Uitspraak
201904262/1/A1.
Datum uitspraak: 24 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Zicob Vastgoed B.V., handelend onder de naam Frankendael Apartments, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost,
(nu: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2014 heeft het algemeen bestuur geweigerd Zicob Vastgoed omgevingsvergunning te verlenen voor het omzetten van een shortstaybedrijf en kantoorruimte naar een hotelfunctie op de percelen Middenweg 91-95 te Amsterdam.
Zicob Vastgoed heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op haar bezwaar.
Bij besluit van 4 juni 2019 heeft het college het door Zicob Vastgoed hiertegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Zicob Vastgoed beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Zicob Vastgoed heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2019, waar Zicob Vastgoed, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. T. van der Weijde, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.C. van Elewoud, bijgestaan door mr. S. Haak, advocaat te Utrecht, zijn verschenen. Aan de zijde van Zicob Vastgoed is tevens verschenen [gemachtigde].
Overwegingen
Inleiding
1. Zicob Vastgoed is eigenaar van drie naast elkaar gelegen panden op de percelen Middenweg 91-95. Deze panden hebben op grond van het bestemmingsplan "Middenmeer I en II" de bestemming "Gemengd-2". Ingevolge artikel 7.1 van de planregels is de begane grond van panden met die bestemming bestemd voor niet-woonfuncties en de bouwlagen daarboven voor wonen. In een gedeelte van de panden is nu kantoorruimte aanwezig. Voorts mag een deel van de panden tijdelijk worden gebruikt voor short stay. Zicob Vastgoed B.V. heeft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aangevraagd om de functie van de panden om te kunnen zetten naar een hotelfunctie met 8 appartementen en kantoorruimte. Het algemeen bestuur heeft geweigerd de aangevraagde vergunning te verlenen. Bij besluit op bezwaar van 29 september 2015 heeft het algemeen bestuur deze weigering gehandhaafd.
2. Bij uitspraak van 6 juni 2016 heeft de rechtbank het besluit op bezwaar van 29 september 2015 vernietigd en het algemeen bestuur opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Bij uitspraak van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1434, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank, voor zover hier van belang, bevestigd en het besluit van 10 augustus 2016, dat het algemeen bestuur had genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank en waarbij het het weigeringsbesluit opnieuw had gehandhaafd, vernietigd. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het algemeen bestuur bij het nieuw te nemen besluit alsnog aan de hand van de Regionale Hotelstrategie 2016-2022 (hierna: de Hotelstrategie) zorgvuldig moest onderzoeken of het medewerking aan de door Zicob Vastgoed gewenste hotelfunctie kan verlenen. Daarbij heeft de Afdeling bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Bij het besluit van 8 augustus 2017 heeft het algemeen bestuur het weigeringsbesluit wederom gehandhaafd, met toepassing van het "Overnachtingsbeleid 2017 en verder".
Bij uitspraak van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4045, heeft de Afdeling overwogen dat het algemeen bestuur ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de eerder geldende Hotelstrategie, zoals was overwogen in de uitspraak van 31 mei 2017. De Afdeling heeft, voor zover hier van belang, het beroep van Zicob Vastgoed tegen het besluit van 8 augustus 2017 gegrond verklaard en dat besluit van vernietigd. Daarbij heeft de Afdeling bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
3. Bij besluit van 4 juni 2019 heeft het college het weigeringsbesluit van 22 september 2014 opnieuw gehandhaafd en daarbij toepassing gegeven aan de Hotelstrategie. Het heeft het bezwaar van Zicob Vastgoed ongegrond verklaard.
Beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar
4. Zicob Vastgoed betoogt dat het college niet tijdig een nieuw besluit op het door haar gemaakte bezwaar heeft genomen. Zij verzoekt de Afdeling het college op te dragen om op straffe van een dwangsom binnen twee weken alsnog een besluit op bezwaar te nemen. Volgens Zicob Vastgoed heeft de door de Afdeling reeds opgelegde dwangsom van € 100,00 per dag niet een voldoende prikkel opgeleverd voor het college om tijdig te besluiten. Zij verzoekt de Afdeling daarom om over te gaan tot een oplegging van een dwangsom van € 250,00 per dag, met een maximum van € 37.500,00.
4.1. Nadat Zicob Vastgoed beroep had ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar, heeft het college op 4 juni 2019 alsnog op het bezwaar beslist. Onder verwijzing naar de overwegingen 2.1 en 2.2 van de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2017, is de Afdeling van oordeel dat tot op zekere hoogte aannemelijk is dat Zicob Vastgoed schade heeft geleden als gevolg van het niet tijdig nemen van een besluit op het door haar gemaakte bezwaar. Zicob Vastgoed heeft derhalve nog belang bij een beoordeling van het door haar ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.
4.2. Zicob Vastgoed heeft eerder beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar ter uitvoering van de uitspraak van 12 december 2018. In de uitspraak van 23 april 2019 in zaak nr. 201901725/2/A1 (aangehecht ter voorlichting van partijen) heeft de Afdeling het college opdragen om binnen twee weken na de verzending van deze uitspraak een besluit op het bezwaar van Zicob Vastgoed te nemen en dit besluit bekend te maken.
4.3. In haar uitspraak van 8 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:673, heeft de Afdeling geoordeeld dat wanneer de wettelijke termijn voor het nemen van een besluit is verstreken, gelet op artikel 6:12, tweede en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in beginsel een ingebrekestelling is vereist in de gevallen dat tegen het niet tijdig nemen van een besluit (voor de eerste maal) beroep wordt ingesteld bij de bestuursrechter. Ditzelfde geldt wanneer de bestuursrechter het bestuursorgaan heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen maar geen termijn heeft bepaald waarbinnen dat besluit moet worden genomen.
Anders ligt dit wanneer, zoals de Afdeling in haar uitspraak van 23 april 2019 heeft gedaan, de bestuursrechter een termijn heeft gesteld en het bestuursorgaan zich, ondanks het gezag van deze rechterlijke uitspraak, daaraan niet houdt.
4.4. Gezien het voorgaande moet de conclusie zijn dat het college al na afloop van de in de uitspraak van 23 april 2019 bepaalde termijn op 7 mei 2019 in verzuim was om een besluit te nemen.
4.5. Gelet op het voorgaande is het beroep van Zicob Vastgoed gegrond. Het met een besluit gelijk te stellen niet-tijdig nemen van een besluit dient te worden vernietigd. Het is niet nodig het college te veroordelen tot het betalen van een dwangsom. Op de zitting is komen vast te staan dat over de hoogte van de dwangsom geen verschil van mening bestaat en deze inmiddels door het college is betaald.
Beroep tegen het besluit van 4 juni 2019
Hotelstrategie
5. Zicob Vastgoed betoogt dat het college in het besluit van 4 juni 2019 opnieuw geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2017. Zij voert daartoe, onder verwijzing naar een in opdracht van haar opgesteld rapport van BJZ.nu van 26 augustus 2016, aan dat het standpunt van het college over de toets aan de treden van de hotelladder, zoals opgenomen in de Hotelstrategie, onvoldoende gemotiveerd is.
5.1. De Afdeling heeft in de uitspraak van 31 mei 2017 overwogen dat het algemeen bestuur, indien hij de weigering om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen handhaaft, in het nieuw te nemen besluit kenbaar en deugdelijk in dient te gaan op de uitgebreide en kritische overwegingen van de rechtbank over de toetsing aan de in de Hotelstrategie opgenomen hotelladder. De Afdeling zal, aan de hand van hetgeen Zicob Vastgoed in haar beroep tegen het besluit van 4 juni 2019 heeft aangevoerd, beoordelen of het college dit heeft gedaan.
5.2. De hotelladder is een vertaling van de beleidsuitgangspunten van de Hotelstrategie en is bedoeld als instrument om nieuwe hotelinitiatieven te toetsen.
Trede 1 van de hotelladder luidt: "Voegt het initiatief iets toe aan het bestaande aanbod (nieuwe markt) en zijn omgeving?"
Om te beoordelen of een initiatief iets toevoegt aan het bestaande aanbod en zijn omgeving dienen volgens de uitleg bij de hotelladder de volgende vragen tot een positief antwoord te leiden:
1. Geeft de beschrijving van de beoogde doelgroepen van het nieuwe hotelinitiatief een toegevoegde waarde?
2. Krijgt het hotel een sterclassificatie die ondervertegenwoordigd is in zijn directe omgeving?
3. Leveren de extra hotelkamers een aantoonbare kwaliteitsimpuls voor de directe omgeving?
Trede 2 luidt: "Ligt het initiatief in een kansengebied?"
Trede 3 luidt: "Is er sprake van transformatie?"
Trede 4 luidt: "Voldoet het initiatief aan de ruimtelijke en kwalitatieve criteria?"
De hotelladder maakt er verder melding van dat indien een initiatief de hotelladder niet succesvol doorloopt het initiatief binnen het regionale adviesteam wordt besproken.
5.3. Het college heeft zich in het besluit, onder verwijzing naar het advies van het Team Overnachtingsbeleid van 11 februari 2019, op het standpunt gesteld dat het initiatief van Zicob Vastgoed in strijd is met de Hotelstrategie. Volgens het college kan het initiatief de hotelladder niet met succes doorlopen.
In zijn verweerschrift van 8 november 2019 heeft het college herhaald dat het initiatief niet voldoet aan de Hotelstrategie. Het heeft in dat verband verwezen naar een aanvullend advies van het Team Overnachtingsbeleid en een planologisch advies van de afdeling Ruimte en Duurzaamheid van de gemeente Amsterdam, van 7 november 2019 respectievelijk 8 november 2019. In het aanvullend advies heeft het Team Overnachtingsbeleid het initiatief opnieuw getoetst aan de hotelladder en geconcludeerd dat het initiatief niet aan de Hotelstrategie voldoet. In het advies van de afdeling Ruimte en Duurzaamheid wordt het college onder verwijzing naar de adviezen van het Team Overnachtingsbeleid geadviseerd geen medewerking te verlenen aan het initiatief.
Trede 1
5.4. Over vraag 1 van trede 1 is in het besluit vermeld dat met het omzetten naar hotelappartementen uitsluitend wordt bewerkstelligd dat de doelgroep 'toeristen' (nog meer) wordt bediend. Deze doelgroep is in Amsterdam niet ondervertegenwoordigd. Integendeel: de reden om de Hotelstrategie te vervangen door een strikter overnachtingsbeleid waren de ook onder de Hotelstrategie nog steeds toenemende aantallen bezoekers aan de stad en de daarmee gepaard gaande drukte en overlast.
Over vraag 2 van trede 1 is vermeld dat in de aanvraag sterrenclassificatie 3 is aangegeven. Hotels met drie sterren zijn in de buurt niet ondervertegenwoordigd.
Over vraag 3 van trede 1 is vermeld dat het plan moet worden gezien als het eenvoudig toevoegen van zeven hotelappartementen zonder dat er kwaliteit aan de omgeving wordt toegevoegd. Er is geen sprake van additionele publieke functies waar de buurt eventueel gebruik van kan maken, zoals werkplekken of een restaurant. Verder is vermeld dat het initiatief niets toevoegt waar de directe buurt beter van wordt. Ook is vermeld dat niet is gebleken van verbetering/voordeel in de zin van openbare functies, verbetering veiligheid, stijging vastgoedwaarde, fysieke pandverbetering en/of impuls voor lokale ondernemers.
5.4.1. Zicob Vastgoed betoogt dat onvoldoende is gemotiveerd dat de beschrijving van de beoogde doelgroepen van het nieuwe hotelinitiatief geen toegevoegde waarde heeft voor de stad. Zij verwijst in dit verband naar het rapport van BJZ.nu, waar op pagina 10 is toegelicht dat in Amsterdam nog weinig appartementenhotels zijn, terwijl de trend laat zien dat hotelgasten graag wat meer faciliteiten op de hotelkamer willen. Een appartementenhotel faciliteert daarmee de langer verblijvende zakenmensen, alsmede gezinnen. Vooral laatstgenoemde groep wordt momenteel nog slecht bediend, aldus het rapport van BJZ.nu.
In het besluit is vermeld dat de doelgroep van het initiatief 'toeristen' zijn. Daarbij wordt voorbij gegaan aan de beoogde doelgroep, zoals omschreven in het rapport van BJZ.nu. In het aanvullende advies van het Team Overnachtingsbeleid van 7 november 2019 wordt weliswaar ingegaan op de door Zicob Vastgoed beoogde doelgroep, maar in dat advies is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd gesteld dat het aanbod van appartementenhotels, zoals door Zicob Vastgoed beoogd, ruim voldoende is. De Afdeling acht in dit verband van belang dat het in het advies vermelde rapport 'Gemeente Amsterdam, Marktanalyse Short stay' van Decisio van 5 maart 2019 met name betrekking heeft op de shortstay-markt in Amsterdam. Omdat dit advies niet tot een eenduidige conclusie leidt over de mate waarin nog ruimte is voor aanvullend aanbod van hotel-appartementen kan het college hieraan geen argument ontlenen voor het standpunt dat sprake is van voldoende aanbod van deze hotelvoorziening.
De Afdeling is gelet hierop van oordeel dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd waarom de beschrijving van de beoogde doelgroep geen toegevoegde waarde geeft voor de stad, als bedoeld in vraag 1 van trede 1.
5.4.2. Zicob Vastgoed betoogt dat ten onrechte ongemotiveerd wordt gesteld dat hotels met een drie sterrenclassificatie in de buurt niet ondervertegenwoordigd zijn. Zij wijst erop dat in het rapport van BJZ.nu is vermeld dat in de directe omgeving weinig hotels aanwezig zijn met een drie sterrenclassificatie. Uit het besluit blijkt volgens Zicob Vastgoed niet naar welk gebied het college heeft gekeken en op welke andere hotels met een drie sterrenclassificatie wordt gedoeld.
Gelet op het feit dat in het rapport van BJZ.nu uitdrukkelijk is vermeld dat in de directe omgeving van het hotel weinig hotels aanwezig zijn met een sterclassificatie als het voorliggende hotelinitiatief, kon in het besluit niet worden volstaan met de enkele vaststelling dat hotels met drie sterren niet in de buurt zijn ondervertegenwoordigd, waarbij de Afdeling bovendien van belang acht dat het besluit niet duidelijk maakt hoe het begrip 'buurt' door het college wordt uitgelegd. De in het aanvullende advies opgenomen kaart, afkomstig van www.google.com, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Op die kaart zijn weliswaar verschillende hotels te zien, maar uit die kaart blijkt niet of de daarop weergegeven hotels drie sterren hebben. Bovendien toont die kaart alleen het gebied ten noordwesten van het initiatief. De Afdeling acht in dit verband van belang dat Zicob Vastgoed ter zitting een kaart heeft overgelegd, waarop wel het gebied rondom het hotel te zien is. Volgens Zicob Vastgoed zijn er slechts vier andere hotels en drie privé-appartementen met drie sterren in Amsterdam Oost. Van de hotels zijn twee pas enkele jaren open en is een derde recent verbouwd tot drie sterren hotel. Ten tijde van het indienen van de aanvraag bestond er maar één hotel, aldus Zicob Vastgoed.
De Afdeling is gelet hierop van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het initiatief geen sterclassificatie krijgt die ondervertegenwoordigd is in de directe omgeving, als bedoeld in vraag 2 van trede 1.
5.4.3. Zicob Vastgoed betoogt voorts dat in het besluit onvoldoende is gemotiveerd dat de extra hotelkamers geen aantoonbare kwaliteitsimpuls opleveren voor de directe omgeving. Zij voert daartoe aan dat in het besluit is volstaan met de vaststelling dat 'het initiatief niets toevoegt waar de directe omgeving beter van wordt' en met niet nader onderbouwde beweringen dat niet is gebleken van verbetering/voordeel in de zin van openbare functies, een verbetering van de veiligheid, een stijging van de vastgoedwaarde, een fysieke pandverbetering en/of impuls voor lokale ondernemers. Volgens Zicob Vastgoed laat het rapport van BJZ.nu zien dat er wel degelijk sprake is van een impuls voor lokale ondernemers. Zij wijst er verder op dat de transformatie van het bestaande pand heeft geleid tot een fysieke verbetering van het pand met als gevolg een substantiële verhoging van de WOZ-waarde van omliggende panden, dat de brandveiligheid is verbeterd en dat in het pand werkplekken beschikbaar zijn die ook door derden kunnen worden gebruikt. Zij wijst er tot slot op dat zij in een gesprek met medewerkers van de gemeente op 7 februari 2019 heeft aangegeven bereid te zijn een openbare functie in de plint op te nemen.
De rechtbank heeft in de uitspraak van 6 juni 2016 overwogen dat het algemeen bestuur onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de omstandigheid dat geen publieke functies in de plint zijn voorzien tot de conclusie leidt dat het initiatief niet toevoegt aan de omgeving. In het besluit van 4 juni 2019, als ook in het aanvullende advies, is opnieuw niet gemotiveerd waarom het ontbreken van publieke functies waar de buurt eventueel gebruik van kan maken, tot de conclusie leidt dat er geen kwaliteit aan de omgeving wordt toegevoegd.
De vaststelling in het besluit dat niet is gebleken van verbetering/voordeel in de zin van openbare functies, van een verbetering van de veiligheid, van een stijging van de vastgoedwaarde, van een fysieke pandverbetering en/of van impuls voor lokale ondernemers, leidt evenmin tot de conclusie dat in het besluit wel voldoende is gemotiveerd dat het initiatief niet leidt tot een aantoonbare kwaliteitsimpuls voor de directe omgeving. De vaststelling is niet van een nadere onderbouwing voorzien. De onderbouwing is in het aanvullende advies evenmin gegeven. De Afdeling acht in dit verband van belang dat in het rapport van BJZ.nu is uiteengezet waarom volgens Zicob Vastgoed wel sprake is van de kwaliteitsimpuls, zoals bedoeld in vraag 3 van trede 1. Het college kon in het licht van de uitspraak van de rechtbank van 6 juni 2018 en de eerdere uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2017 niet volstaan met het zonder nadere onderbouwing plaatsen van vraagtekens bij hetgeen in het rapport is vermeld.
De Afdeling is daarom van oordeel dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het initiatief geen aantoonbare kwaliteitsimpuls oplevert voor de directe omgeving, als bedoeld in vraag 3 van trede 1.
Trede 2
5.5. Over trede 2 is in het besluit vermeld dat de locatie niet is aangeduid als een gebied waar uit ruimtelijk oogpunt hotelontwikkeling gewenst is. Gelet hierop zou verdergaand dan gebruikelijk onderbouwd moeten worden waarom het initiatief op deze plaats inpasbaar zou moeten zijn. In de geest van het restrictieve beleid dat de gemeente voorstaat, gaat het om een voor hotelontwikkeling ongewenste locatie, aldus het besluit.
5.5.1. Zicob Vastgoed betoogt dat het college voorbij is gegaan aan overweging 11 van de uitspraak van de rechtbank van 6 juni 2016, waar de rechtbank heeft overwogen dat het feit dat het initiatief niet in een kansengebied ligt, geen weigeringsgrond oplevert en waar de rechtbank van belang heeft geacht dat het initiatief wel op een gunstige locatie ligt.
5.5.2. Niet in geschil is dat het initiatief van Zicob Vastgoed niet in een kansengebied ligt. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1085, overwogen dat dit enkele feit geen weigeringsgrond oplevert. Uit de Hotelstrategie volgt volgens de rechtbank immers niet dat nieuwe hotels niet zijn toegelaten op plekken die niet zijn aangewezen als kanslocatie. De rechtbank heeft verder van belang geacht dat de Middenweg in de Horecanota Stadsdeel Oost 2012 is benoemd als een van de economische assen en dat groei volgens beleidskeuze 8 van die nota in stadsdeel Oost hoofdzakelijk langs economische assen gebeurt. De rechtbank heeft hieruit afgeleid dat het initiatief weliswaar niet in een kansengebied ligt, maar wel op een gunstige locatie.
De rechtbank heeft onbestreden vastgesteld dat het initiatief is gelegen op een gunstige locatie. Bij de afweging in het besluit en in het aanvullende advies of het initiatief, ondanks dat het niet in een kansengebied ligt, toch op een voor de hotelontwikkeling gewenste locatie ligt, had hieraan niet ongemotiveerd voorbij mogen worden gegaan.
Het college heeft derhalve onvoldoende gemotiveerd waarom het initiatief niet voldoet aan trede 2.
Trede 3
5.6. Over trede 3 is in het besluit vermeld dat met het initiatief sprake is van transformatie van meer functies, waarbij bedrijven/wonen/short stay getransformeerd worden naar hotelappartementen. Dit is volgens het besluit niet in overeenstemming met het gemeentelijk transformatiebeleid.
5.6.1. Zicob Vastgoed betoogt dat het college in het besluit erkent dat sprake is van transformatie, maar tot de conclusie komt dat niet wordt voldaan aan het gemeentelijk transformatiebeleid.
Met het initiatief van Zicob Vastgoed wordt een gebouw dat voorheen onder meer in gebruik was als kantoorruimte in gebruik genomen voor een nieuwe functie.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval geen sprake is van transformatie, als bedoeld in trede 3.
Trede 4
5.7. Over het betoog van Zicob Vastgoed over trede 4 en de daarin vermelde kwalitatieve/economische toetsing van een hotelinitiatief overweegt de Afdeling als volgt. In de Hotelstrategie is een onderscheid gemaakt tussen ruimtelijke toetsing en kwalitatieve/economische toetsing van een hotelinitiatief en uit de Hotelstrategie volgt dat niet is beoogd om de kwalitatieve/economische criteria te betrekken bij beslissingen omtrent een omgevingsvergunning. Uit het besluit van 4 juni 2019 blijkt dat het college het advies van het Team Overnachtingsbeleid weliswaar volledig in het besluit heeft ingelast, maar voor de handhaving van de weigering van de aanvraag alleen de ruimtelijke bezwaren van belang heeft geacht. Het betoog dat bij de beoordeling van de aanvraag ten onrechte aan de kwalitatieve/economische criteria is getoetst, behoeft gelet hierop geen bespreking.
5.8. In het besluit is vermeld dat het initiatief in strijd is met het beleid om (overlast wegens) toerisme te beteugelen. De Afdeling begrijpt dit aldus dat het college zich op het standpunt stelt dat het initiatief in strijd is met het in trede 4 opgenomen ruimtelijk criterium dat de extra hotelkamers geen onevenredige inbreuk op het woon- en leefklimaat hebben.
5.8.1. Zicob Vastgoed betoogt dat het college, ondanks hetgeen de Afdeling daarover in haar uitspraak van 12 december 2018 heeft overwogen, ten onrechte bij de beoordeling van het initiatief toch weer betrekt het streven om overlast wegens hotels te beteugelen door het terugdringen van hotels.
Op grond van voormeld criterium in trede 4 kan het college bij de beoordeling betrekken of overlast door gasten van het appartementenhotel zal leiden tot een onevenredige inbreuk op het woon- en leefklimaat. In het besluit is evenwel niet gemotiveerd dat de extra hotelkamers in dit geval een onevenredige inbreuk hebben op het woon- en leefklimaat. Ter zitting heeft het college aangegeven dat niet is gebleken van overlast door het initiatief.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college niet heeft gemotiveerd dat het initiatief in strijd is met trede 4.
Regionaal Adviesteam
5.9. Zicob Vastgoed betoogt voorts dat met het gesprek met het Team Overnachtingsbeleid niet is gehandeld overeenkomstig de Hotelstrategie. Het gesprek had volgens haar namelijk niet de bedoeling om de initiatiefnemer te bewegen het plan in de gewenste richting aan te passen. Het gesprek werd volgens haar slechts gehouden als een formaliteit, omdat het voeren van een gesprek nou eenmaal een onderdeel van de ladder was.
5.9.1. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 31 mei 2017 in navolging van de rechtbank in de uitspraak van 6 juni 2016 heeft overwogen, blijkt uit de uitleg van de ladder op pagina 11 van de Hotelstrategie dat als een initiatief de ladder niet succesvol doorloopt, in gesprek wordt gegaan met de initiatiefnemer met de bedoeling de initiatiefnemer te bewegen het plan in de gewenste richting aan te passen.
5.9.2. Niet in geschil is dat er, zoals is vereist in de Hotelstrategie, een gesprek heeft plaatsgevonden. De Afdeling begrijpt de Hotelstrategie aldus dat, indien het Team Overnachtingsbeleid mogelijkheden ziet om het initiatief aan te passen op een zodanige wijze dat het niet langer in strijd is met de Hotelstrategie, de initiatiefnemer tijdens een gesprek op deze mogelijkheden moet worden gewezen. Het in de Hotelstrategie opgenomen vereiste tot het voeren van een gesprek tussen de initiatiefnemer en het Team Overnachtingsbeleid strekt niet zo ver dat, indien in de ogen van het Team Overnachtingsbeleid een initiatief in het geheel niet inpasbaar is, toch met de initiatiefnemer wordt besproken of het initiatief kan worden aangepast.
Tussenconclusie over de Hotelstrategie
5.10. De Afdeling is gelet op hetgeen is overwogen onder 5.4 tot en met 5.8.1 van oordeel dat het college niet kenbaar en deugdelijk is ingegaan op de uitgebreide en kritische overwegingen van de rechtbank in de uitspraak van 6 juni 2018 over de toetsing aan de in de Hotelstrategie opgenomen hotelladder en in het besluit op bezwaar de Hotelstrategie niet op juiste wijze heeft toegepast en niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de aanvraag daar niet aan voldoet.
Het betoog slaagt.
Overschrijding redelijke termijn
6. Zicob Vastgoed verzoekt om schadevergoeding, omdat volgens haar de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is overschreden.
6.1. Artikel 6 van Pro het EVRM luidt:
"1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
[…]."
6.2. Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
6.3. Op deze zaak is de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, van toepassing, omdat het primaire besluit na 1 februari 2014 bekend is gemaakt.
6.4. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. De redelijke termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.
6.5. Het college heeft het bezwaarschrift van Zicob Vastgoed tegen het besluit van 22 september 2014 ontvangen op 30 oktober 2014. Op 29 september 2015 heeft het college daarop beslist. De rechtbank heeft op het daartegen ingestelde beroep op 6 juni 2016 uitspraak gedaan. Op het daartegen ingestelde hoger beroep heeft de Afdeling op 31 mei 2017 uitspraak gedaan. Vervolgens heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling op 8 augustus 2017 een nieuw besluit genomen. Hiertegen heeft Zicob Vastgoed beroep tegen ingesteld. Op dat beroep heeft de Afdeling op 12 december 2018 uitspraak gedaan. Ter uitvoering van die uitspraak heeft het college op 4 juni 2019 beslist. Hiertegen heeft Zicob Vastgoed wederom beroep ingesteld. In de uitspraak van vandaag beslist de Afdeling op dit beroep.
6.6. Sinds 30 oktober 2014 zijn meer dan vijf jaar verstreken. Er zijn, in het licht van de onder 6.2 vermelde criteria, geen omstandigheden die aanleiding geven aan te nemen dat de redelijke termijn eerst na meer dan vier jaar is overschreden. Daarbij acht de Afdeling mede van belang dat het college ter zitting heeft aangegeven dat geen sprake is van een complexe zaak. Dit betekent dat de procedure ruim een jaar te lang heeft geduurd.
6.7. In zaken waarin een judiciële lus is toegepast, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan. De Afdeling ziet geen reden om van dit uitgangspunt af te wijken, aangezien de behandeling van het beroep door de rechtbank minder dan anderhalf jaar heeft geduurd en de behandeling van het hoger beroep minder dan twee jaar. Bovendien heeft de behandeling van het beroep tegen de nieuwe besluiten op bezwaar niet langer dan anderhalf jaar na het instellen van het beroep geduurd.
6.8. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan Zicob Vastgoed toe te kennen bedrag € 1.500,00. De Afdeling zal het college daarom veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1500,00 aan Zicob Vastgoed als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade
Conclusie
7. Het beroep is, gelet op hetgeen hiervoor over de toetsing van het college aan de Hotelstrategie is overwogen, gegrond. Hetgeen Zicob Vastgoed voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer. Het besluit van 4 juni 2019 dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat uit de Hotelstrategie geen argumenten kunnen worden ontleend om de omgevingsvergunning te weigeren. Nu voorts niet is gebleken van andere redenen om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te weigeren, kan het college niet in redelijkheid weigeren die omgevingsvergunning te verlenen. De aangevraagde omgevingsvergunning voor het omzetten van een shortstaybedrijf en kantoorruimte naar een hotelfunctie op de percelen Middenweg 91-95 te Amsterdam moet worden verleend. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen. In de handelwijze van het college in deze procedure ziet de Afdeling aanleiding met toepassing van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb te bepalen dat het college een dwangsom verbeurt voor iedere dag dat het college in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
Proceskosten
8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar zal de Afdeling wegingsfactor 0,5 hanteren.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar gegrond;
II. vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een nieuw besluit op het bezwaar van Zicob Vastgoed B.V.;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 4 juni 2019, kenmerk Z-16-29050/INT-19-18188, gegrond;
IV. vernietigt dat besluit;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen aan Zicob Vastgoed B.V. een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te verlenen voor het omzetten van een shortstaybedrijf en kantoorruimte naar een hotelfunctie op de percelen Middenweg 91-95 te Amsterdam;
VI. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Zicob Vastgoed B.V. een dwangsom verbeurt van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor elke dag waarbij het in gebreke blijft de onder V vermelde opdracht na te komen, met een maximum van € 37.500,00 (zegge: zevenendertigduizend vijfhonderd euro);
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam om aan Zicob Vastgoed B.V. te betalen een vergoeding van € 1.500,00 (zegge: vijftienhonderd euro);
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van tot vergoeding van bij Zicob Vastgoed B.V. in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.280,00 (zegge: twaalfhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Zicob Vastgoed B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Verheij w.g. Pieters
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
473.