Uitspraak
201901381/1/A1.
Datum uitspraak: 24 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Schoorl, gemeente Bergen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 3 januari 2019 in zaak nr. 18/2214 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bergen, NH.
Procesverloop
Bij besluit van 16 november 2017 heeft het college een aanvraag van [appellante] om verlening van een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de kap van de stolpboerderij op het perceel [locatie] te Bergen buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 16 november 2017 heeft het college een aanvraag van [appellante] om verlening van een omgevingsvergunning voor het vergroten van een hotel op het perceel buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 5 april 2018 heeft het college het door [appellante] tegen de besluiten van 16 november 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] en het college hebben nader stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door I.A.A. van Hooff en T.C.M. van Hooff, zijn verschenen. Aan de zijde van [appellante] is verschenen [gemachtigde B].
Overwegingen
Inleiding
1. Op het perceel staat een stolpboerderij.
Op 12 januari 2017 heeft [appellante] een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het vergroten van deze stolpboerderij. Op het aanvraagformulier is vermeld dat de kap gedeeltelijk wordt vervangen/aangepast en dat een nieuw bijgebouw wordt gebouwd. De boerderij zal een logiesfunctie krijgen, zo is op het formulier vermeld. Uit de bouwtekeningen blijkt dat op de begane grond zes appartementen worden gerealiseerd en op de eerste en tweede verdieping in totaal 22 hotelkamers.
Op 13 juni 2017 heeft [appellante] een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een nieuw hotel op het perceel. Dit hotel wordt gerealiseerd in de boerderij. Op het aanvraagformulier is vermeld dat de vorm van de kap zal worden gewijzigd en dat een nieuw bijgebouw wordt gebouwd. Uit de bouwtekeningen blijkt dat op de begane grond zes appartementen worden gerealiseerd en op de eerste en tweede verdieping in totaal zeventien hotelkamers.
2. Het college heeft beide aanvragen op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) buiten behandeling gesteld, omdat [appellante] onvoldoende gegevens heeft overgelegd om op de aanvragen te kunnen beslissen.
[appellante] kan zich hiermee niet verenigen.
Relevante regelgeving
3. Artikel 4:5 van Pro de Awb luidt:
"1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
[…]
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen."
Artikel 3.9 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt:
"1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, en
[…].
2. Het bevoegd gezag kan de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Het maakt zijn besluit daartoe bekend binnen de eerstbedoelde termijn. Het doet daarvan tevens zo spoedig mogelijk mededeling op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
[…]".
Artikel 4.4 van het Besluit omgevingsrecht luidt:
"1. Onverminderd artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en voor zover dat naar het oordeel van het bevoegd gezag nodig is voor het nemen van de beslissing op de aanvraag, verstrekt de aanvrager bij de aanvraag de bij ministeriële regeling aangewezen gegevens en bescheiden ten aanzien van de activiteiten binnen het project waarop de aanvraag betrekking heeft.
2. De in het eerste lid bedoelde gegevens en bescheiden behoeven niet te worden verstrekt voor zover het bevoegd gezag reeds over die gegevens of bescheiden beschikt.
[…]."
Artikel 2.7 van de Regeling omgevingsrecht (hierna: de Mor) luidt:
"1. In de vergunning voor een bouwactiviteit wordt, indien de aanvrager een verzoek tot latere aanlevering heeft ingediend, bepaald dat de volgende gegevens en bescheiden uiterlijk binnen een termijn van drie weken voor de start van de uitvoering van de desbetreffende handeling worden overgelegd: a. gegevens en bescheiden met betrekking tot belastingen en belastingcombinaties (sterkte en stabiliteit) en de uiterste grenstoestand van alle (te wijzigen) constructieve delen van het bouwwerk alsmede van het bouwwerk als geheel, voor zover het niet de hoofdlijn van de constructie dan wel het constructieprincipe betreft;
[…].
2. Het eerste lid is niet van toepassing voor zover de gegevens en bescheiden betrekking hebben op tekeningen of berekeningen waaruit het constructieprincipe blijkt voor de nieuwe situatie en, voor zover daarvan sprake is, voor de bestaande situatie. Dit betreft:
a. tekeningen van de definitieve hoofdopzet van de constructie van alle verdiepingen inclusief globale maatvoering;
b. schematisch funderingsoverzicht of palenplan met globale plaatsing, aantallen en paalpuntniveaus, inclusief globaal grondonderzoek waaruit de draagkracht van de ondergrond blijkt;
c. plattegronden van vloeren en daken, inclusief globale maatvoering;
d. overzichtstekeningen van constructies in staal, hout en geprefabriceerd beton, inclusief stabiliteitsvoorzieningen en dilataties; principedetails van karakteristieke constructieonderdelen (1:20/1:10/1:5), inclusief maatvoering;
e. een schriftelijke toelichting op het ontwerp van de constructies als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onderdeel b."
Beoordeling van het hoger beroep
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college op 16 november 2017 niet langer bevoegd was de aanvraag van 12 januari 2017 buiten behandeling te stellen. Volgens [appellante] eindigde de termijn om te beslissen op 8 maart 2017.
[appellante] voert aan dat zij het besluit van 8 maart 2017 waarbij het college de termijn om op de aanvraag van 12 januari 2017 te beslissen, zou hebben verlengd, niet heeft ontvangen. Zij voert verder aan dat, ook al zou het besluit wel op 8 maart 2017 zijn verzonden, zij dit besluit niet voor het einde van de beslistermijn heeft ontvangen. Daarbij komt dat dit besluit op grond van artikel 2:1, eerste lid, van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:17 van Pro de Awb, naar haar gemachtigde had moeten worden verzonden. Bovendien heeft zij niet verzocht om verlenging van de beslistermijn. De beslistermijn is daarom niet tijdig verlengd, aldus [appellante].
[appellante] voert verder aan dat het college eerst bij brief van 9 maart 2017, dus na het verstrijken van de beslistermijn op 8 maart 2017, de termijn om te beslissen op de aanvraag heeft opgeschort. Deze brief is niet op 9 maart 2017, maar eerst op 13 maart 2017 per e-mailbericht aan haar gemachtigde verzonden, aldus [appellante].
4.1. Bij besluit van 8 maart 2017 heeft het college op grond van artikel 3.9, tweede lid, van de Wabo de beslistermijn met maximaal zes weken verlengd. Vervolgens heeft het college bij brief van 9 maart 2017 aangegeven dat er onvoldoende stukken waren om op de aanvraag te kunnen beslissen. In de brief is vermeld dat de wettelijke beslistermijn van acht weken tijdelijk wordt stopgezet. De termijn gaat weer lopen op de dag waarop het college de gevraagde gegevens heeft ontvangen, aldus de brief.
4.2. De aanvraag van 12 januari 2017 is op dezelfde dag door het college ontvangen. Ingevolge artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo eindigt de beslistermijn acht weken na ontvangst van de aanvraag. Anders dan [appellante] betoogt, eindigde de beslistermijn, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, op 9 maart 2017.
4.3. Voor de beantwoording van de vraag of het college op 16 november 2017 nog bevoegd was om op de aanvraag van 12 januari 2017 te beslissen, is ten eerste van belang of het college de beslistermijn tijdig heeft verlengd. Vervolgens is van belang of het college de verlengde beslistermijn tijdig heeft opgeschort. De Afdeling overweegt in dit verband dat, anders dan [appellante] betoogt, het feit dat zij geen verzoek om verlenging van de termijn heeft gedaan, niet af doet aan de bevoegdheid van het college om de beslistermijn te verlengen.
4.4. Niet in geschil is dat het besluit van 8 maart 2017 niet aangetekend is verzonden. Indien de geadresseerde stelt dat hij een niet aangetekend stuk niet heeft ontvangen, is het in beginsel aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat het wel op het adres van de geadresseerde is ontvangen. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt evenwel het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Daartoe is in ieder geval vereist dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. Voorts dient niet gebleken te zijn van recente problemen bij de verzending van poststukken.
Vaststaat dat het besluit van 8 maart 2017 is voorzien van het juiste adres van [appellante] en van een verzenddatum, te weten 8 maart 2017. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met de door hem bij zijn schriftelijke uiteenzetting en brief van 25 juni 2019 overgelegde stukken en zijn toelichting ter zitting aannemelijk gemaakt dat het besluit op 8 maart 2017 aan [appellante] is verzonden. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de ontvangst van het besluit door haar redelijkerwijs kan worden betwijfeld.
4.5. Wat betreft het betoog van [appellante] dat, aangezien het college het besluit van 8 maart 2017 ten onrechte niet naar haar gemachtigde heeft verzonden, het besluit niet tijdig bekend is gemaakt, overweegt de Afdeling als volgt. Ook indien moet worden aangenomen dat het college het besluit van 8 maart 2017 ten onrechte niet aan de gemachtigde van [appellante] heeft verzonden en de bekendmaking van het besluit van 8 maart 2017 daarom niet correct zou zijn, geldt dat het college tijdig een besluit tot verlenging van de beslistermijn heeft genomen en dat besluit tijdig heeft bekendgemaakt. De eventuele niet correcte bekendmaking kan in voorkomend geval - als daardoor te laat een rechtsmiddel is aangewend tegen het desbetreffende besluit - wel van belang zijn voor de verschoonbaarheid. Die situatie is hier niet aan de orde. De Afdeling verwijst in dit verband naar de uitspraak van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1345.
4.6. Het college heeft vervolgens, voordat de verlengde beslistermijn eindigde, met de brief van 9 maart 2017 de beslistermijn opgeschort. Dat de brief van 9 maart 2017, zoals [appellante] aanvoert, eerst op 13 maart 2017 zou zijn verzonden, maakt dat niet anders. Ook indien ervan moet worden uitgegaan dat de opschorting van de termijn op 13 maart 2017 heeft plaatsgevonden, is dat gebeurd voordat de verlengde beslistermijn eindigde.
4.7. Het voorgaande betekent dat, anders dan [appellante] betoogt, de beslistermijn tijdig is verlengd en vervolgens tijdig is opgeschort. Het college heeft de beslistermijn nadien op verzoek van [appellante] verder opgeschort tot laatstelijk 1 november 2017. Het college heeft op 16 november 2017, binnen de termijn als bedoeld in artikel 4:5, vierde lid, van de Awb, de aanvraag van 12 januari 2017 buiten behandeling gesteld. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college op 16 november 2017 nog bevoegd was de aanvraag buiten behandeling te stellen.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college over voldoende gegevens beschikte om op de aanvragen te beslissen. Zij voert ten eerste aan dat het college bij brief van 20 juli 2017 te kennen heeft gegeven dat er geen constructietekeningen en -berekeningen overgelegd hoeven te worden. In die brief is niet vermeld dat gegevens met betrekking tot de hoofdopzet van de constructie wel overgelegd moesten worden. Vervolgens is eerst bij e-mailbericht op 30 oktober 2017, één dag voor het einde van de termijn, gevraagd om gegevens over te leggen over de hoofdopzet van de constructie. Dit is geen redelijke termijn, aldus [appellante]. Daarbij komt, aldus [appellante], dat het college al over de benodigde gegevens beschikte en zij die gegevens, gelet op artikel 4.4, tweede lid, van het Bor, daarom niet hoefde over te leggen. Zij wijst in dit verband op de gegevens die bij eerdere aanvragen zijn overgelegd. Indien wordt geoordeeld dat het college terecht en tijdig heeft verzocht aanvullende gegevens over te leggen, voert [appellante] aan dat zij op 1 november 2017 de gevraagde gegevens over de hoofdopzet van de constructie heeft overgelegd.
5.1. Artikel 2.7 van de Mor biedt de mogelijkheid aan de aanvrager om later bepaalde gegevens over te leggen. Op het moment van vergunningverlening moet evenwel duidelijkheid bestaan over de hoofdlijn van de constructie dan wel het constructieprincipe. Het is aan het college om te beoordelen of er voldoende gegevens en stukken bij de aanvraag zijn ingediend om een besluit op de aanvraag te nemen.
5.2. In de besluiten van 16 november 2017 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de gegevens en bescheiden op basis waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is gemaakt dat aan artikel 2.2 van het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan, ontbreken. Volgens het college is op geen enkele manier aangetoond of de draagkracht van de ondergrond voldoende is door de enorme gewichtstoename van het pand. Ook is volgens het college niet aangetoond of de huidige gemetselde fundering dit extra gewicht kan dragen en welke constructieve maatregelen zouden moeten worden getroffen indien de draagkracht van de ondergrond en/of gemetselde fundering te zwak is. Nu de gegevens van de hoofdconstructie niet zijn overgelegd, voldoet de aanvraag niet aan de voorschriften voor het in behandeling nemen van een aanvraag als bedoeld in artikel 2.8 van de Wabo en artikel 2.7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mor en wordt deze buiten behandeling gelaten, aldus het college.
5.3. Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft het college in de brieven van 9 maart 2017, 24 april 2017 en 29 juni 2017 aangegeven welke gegevens [appellante] moet aanleveren om de aanvragen in behandeling te kunnen nemen. In die brieven wordt onder meer verzocht om gegevens en bescheiden als bedoeld in artikel 2.2 van het Bouwbesluit 2012. In de brief van 29 juni 2017 is voorts artikel 2.7 van de Mor opgenomen.
Wat betreft het betoog van [appellante] dat het college in de brief van 20 juli 2017 heeft aangegeven dat zij geen gegevens over de hoofdopzet van de constructie hoeft over te leggen, overweegt de Afdeling als volgt. De brief van 20 juli 2017 betreft een reactie op e-mailberichten van [appellante] van 18 juli 2017 inzake het aanleveren van aanvullende gegevens. In de brief van 20 juli 2017 staat dat alle gevraagde gegevens binnen de termijn tegelijk moeten worden aangeleverd. In die brief staat verder dat dit niet geldt voor die constructieberekeningen en constructietekeningen, waarvoor aanleveren en goedkeuring als voorwaarden bij de vergunning kunnen worden opgenomen. In de brief wordt [appellante] erop gewezen dat het college binnen vier weken na ontvangst van de aanvullende gegevens moet besluiten of de aanvraag wel of niet in behandeling wordt genomen.
Hoewel in die brief artikel 2.7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mor niet uitdrukkelijk is vermeld, is in de brief overeenkomstig dat artikel wel vermeld dat het aanleveren van gegevens niet geldt voor die constructieberekeningen en constructietekeningen, waarvoor aanleveren en goedkeuring als voorwaarden bij de vergunning kunnen worden opgenomen. Zoals is bepaald in artikel 2.7, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met het tweede lid, van de Mor dienen de gegevens en bescheiden die betrekking hebben op tekeningen of berekeningen waaruit het constructieprincipe blijkt wel voorafgaand aan de vergunningverlening te worden overgelegd. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat [appellante] uit de brief van 20 juli 2017 niet, ook niet in samenhang gelezen met haar e-mailberichten van 18 juli 2017, heeft kunnen afleiden dat gegevens en bescheiden over de hoofdlijn van de constructie dan wel het constructieprincipe pas drie weken voor de start van de uitvoering van de bouwwerkzaamheden, als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, aanhef, van de Mor, overgelegd hoefden te worden. Het betoog dat het college eerst op 30 oktober 2017, slechts één dag voor het einde van de termijn om stukken aan te leveren, heeft gevraagd om constructieberekeningen en -tekeningen van de hoofdopzet van de constructie, mist daarom feitelijke grondslag.
Het betoog van [appellante] dat het college al in het bezit was van de benodigde gegevens en het daarom ten onrechte heeft verzocht om de aanvraag aan te vullen, faalt. Het college beschikt weliswaar over bouwtekeningen en berekeningen uit 1985 en 1992, maar het heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat die gegevens niet voldoende waren om op de aanvragen te kunnen beslissen. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, zien de in 1985 en 1992 overgelegde gegevens niet op de in deze procedure aan de orde zijnde aanvragen. Het college heeft daarbij van belang kunnen achten dat de in 1992 verleende vergunning inzake het verzwaren van de vloer van de eerste verdieping en de in dat verband overgelegde gegevens niet te vergelijken zijn met het realiseren van twee verdiepingen ten behoeve van een hotel. De Afdeling is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellante] niet, ook niet met de op 1 november 2017 overgelegde gegevens, heeft aangetoond dat de draagkracht van de ondergrond voldoende is door de enorme gewichtstoename van het pand, dat de huidige gemetselde fundering dit extra gewicht kan dragen en welke constructieve maatregelen zouden moeten worden getroffen indien de draagkracht van de ondergrond en/of gemetselde fundering te zwak is.
5.4. Aangezien [appellante] de gegevens en bescheiden over de hoofdlijn van de constructie dan wel het constructieprincipe niet heeft overgelegd en het college ook niet reeds over deze gegevens beschikte, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellante] niet alle gevraagde gegevens heeft aangeleverd. Het heeft de aanvragen om die reden, gelet op het bepaalde in artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb, buiten behandeling kunnen stellen.
Het betoog faalt.
6. Het betoog van [appellante] dat het college in strijd met het beginsel van détournement de pouvoir heeft gehandeld, omdat het de aanvragen buiten behandeling heeft gesteld omdat de bouwplannen niet passen in het nieuwe bestemmingsplan, faalt. Het college heeft de aanvragen buiten behandeling gesteld, omdat het over onvoldoende gegevens beschikte om daarop te beslissen. Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college dit in redelijkheid kunnen doen.
7. Het betoog van [appellante] over de in het verweerschrift in beroep door het college gemaakte opmerkingen over het standpunt dat het zou hebben ingenomen als er wel inhoudelijk op de aanvragen zou zijn beslist, laat de Afdeling buiten beschouwing. Dit kan in deze procedure niet aan de orde komen. Deze procedure gaat immers alleen over de vraag of het college de aanvragen uit januari en juni 2017 buiten behandeling heeft kunnen stellen.
8. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank het college niet heeft veroordeeld in de door haar gemaakte kosten, faalt. Voor een proceskostenveroordeling bestond geen aanleiding omdat de rechtbank het beroep, terecht, ongegrond heeft verklaard.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Van Ravels w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
473.