Uitspraak
202000687/1/A2.
Datum uitspraak: 22 september 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas,
2. [appellante sub 2], gevestigd te Zevenhuizen, gemeente Zuidplas,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 december 2019 in zaak nr. 17/4337 in het geding tussen:
[appellante sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 6 januari 2015 heeft het college aan [appellante sub 2] een tegemoetkoming in planschade in natura toegekend.
Bij besluit van 18 mei 2017 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 6 januari 2015 herroepen en bepaald dat aan [appellante sub 2] een tegemoetkoming in planschade van € 600.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, wordt toegekend en deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van het hoger beroep gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep gegeven.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 12 november 2020 heeft het college het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 6 januari 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en aan [appellante sub 2] een tegemoetkoming in planschade in natura toegekend.
[appellante sub 2] heeft gronden van beroep tegen dat besluit ingediend.
[appellante sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.G. Nielen, advocaat te Den Haag, S. Dijkstra en E. Lagas, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. J.H.D. Elings en mr. Th.J.H.M. Linssen, beiden advocaat te Tilburg, en [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
1. In deze procedure is onder meer in geschil of tegemoetkoming in de door [appellante sub 2] geleden directe planschade anderszins is verzekerd en of [appellante sub 2] indirecte planschade heeft geleden. Directe planschade is schade die door een planologische wijziging op de gronden van de desbetreffende aanvrager van de tegemoetkoming is veroorzaakt. Indirecte planschade is schade die door een planologische wijziging op de gronden van derden is veroorzaakt.
aanvraag
2. [appellante sub 2] is sinds 3 februari 1992 eigenares van het perceel aan het [locatie] te Zevenhuizen (hierna: het perceel). Zij is exploitant van een glastuinbouwbedrijf op het perceel. Op grond van het bestemmingsplan Landelijk Gebied 1990 Zevenhuizen van 28 augustus 1990 (hierna: het oude bestemmingsplan) had het perceel een bestemming voor agrarische doeleinden met een nadere aanwijzing voor glastuinbouw.
Op 7 januari 2014 heeft [appellante sub 2] bij het college een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade die zij heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Zuidplas Noord van 16 juni 2009 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) en het wijzigingsplan Intratuin Bredeweg van 30 juli 2010 (hierna: het wijzigingsplan). Met het nieuwe bestemmingsplan is de bestemming van het perceel voor agrarische doeleinden vervallen en is de uitoefening van een glastuinbouwbedrijf op het perceel slechts mogelijk op grond van het overgangsrecht. Met het wijzigingsplan is de bouw van een tuincentrum aan de overzijde van het perceel mogelijk gemaakt, waardoor het glastuinbouwbedrijf geïsoleerd is komen te liggen, uitbreiding van het bedrijf niet meer mogelijk is en het bedrijf niet meer interessant is voor derden, aldus [appellante sub 2].
besluitvorming
3. Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Antea Group (hierna: Antea).
In een advies van 10 november 2014 heeft Antea een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het perceel onder het oude en het nieuwe bestemmingsplan. Uit deze vergelijking heeft Antea de conclusie getrokken dat [appellante sub 2] in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en dat de waarde van het perceel ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan is gedaald van € 1.230.000,00 naar € 980.000,00. Volgens Antea heeft het wijzigingsplan voor [appellante sub 2] niet geleid tot een planologische verslechtering.
4. Aan het besluit van 6 januari 2015 is ten grondslag gelegd dat het college de door [appellante sub 2] geleden directe planschade in natura zal compenseren, door vóór 6 oktober 2015 een herstelplan vast te stellen dat de nadelige effecten van het nieuwe bestemmingsplan teniet zal doen, en dat het college anders € 250.000,00, inclusief de wettelijke rente vanaf de datum van de aanvraag, zal betalen. In het besluit van 18 mei 2017, gelezen in samenhang met het daarin ingelaste advies van de commissie bezwaarschriften, is de termijn voor het vaststellen van een herstelplan verlengd tot negen maanden na 3 mei 2017.
beroep
5. [appellante sub 2] heeft bij brief van 26 juni 2017 beroep ingesteld tegen het besluit van 18 mei 2017.
6. Bij tussenuitspraak van 13 juni 2018 heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) als deskundige benoemd voor het instellen van een onderzoek. De rechtbank heeft de StAB verzocht zich uit te laten over de verschillende zich in het dossier bevindende taxatierapporten en, in dat kader, een taxatie te verrichten om de waardevermindering van het perceel als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan vast te stellen. De rechtbank heeft de StAB voorts verzocht zich uit te laten over de vraag of de inwerkingtreding van het wijzigingsplan al dan niet tot een planologische verslechtering voor [appellante sub 2] heeft geleid en, indien dat het geval is, een eventueel nadeel mee te nemen bij de waardebepaling. De rechtbank heeft verder, voor zover nu van belang, het volgende overwogen.
Bij brief van 6 mei 2014 heeft het college te kennen gegeven dat het voornemens is om de nadelige effecten van de bestemmingswijziging voor [appellante sub 2] binnen achttien maanden te compenseren. Uit een brief van 30 april 2015 volgt dat [appellante sub 2] en het college in overleg zijn getreden over de mogelijkheid om de beoogde bestemmingswijziging te realiseren. [appellante sub 2] heeft bij deze brief tevens verzocht het door haar ingediende bezwaarschrift tegen het besluit van 6 januari 2015 voor onbepaalde tijd aan te houden en de termijn voor het vaststellen van een herstelplan op te schorten. Zodra het gezamenlijk overleg om te komen tot bestemmingswijziging wordt gestaakt dan wel blijkt niet te kunnen slagen, zal [appellante sub 2] het college verzoeken om het bezwaarschrift weer op te pakken, waarmee de planschade wordt afgehandeld. In dat geval heeft de gemeente uiterlijk negen maanden na die datum de gelegenheid om het voornemen tot het vaststellen van een herstelplan te realiseren, aldus [appellante sub 2] in de brief van 30 april 2015. Bij brief van 6 oktober 2015 heeft het college hiermee ingestemd. Op 8 april 2016 heeft [appellante sub 2] het college verzocht de opschorting van het bezwaarschrift per direct te beëindigen en dit weer in behandeling te nemen. Bij brief van 25 april 2016 heeft het college de ontvangst van die brief bevestigd en te kennen gegeven dat het bezwaarschrift weer in behandeling is genomen.
Gelet op de hiervoor weergegeven correspondentie in het dossier tussen [appellante sub 2] en het college, volgt de rechtbank het college niet in het standpunt dat het herstelplan binnen negen maanden na 3 mei 2017, zijnde de datum waarop [appellante sub 2] niet heeft ingestemd met het eindrapport van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken, moest zijn vastgesteld. Met [appellante sub 2] is de rechtbank van oordeel dat het college in de brief van 6 oktober 2015 de toezegging heeft gedaan dat een herstelplan uiterlijk negen maanden na de datum van het verzoek om het bezwaarschrift weer in behandeling te nemen, wordt vastgesteld, zodat partijen in onderling overleg een uiterste termijn zijn overeengekomen. Omdat het college bij brief van 25 april 2016 heeft bevestigd dat het bezwaarschrift weer in behandeling is genomen, moest uiterlijk op 25 januari 2017 een herstelplan zijn vastgesteld, wat tot op heden niet is gebeurd. De rechtbank is van oordeel dat het college onder deze omstandigheden ten tijde van het nemen van het besluit van 18 mei 2017 niet meer de bevoegdheid toekwam om het door [appellante sub 2] ondervonden nadeel in natura te compenseren. Dit brengt met zich dat slechts een schadevergoeding in geld mogelijk is.
7. In een verslag van 4 oktober 2018 heeft de StAB uiteengezet dat [appellante sub 2] als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren, dat de waarde van het perceel op de peildatum is gedaald van € 1.450.000,00 naar € 850.000,00 en dat de schade niet gedeeltelijk onder het normale maatschappelijke risico valt.
Verder is in het verslag een vergelijking gemaakt tussen het nieuwe bestemmingsplan en het wijzigingsplan. Uit die vergelijking is de conclusie getrokken dat de inwerkingtreding van het wijzigingsplan voor [appellante sub 2] niet heeft geleid tot een planologische verslechtering.
8. Bij uitspraak van 10 december 2019 heeft de rechtbank aanleiding gezien om, onder verwijzing naar het verslag van de StAB van 4 oktober 2019, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat aan [appellante sub 2] een tegemoetkoming in planschade van € 600.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, wordt toegekend.
hoger beroep
9. Het college kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat het ten tijde van het nemen van het besluit van 18 mei 2017 niet meer bevoegdheid had om het door [appellante sub 2] ondervonden nadeel in natura te compenseren en dat dit met zich brengt dat slechts een schadevergoeding in geld mogelijk is.
Volgens het college heeft de rechtbank in de tussenuitspraak een verkeerde uitleg gegeven aan de briefwisseling met [appellante sub 2] over het opschorten en hervatten van de bezwaarprocedure. In de brief van 25 april 2016, waarin het college de voortzetting van de bezwaarprocedure heeft bevestigd, heeft het college geen toezegging gedaan over de termijn, waarbinnen de compensatie in natura zou plaatsvinden. Die termijn heeft de rechtbank slechts impliciet ontleend aan de brief van 30 april 2015. In die brief heeft [appellante sub 2] het voorstel gedaan dat, indien de bezwaarprocedure weer wordt hervat, het college negen maanden de tijd krijgt de bestemming te realiseren. Aan deze termijn heeft het college zich in de brief van 25 april 2016 echter niet gebonden. Uit de briefwisseling tussen het college en [appellante sub 2] volgt dan ook niet concreet en ondubbelzinnig dat de gemeente uiterlijk op 25 januari 2017 een bestemmingsplan diende vast te stellen, zeker nu is gecorrespondeerd met het college en niet met de raad, die bevoegd is om een bestemmingsplan vast te stellen. Uit de briefwisseling valt slechts af te leiden dat het college na het stranden van het minnelijk overleg een beslissing op bezwaar zou nemen en in dat besluit de wens van de gemeente tot bestemmingswijziging tot uiting te brengen. Een dergelijke procesafspraak zegt niets over de bevoegdheid die het college toekomt in het kader van de bezwaarprocedure. Als dat anders zou zijn, dan zou het doel van de bezwaarprocedure - een volledige heroverweging op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb - zinledig worden. De rechtbank heeft dit karakter van de bezwaarprocedure miskend.
Verder is van belang dat de bevoegdheid om in natura te compenseren een wettelijke basis in artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) heeft. Het college heeft op geen enkele wijze bedoeld om voorafgaand aan het besluit op bezwaar invulling te geven aan deze bevoegdheid. Dat volgt ook niet uit de formulering van de procesafspraak met [appellante sub 2]. Het stond het college dan ook vrij om ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar de geleden planschade in natura te compenseren. Er was immers geen bij besluit vastgelegde uiterlijke termijn voor compensatie in natura. De rechtbank heeft dit miskend door de briefwisseling met [appellante sub 2] wel te betrekken bij haar oordeel over het besluit op bezwaar.
Hoewel het college ten tijde van het besluit op bezwaar bevoegd was de planschade in natura te compenseren, heeft het college dat niet volgens de regels der kunst gedaan. Uit het besluit op bezwaar blijkt dat het college binnen negen maanden een herstelplan wilde vaststellen. Het college realiseert zich dat dit onvoldoende zekerheid biedt over wanneer de compenserende bestemming in werking treedt. Uit de jurisprudentie volgt dat het college deze onzekerheid kan wegnemen door te beslissen dat in het geval een herstelplan met de compenserende bestemming niet binnen een bepaalde termijn - oplopend tot 5 jaar - onherroepelijk is, alsnog wordt overgegaan tot betaling in geld, inclusief wettelijke rente.
Op 16 oktober 2018 is het bestemmingsplan Herziening Zuidplaspolder 2 (hierna: het herzieningsplan) vastgesteld. Met dit plan heeft het perceel de bestemming Agrarisch-Glastuinbouw teruggekregen.
9.1. In de overzichtsuitspraak in planschadezaken van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen.
Tegemoetkoming in planschade kan in voorkomende gevallen bestaan uit compensatie in natura, in welke gevallen schadevergoeding in geld achterwege kan blijven, omdat tegemoetkoming in de schade anderszins is verzekerd.
Compensatie in natura kan bij directe planschade onder meer bestaan uit herstel van de door een wijziging van het planologische regime weggevallen planologische mogelijkheden. In dat geval kan tegemoetkoming in geld achterwege blijven, omdat de tegemoetkoming in schade anderszins is verzekerd.
9.2. Bij brief van 20 april 2015 heeft [appellante sub 2], in het kader van een poging om tot een minnelijke regeling te komen, het college verzocht om de behandeling van het bezwaarschrift en de tenuitvoerlegging van het voornemen om een herstelplan vast te stellen, op te schorten. Bij brief van 30 april 2015 heeft [appellante sub 2] dat verzoek herhaald. Zodra het overleg om tot een minnelijke regeling te komen wordt gestaakt dan wel blijkt niet te kunnen slagen, zal [appellante sub 2] het college vragen om het bezwaarschrift weer op te pakken, waarmee de planschade wordt afgehandeld. Het college heeft dan uiterlijk tot negen maanden na die datum de gelegenheid om een herstelplan vast te stellen. De termijn tot 6 oktober 2015, als vermeld in het besluit van 6 januari 2015, komt daarmee te vervallen, aldus [appellante sub 2] in de brief van 30 april 2015.
Bij brief van 6 oktober 2015 heeft het college de ontvangst van de brief van 30 april 2015 bevestigd en ingestemd met het verzoek om eerst in overleg te treden alvorens uitvoering te geven aan het besluit van 6 januari 2015. In de brief is verder vermeld dat de gemeente uiterlijk tot negen maanden na de datum waarop het overleg wordt gestaakt de tijd heeft voor het realiseren van het voornemen om een herstelplan vast te stellen. Dit heeft een opschortende werking op het besluit van 6 januari 2015, aldus het college in de brief van 6 oktober 2015.
Bij brief van 8 april 2016 heeft [appellante sub 2] het college verzocht om de behandeling van het bezwaarschrift te hervatten.
Bij brief van 25 april 2016 heeft het college [appellante sub 2] meegedeeld dat het bezwaarschrift weer in behandeling wordt genomen.
9.3. Uit de onder 9.2 vermelde correspondentie tussen partijen volgt dat de in het besluit van 6 januari 2015 gestelde termijn voor het vaststellen van een herstelplan is verlengd tot en met 25 januari 2017. In dat besluit heeft het college op ondubbelzinnige wijze bepaald dat aan [appellante sub 2] een tegemoetkoming van € 250.000,00 wordt uitbetaald als niet binnen de daarvoor gestelde termijn een herstelplan wordt vastgesteld dat de voor haar nadelige effecten van het nieuwe bestemmingsplan teniet doet. Het college heeft voor de hoogte van de tegemoetkoming geen voorbehoud gemaakt. Dat brengt met zich dat het college na ommekomst van de (verlengde) termijn niet langer de mogelijkheid had om de door [appellante sub 2] geleden schade in zijn geheel in natura te compenseren. In het besluit van 6 januari 2015 heeft het college die mogelijkheid prijsgegeven. Vaststaat dat binnen de (verlengde) termijn geen herstelplan is vastgesteld. De rechtszekerheid gebiedt dan dat € 250.000,00, inclusief de wettelijke rente vanaf de datum van de aanvraag, aan [appellante sub 2] wordt betaald. Verder mag degene die bezwaar heeft gemaakt door de beslissing op het bezwaar in beginsel niet in een slechtere positie belanden dan waarin hij zou hebben verkeerd als hij geen rechtsmiddel zou hebben aangewend (het zogenoemde verbod op reformatio in peius). Het college heeft dat niet onderkend bij het nemen van het besluit op bezwaar van 18 mei 2017.
Het betoog faalt in zoverre.
9.4. Indien een besluit wordt vernietigd, is de rechter op grond van artikel 8.41a van de Awb gehouden de mogelijkheden van definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Voor het gebruik van deze bevoegdheid is vereist dat de rechter de overtuiging heeft dat de uitkomst van het geschil, ingeval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn dan die waarin hij zelf voorziet en de toets aan het recht kan doorstaan.
9.5. Dat de rechtszekerheid gebiedt dat € 250.000,00 aan [appellante sub 2] wordt betaald, betekent niet dat het college niet langer de mogelijkheid had om de door [appellante sub 2] geleden schade gedeeltelijk in natura te compenseren, voor zover in het verdere verloop van de procedure zou blijken dat de door [appellante sub 2] geleden schade hoger is dan dat bedrag. In het besluit van 6 januari 2015 heeft het college die mogelijkheid niet prijsgegeven. Indien [appellante sub 2] een schade van € 600.000,00 zou hebben geleden, zoals de rechtbank heeft overwogen, verzet de rechtszekerheid zich er niet tegen dat de tegemoetkoming in die schade tot een geldbedrag van € 350.000,00 anderszins wordt verzekerd door compensatie in natura.
9.6. Uit de tussenuitspraak van 13 juni 2018 blijkt dat de rechtbank op de hoogte was van de terinzagelegging van het ontwerp van het herzieningsplan. Met de terinzagelegging van dit ontwerp heeft het college (een begin van) uitvoering gegeven aan het voornemen om de agrarische bestemming van het perceel te herstellen. Het herzieningsplan is op 16 oktober 2018 vastgesteld en op 14 november 2018 gepubliceerd in de Staatscourant. Het is op 26 december 2018, zes weken na de datum van publicatie in de Staatscourant, in werking getreden. Ten tijde van de aangevallen uitspraak van 10 december 2019 had de Afdeling nog niet beslist op de tegen het besluit van 16 oktober 2018 ingestelde beroepen.
9.7. Zonder toelichting, die in de uitspraak van 10 december 2019 ontbreekt, valt niet in te zien hoe de rechtbank ten tijde van deze uitspraak de overtuiging kon hebben dat het besluit van 16 oktober 2018 de rechterlijke toets niet zou doorstaan, dat het niet mogelijk was om de tegemoetkoming in de schade gedeeltelijk anderszins te verzekeren en dat de uitkomst van de planschadeprocedure slechts kon zijn dat het college tot betaling van een geldbedrag van € 600.000,00 zou overgaan. Voor zover de schade hoger is dan € 250.000,00, was compensatie in natura ten tijde van de uitspraak van de rechtbank niet op voorhand uitgesloten. Dat leidt tot de conclusie dat aan het college ten onrechte niet de gelegenheid tot compensatie in natura is geboden.
Het betoog slaagt in zoverre.
10. Het college heeft, gelet op de hierna onder 19 getrokken conclusie, geen belang bij een oordeel over het betoog dat de rechtbank, in het kader van haar beslissing om zelf in de zaak te voorzien, ten onrechte heeft overwogen dat [appellante sub 2] een directe planschade van € 600.000,00 heeft geleden en die schade niet gedeeltelijk onder het normale maatschappelijke risico valt.
incidenteel hoger beroep
11. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de StAB ten onrechte het overgangsrecht van het nieuwe bestemmingsplan in de vergelijking met het oude bestemmingsplan heeft betrokken en dat de StAB bij de schadetaxatie verkeerde referenties heeft gebruikt.
11.1. Het betoog strekt ertoe dat de door [appellante sub 2] geleden directe planschade hoger is dan € 600.000,00. [appellante sub 2] heeft, gelet op de hierna onder 19 getrokken conclusie, geen belang bij een oordeel over het betoog.
12. [appellante sub 2] is het verder niet eens met het oordeel van de rechtbank dat de inwerkingtreding van het wijzigingsplan voor haar niet tot een planologische verslechtering heeft geleid. Zij betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het wijzigingsplan de uitbreidingsmogelijkheden en de situeringswaarde van haar glastuinbouwbedrijf heeft aangetast. Zij verwijst hiervoor naar een rapport van AAB Nederland van 6 september 2016. In dat rapport is onder meer vermeld dat het perceel de aansluiting met een glastuinbouwconcentratiegebied heeft verloren en dat dit heeft geleid tot waardevermindering. Juist voor glastuinbouwbedrijven is het immers van belang dat het aaneengesloten glastuinbouwgebied zo groot mogelijk blijft met het oog op toekomstige reconstructie en herstructurering. De solitaire ligging van het perceel heeft tot gevolg dat toekomstige ontwikkelingen met het accent op clustering en centralisering niet langer mogelijk zijn. Ook de kansen voor verduurzaming gelden alleen voor gecentraliseerde glastuinbouw in concentratiegebieden. Uit het rapport van AAB Nederland volgt dat het perceel, als solitaire glastuinbouwlocatie, een verminderde waarde heeft, aldus [appellante sub 2].
12.1. [appellante sub 2] heeft de tegenover het perceel gelegen gronden nooit in eigendom gehad. Verder zou een redelijk denkend en handelend koper niet bereid zijn een hogere prijs voor het perceel te betalen vanwege de mogelijkheid dat deze gronden in de toekomst in de verkoop komen. Die koper zou zich realiseren dat het bepaald geen gegeven is dat hij deze gronden in eigendom zal kunnen verwerven als deze in de verkoop zouden komen. Van een meerwaarde van het perceel vanwege de gestelde uitbreidingsmogelijkheden op de tegenover het perceel gelegen gronden was dus geen sprake.
In het advies van Antea van 10 november 2014 is vermeld dat, afgezien van de gewijzigde bestemming ter plaatse van het tuincentrum, de bestemming in de omgeving van het perceel niet of nauwelijks is gewijzigd, omdat de bestemming van de omliggende gronden is en blijft gericht op glastuinbouw(bedrijven). Dat het tuincentrum een barrière vormt tussen het perceel en het ten noordwesten van het perceel gelegen glastuinbouwgebied, laat verder onverlet dat er voor [appellante sub 2] nog voldoende mogelijkheden bestaan om met andere tuinbouwbedrijven samen te werken. Daar komt bij dat, volgens vaste jurisprudentie, in het kader van de beslissing op een aanvraag om tegemoetkoming in indirecte planschade een vergelijking wordt gemaakt tussen de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van de desbetreffende gronden onder het oude en het nieuwe planologische regime. [appellante sub 2] had onder het oude planologische regime niet de zekerheid dat het tegenover het perceel gelegen terrein daadwerkelijk voor glastuinbouw zou zijn gebruikt en de exploitant van dat terrein bereid was om met haar samen te werken.
Het betoog faalt.
eerste conclusie
13. Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover daarbij is bepaald dat aan [appellante sub 2] een tegemoetkoming in planschade van € 600.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, wordt toegekend en deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 18 mei 2017. Voor het overige wordt deze uitspraak, voor zover aangevallen, bevestigd.
beroep van rechtswege
14. Op 12 november 2020 heeft het college opnieuw een besluit genomen over het door [appellante sub 2] gemaakte bezwaar. In dat besluit is bepaald dat de door [appellante sub 2] geleden planschade als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan in natura wordt gecompenseerd door de teruggave van de bestemming Agrarisch-Glastuinbouw in het herzieningsplan. Verder is bepaald dat indien het herzieningsplan dan wel een eventuele opvolger daarvan niet uiterlijk op 10 december 2024 voor het perceel onherroepelijk is geworden, en op die datum ook geen sprake is van een andere onherroepelijke planologische maatregel die de planschade wegneemt, alsnog een tegemoetkoming in geld wordt toegekend aan [appellante sub 2] of aan diens eventuele rechtsopvolger onder algemene of bijzondere titel.
Ter toelichting hiervan is in het besluit van 12 november 2020 vermeld dat de door [appellante sub 2] geleden planschade volledig is weggenomen door de vaststelling van het herzieningsplan, dat het perceel in het herzieningsplan opnieuw de bestemming Agrarisch-Glastuinbouw heeft gekregen en dat [appellante sub 2] hiermee dezelfde planologische mogelijkheden heeft als voorheen onder het oude bestemmingsplan, met dien verstande dat de bebouwingsmogelijkheden zijn aangepast naar de hedendaagse standaarden voor glastuinbouw.
15. Het besluit van 12 november 2020 is, gelet op artikel 6:19 van Pro de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van Pro die wet, eveneens voorwerp van dit geding.
16. [appellante sub 2] heeft bij brief van 29 december 2020 gronden van het beroep tegen het besluit van 12 november 2020 aangevoerd. Zij stelt zich onder meer op het standpunt dat het college na 25 januari 2017 niet langer bevoegd was om tot compensatie in natura over te gaan en dat zij met het besluit van 12 november 2020 in een slechtere rechtspositie wordt gebracht dan het geval was geweest wanneer zij geen bezwaar tegen het besluit van 6 januari 2015 had gemaakt.
16.1. Het college heeft, gelet op de hiervoor onder 9.3 getrokken conclusie, bij het nemen van het besluit van 12 november 2020 niet onderkend dat het niet langer de mogelijkheid heeft om de door [appellante sub 2] geleden schade in zijn geheel in natura te compenseren.
Het betoog slaagt.
tweede conclusie
17. Het beroep van rechtswege is gegrond. De Afdeling zal het besluit van 12 november 2020 vernietigen wegens schending van het rechtszekerheidsbeginsel en het algemeen rechtsbeginsel dat degene die bezwaar heeft gemaakt door de beslissing op het bezwaar in beginsel niet in een slechtere positie mag belanden dan waarin hij zou hebben verkeerd als hij geen rechtsmiddel zou hebben aangewend (het zogenoemde verbod op reformatio in peius).
opdracht aan het college
18. De Afdeling kan niet komen tot een definitieve beslechting van het geschil. Dat betekent dat het college, met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak en de hierna te vermelden aanwijzingen, een nieuw besluit op het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 6 januari 2015 gemaakte bezwaar moet nemen. Daartoe moet het college advies van een deskundige inwinnen.
19. Op 28 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2507) heeft de Afdeling een beslissing genomen over de tegen het besluit van 16 oktober 2018 ingestelde beroepen. Uit de uitspraak volgt, anders dan [appellante sub 2] heeft aangevoerd, dat de in het herzieningsplan aan het perceel toegekende bestemming de rechterlijke toets heeft doorstaan. Dat de Afdeling het besluit van 16 oktober 2018 heeft vernietigd voor zover in het herzieningsplan niet de in de uitspraak bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden zijn geboden en zij de raad heeft opgedragen om, binnen 39 weken na verzending van de uitspraak, een nieuw besluit te nemen, doet daaraan niet af. Niet valt uit te sluiten dat tegemoetkoming in de door [appellante sub 2] geleden planschade, voor zover die hoger dan € 250.000,00 is, anderszins is verzekerd door compensatie in natura. In dat geval hoeft het college, in aanvulling op het geldbedrag dat het op grond van het besluit van 6 oktober 2015 is verschuldigd, geen tegemoetkoming in planschade in geld aan [appellante sub 2] toe te kennen.
20. De door het college te raadplegen deskundige moet een vergelijking maken tussen de planologische mogelijkheden van het perceel onder het oude bestemmingsplan en het herzieningsplan. Indien de deskundige uit deze vergelijking de conclusie trekt dat de onder het oude bestemmingsplan bestaande mogelijkheden voor de uitoefening van een glastuinbouwbedrijf op het perceel niet volledig zijn hersteld en [appellante sub 2] onder het regime van het herzieningsplan slechter af is, moet hij de waarden van het perceel onder het oude bestemmingsplan en het herzieningsplan taxeren. Indien het verschil tussen de waarden groter dan € 250.000,00 is, moet het college beoordelen in hoeverre dit verschil, met inachtneming van het geldbedrag dat het op grond van het besluit van 6 oktober 2015 aan [appellante sub 2] is verschuldigd, voor tegemoetkoming in aanmerking komt.
21. Voor het geval de onder het oude bestemmingsplan bestaande mogelijkheden voor de uitoefening van een glastuinbouwbedrijf op het perceel zijn hersteld, heeft [appellante sub 2] ter zitting van de Afdeling gesteld dat zij als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan tot bedrijfsbeëindiging is overgegaan en schade heeft geleden en dat tegemoetkoming in die schade niet anderszins is verzekerd door het herstellen van de onder het oude bestemmingsplan bestaande mogelijkheden voor de uitoefening van een glastuinbouwbedrijf op het perceel. Naar aanleiding hiervan heeft het college te kennen gegeven dat het wenselijk is dat de deskundige onderzoek naar (de omvang van) deze schade doet.
Het college moet bij het nemen van het nieuwe besluit rekening houden met de resultaten van dit onderzoek.
22. Bij brief van 30 juli 2021 heeft het college de Afdeling meegedeeld dat de bij uitspraak van 28 oktober 2020 gestelde termijn voor het nemen van een nieuw besluit in de bestemmingsplanprocedure niet haalbaar is. In die brief is verder het volgende vermeld.
Uit een gemeentelijk onderzoek naar de kansen en toekomstbestendigheid van glastuinbouwbedrijven in de omgeving van het Zaaipad volgt dat moderne volwaardige glastuinbouwbedrijven op die locatie lastig haalbaar kunnen worden geacht in verband met de geringe omvang van de percelen. Naar aanleiding van de uitkomsten is het college in overleg getreden met de provincie Zuid-Holland om tot passende en toekomstbestendige oplossingen te komen die duidelijkheid zullen verschaffen aan de eigenaren van de percelen.
De locatie bevindt zich in een gebied dat in de provinciale regelgeving als glastuinbouwgebied is aangewezen. De gemeente staat niet onwelwillend tegenover een gemengde bestemming voor de locatie die flexibiliteit biedt om herstructurering en herontwikkeling mogelijk te maken. Dat zou betekenen dat de begrenzing van het glastuinbouwgebied in de Omgevingsvergunning Zuid-Holland moet worden aangepast. Dit betreft een specifiek door Provinciale Staten te accorderen aangelegenheid. De gemeente is bereid hiertoe een procedure bij Provinciale Staten op te starten, maar dit biedt geen zekerheid dat Provinciale Staten het voorstel zal accorderen en bovendien is de gemeente afhankelijk van de behandeltermijn van Provinciale Staten, aldus het college.
23. Indien [appellante sub 2] desgevraagd aan het college te kennen zou geven dat zij een voorkeur heeft voor een gemengde bestemming van het perceel, zou het college, naast het onder 20 en 21 bedoelde onderzoek van de te raadplegen deskundige, de voor het realiseren van een gemengde bestemming noodzakelijke procedure kunnen beginnen. In dat geval kan het college, in afwachting van de uitkomst van die procedure, vooralsnog volstaan met het betalen van het geldbedrag van € 250.000,00 dat het op grond van het besluit van 6 oktober 2015 aan [appellante sub 2] is verschuldigd. Indien die procedure er toe leidt dat het perceel een onherroepelijk gemengde bestemming krijgt, moet de deskundige vervolgens, op de onder 20 bedoelde wijze, nagaan of er aanleiding bestaat voor het door het college toekennen van een aanvullende tegemoetkoming in planschade.
judiciële lus
24. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
overschrijding redelijke termijn
25. [appellante sub 2] heeft bij brief van 9 april 2021 een verzoek ingediend om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
25.1. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij spelen in ieder geval de volgende factoren een rol: de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
25.2. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188).
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2562) vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel, indien deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd.
25.3. Indien pas bij de Afdeling een beroep op schending van de redelijke termijn wordt gedaan, wordt de vraag of de redelijke termijn is overschreden beoordeeld naar de stand van de zaak op het moment van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen.
25.4. Uit het verloop van de procedure en de correspondentie tussen partijen blijkt dat in de periode tussen 24 juli 2015 en 25 april 2016 minnelijk overleg heeft plaatsgevonden. Die periode wordt bij het berekenen van de redelijke termijn buiten beschouwing gelaten. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3844). Indien die periode zou meetellen, zou dat ertoe kunnen leiden dat een bestuursorgaan, ten einde een overschrijding van de redelijke termijn te voorkomen, afziet van de mogelijkheid om tot een minnelijke regeling te komen. Daarmee komt de doelstelling van die regeling - het bieden van een alternatieve wijze van geschilbeslechting - in gevaar.
25.5. Voor het herstellen van een verzuim dat kleeft aan een ingediend beroepschrift wordt, gelet op het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken (niet-KEI-zaken) 2017, een termijn van vier weken gesteld. Dit is dus de gebruikelijke termijn voor de motivering van een beroepschrift dat op nader aan te voeren gronden is ingediend. Dit brengt met zich dat de vertraging als gevolg van de late motivering van het beroepschrift slechts is veroorzaakt door een aan [appellante sub 2] toe te rekenen bijzondere omstandigheid, voor zover aan haar, op haar verzoek, een langere termijn dan vier weken is gegund voor de motivering van het beroepschrift.
[appellante sub 2] heeft van de rechtbank een termijn van vier weken gekregen voor de motivering van het beroepschrift. Het tijdsverloop dat met de motivering van het beroepschrift is gemoeid, is daarom, anders dan het college heeft aangevoerd, geen aan haar toerekenbare bijzondere omstandigheid. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 7 november 2014 (ECLI:NL:HR:2014:3117).
25.6. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de redelijke termijn niet is overschreden. Het college heeft daartoe verwezen naar de ingewikkeldheid van de zaak en de inschakeling van een groot aantal deskundigen door [appellante sub 2]. Voor het geval de Afdeling niettemin tot de conclusie zou komen dat de redelijke termijn is overschreden, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de te lange duur van de behandeling van het beroep aan de rechtbank is toe te rekenen, omdat in de periode tussen het aanvullend verslag van de StAB van 23 januari 2019 en de uitspraak van 10 december 2019 geen processtappen zijn gezet.
25.7. Dat de rechter met toepassing van artikel 8:47 van Pro de Awb een deskundige inschakelt, kan weliswaar een aanwijzing zijn voor de ingewikkeldheid van de zaak, maar leidt niet zonder meer tot deze conclusie. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:420). In dit geval is het inschakelen van de StAB, gelet op het volgende, geen bijzondere omstandigheid die tot verlenging van de redelijke termijn leidt.
In planschadezaken is het, gelet op artikel 6.1.3.2 van het Besluit ruimtelijke ordening, niet ongebruikelijk dat het bestuursorgaan een adviseur aanwijst die een advies uitbrengt over de op de aanvraag te nemen beslissing. Het college heeft dat in dit geval gedaan en het advies van Antea van 10 november 2014 aan het besluit van 6 januari 2015 ten grondslag gelegd. Verder is het niet ongebruikelijk dat ook de betrokkene advies aan een deskundige vraagt. [appellante sub 2] heeft dat in dit geval gedaan. In de bezwaarprocedure heeft zij een rapport van Kraan & De Jong van 14 april 2015 en een rapport van AAB Nederland van 6 september 2016 overgelegd en in de beroepsprocedure een rapport van Overwater van 7 maart 2014. Dat de betrokkene advies van een deskundige vraagt, is, gelet op het gewicht dat in planschadezaken kan toekomen aan het advies van een door het bestuursorgaan geraadpleegde adviseur, in de gegeven omstandigheden redelijk. Het college heeft zich niet op het standpunt gesteld dat het inroepen van deskundige bijstand in dit geval niet redelijk was.
In de tussenuitspraak van 13 juni 2018 heeft de rechtbank, met het oogmerk het geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten, de StAB gevraagd onderzoek te doen. Hierdoor is de rechtbank het college in zijn onderzoeksplicht tegemoetgekomen. Dat betekent niet dat verlenging van de redelijke termijn - met de duur van het onderzoek van de StAB in de periode van 13 juni 2018 tot 23 januari 2019 - gerechtvaardigd is.
25.8. Vanaf de ontvangst op 13 februari 2015 van het tegen het besluit van 6 januari 2015 gerichte bezwaarschrift tot aan de datum van de uitspraak van de Afdeling zijn, met aftrek van de periode tussen 24 juli 2015 en 25 april 2016, vijf jaren en ruim tien maanden verstreken. Dat betekent een overschrijding van de redelijke termijn met een jaar en ruim tien maanden. Die overschrijding wordt, gelet op het volgende, geheel aan het college toegerekend.
25.9. [appellante sub 2] heeft op 26 juni 2017 beroep ingesteld tegen het besluit van 18 mei 2017. Naar aanleiding van de gebreken in dit besluit heeft de rechtbank binnen anderhalf jaar de StAB ingeschakeld en een tussenuitspraak gedaan. Vervolgens heeft de rechtbank binnen een jaar na de ontvangst van het nader verslag van de StAB uitspraak gedaan op het beroep. Onder deze omstandigheden bestaat, anders dan het college heeft aangevoerd, geen aanleiding om de overschrijding van de termijn voor de behandeling van het beroep van anderhalf jaar (met iets minder dan een jaar) gedeeltelijk aan de rechtbank toe te rekenen.
25.10. De Afdeling zal, uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, het college met overeenkomstige toepassing van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.000,00 aan [appellante sub 2] als vergoeding voor de door [appellante sub 2] geleden immateriële schade.
25.11. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
proceskosten
26. Het dagelijks bestuur moet de door [appellante sub 2] gemaakte proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 december 2019 in zaak nr. 17/4337, voor zover daarbij is bepaald dat aan [appellante sub 2] een tegemoetkoming in planschade van € 600.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag van 7 januari 2014 tot aan de dag van algehele voldoening, wordt toegekend en deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas 18 mei 2017;
IV. bevestigt deze uitspraak, voor zover aangevallen, voor het overige;
V. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas van 12 november 2020 gegrond;
VI. vernietigt dat besluit;
VII. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VIII. wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas om aan [appellante sub 2] een schadevergoeding van € 2.000,00 te betalen;
X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.596,00 (zegge: zevenhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Hazen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2021
452.