
5.1. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 12 december 2017 gold het op 3 november 2016 vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk gebied Nieuwkoop". De haag was gesitueerd op gronden met de bestemming "Natuur". Ingevolge artikel 10.6.1, aanhef en onder a, van de planregels is het zonder omgevingsvergunning of in afwijking daarvan aanplanten van bomen en/of houtgewas op deze gronden verboden.
5.2. Vaststaat dat de haag een ligusterhaag is. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat algemeen bekend is dat liguster een geschikte plant is om een afscheidingshaag mee te maken en een maximale hoogte van 1,5 tot 4 meter hoog kan bereiken. Zonder houten delen heeft een haag geen steun en kan het deze hoogte niet bereiken. Het college heeft verder gewezen op de definitie van "houtgewas" in het 'Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal', die luidt: "het groeiende hout, bomen en heesters".
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college hiermee op goede gronden aangenomen dat de ligusterhaag, zijnde een heester, een houtgewas is. Nu Free Heart niet over een omgevingsvergunning voor het planten van de ligusterhaag beschikte, was het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Last onder dwangsom II (het hekwerk en het afdak)
6. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 5 juni 2018 niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat is gericht tegen de last om het hekwerk te verwijderen. De rechtbank heeft overwogen dat Free Heart in zoverre geen procesbelang meer heeft bij een beoordeling van haar beroep, omdat het college op 13 maart 2018 alsnog omgevingsvergunning voor het hekwerk heeft verleend en Free Heart geen dwangsommen heeft verbeurd in verband met het hekwerk.
7. Free Heart betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij nog wel procesbelang heeft, omdat de omgevingsvergunning van 13 maart 2018 nog niet onherroepelijk is.
7.1. Door de verlening van de omgevingsvergunning van 13 maart 2018 voor het hekwerk is de overtreding die ten grondslag is gelegd aan de last voor wat betreft het hekwerk beëindigd. Free Heart kan in zoverre geen dwangsommen meer verbeuren. Een eventuele vernietiging van de omgevingsvergunning van 13 maart 2018 heeft niet tot gevolg dat die last herleeft en Free Heart bij het niet naleven van die last alsnog dwangsommen zal kunnen verbeuren. In een dergelijk geval zal het college moeten bezien of het aanleiding ziet om een nieuwe last op te leggen, waartegen Free Heart opnieuw zal kunnen opkomen. Nu Free Heart verder niet heeft gesteld en aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de besluitvorming, heeft de rechtbank terecht overwogen dat Free Heart geen procesbelang meer had bij een beoordeling van haar beroep, voor zover dat zag op de last over het hekwerk.
Het betoog slaagt niet.
8. Free Heart betoogt dat de rechtbank niet inzichtelijk heeft gemaakt op grond waarvan zij heeft aangenomen dat het onder het afdak opgeslagen hout niet ten behoeve van de beeldentuin werd gebruikt.
8.1. De rechtbank heeft overwogen dat het afdak in de beeldentuin, dat werd gebruikt voor de opslag van hout, niet in overeenstemming was met de geldende bestemming "Cultuur en ontspanning". Volgens de rechtbank valt niet in te zien dat de beeldentuin op enigerlei wijze profiteerde van deze opslag, nu het daarin opgeslagen hout niet werd aangewend in de beeldentuin, maar als brandhout in buiten de beeldentuin gelegen gebouwen. Ook van de opgeslagen planken en pallets was volgens de rechtbank niet gebleken dat die van enig nut waren voor de beeldentuin. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het afdak in strijd was met artikel 7.3.1 van de planregels.
8.2. Niet in geschil is dat Free Heart niet beschikte over een vereiste omgevingsvergunning voor het afdak.
Free Heart heeft geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven voor twijfel aan de juistheid van de overweging van de rechtbank. Niet valt in te zien op welke wijze de opslag van hout dienstig was aan de beeldentuin. Free Heart heeft niet deugdelijk onderbouwd dat dit niettemin het geval was. De rechtbank heeft dan ook terecht in hetgeen Free Heart heeft gesteld geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat concreet zicht op legalisering bestond.
Het betoog slaagt niet.
Weigering verlenging begunstigingstermijn
9. Free Heart betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft volstaan met het bevestigen van het eerder door de voorzieningenrechter van de rechtbank gegeven oordeel dat het college de begunstigingstermijn, verbonden aan de last van 9 november 2017, terecht niet heeft verlengd. Volgens Free Heart is de rechtbank onvoldoende ingegaan op de gronden die Free Heart daartegen heeft aangevoerd.
9.1. De rechtbank heeft overwogen dat volgens vaste rechtspraak, onder meer de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3803, een eenmaal verstreken begunstigingstermijn niet meer kan worden verlengd door het bestuursorgaan. De rechtbank heeft overwogen dat de gestelde begunstigingstermijn op 23 december 2017 verstreek. Ten tijde van het besluit van 28 december 2017 was het college dan ook niet meer bevoegd de termijn te verlengen, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft overwogen dat zij, gelet hierop, niet meer toekomt aan de hierover aangevoerde gronden.
9.2. De Afdeling stelt vast dat de begunstigingstermijn ten tijde van de indiening van het verzoek om verlenging op 18 december 2017 nog niet was verstreken. Anders dan de rechtbank heeft aangenomen, kon het Free Heart niet worden aangerekend dat het college niet vóór het verstrijken van de begunstigingstermijn op dit verzoek heeft beslist.
9.3. Aan het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn heeft Free Heart ten grondslag gelegd dat volgens haar inmiddels concreet zicht op legalisering van het hekwerk en het afdak bestond, nu zij een volledige en ontvankelijke aanvraag ter legalisering had ingediend. Het college heeft het verzoek onder meer afgewezen omdat de aanvraag pas kort tevoren, op 11 december 2017, was ingediend, en voor het college nog niet vaststond dat de aanvraag compleet was en dat de gevraagde omgevingsvergunning zou kunnen worden verleend. Verder deden zich volgens het college geen bijzondere omstandigheden voor die noopten tot verlenging van de begunstigingstermijn.
De Afdeling stelt vast dat tussen de indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning en de beëindiging van de begunstigingstermijn maar twaalf dagen zaten. Dat het college niet binnen deze termijn had bepaald dat de aanvraag compleet en zodanig kansrijk was, dat verlenging van de begunstigingstermijn was aangewezen, dient voor risico van Free Heart te blijven. Daarbij acht de Afdeling van belang dat Free Heart al voorafgaand aan de last onder dwangsom van 9 november 2017 een aanvraag had ingediend. Deze is door het college buiten behandeling gelaten omdat Free Heart geen gebruik had gemaakt van de geboden mogelijkheid om de aanvraag aan te vullen met de volgens het college ontbrekende stukken. Verder kan er niet aan voorbij worden gegaan dat het college de aanvraag van 11 december 2017 uiteindelijk slechts heeft verleend voor het hekwerk, en voor het afdak heeft geweigerd. Voorts heeft Free Heart geen bijzondere omstandigheden gesteld die het college aanleiding hadden moeten geven om de begunstigingstermijn niettemin te verlengen. Het college mocht het verzoek daarom afwijzen. De rechtbank is, zij het op andere gronden, terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Invordering
10. Bij besluit van 12 september 2018 heeft het college heeft besloten tot invordering van een volgens hem verbeurde dwangsom van € 500,00, omdat Free Heart de opgelegde last tot verwijdering van het afdak niet binnen de gestelde begunstigingstermijn heeft nageleefd.
11. Free Heart betoogt dat de rechtbank onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom zij in hetgeen Free Heart heeft aangevoerd geen aanleiding heeft gevonden voor het oordeel dat het college wegens bijzondere omstandigheden had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsom.
11.1. De rechtbank heeft overwogen dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan van invordering worden afgezien. Aan de hand van de conclusie van 4 april 2018, genomen door Staatsraad Advocaat-Generaal P.J. Wattel (ECLI:NL:RVS:2018:1152) moet volgens de rechtbank van bijzondere omstandigheden worden uitgegaan wanneer (i) aan de last niet voldaan kon worden door overmacht, (ii) het niet (geheel) aan de last voldaan zijn mede aan de overheid ligt, die bijvoorbeeld een onduidelijke last heeft opgelegd, (iii) het bestuursorgaan heeft toegezegd dat (deels) niet zal worden ingevorderd of een beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt, (iv) invordering misbruik van bevoegdheid zou zijn of (v) materieel wel aan de last voldaan is en het bestuursorgaan zich op een procedureel punt(je) excessief formalistisch opstelt. De rechtbank heeft vastgesteld dat ten tijde van het nemen van het invorderingsbesluit reeds lang duidelijk was dat het college niet genegen was om het afdak te legaliseren. Dat het college in een dergelijke situatie gehouden zou zijn om met invordering te wachten tot de beslissing op bezwaar valt volgens haar niet terug te voeren op de in de conclusie genoemde voorbeelden van bijzondere omstandigheden. Ook het overigens naar voren gebrachte kan naar het oordeel van de rechtbank niet als bijzondere omstandigheid worden aangemerkt.
De rechtbank heeft met deze overwegingen onderbouwd op grond waarvan zij tot het oordeel is gekomen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering. Free Heart heeft geen argumenten aangevoerd die aanleiding geven voor twijfel aan de juistheid van deze overwegingen.
Het betoog slaagt niet.
Slotoverwegingen
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2021
727.