Uitspraak
Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201705992/1/A2.
Datum uitspraak: 6 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
2. [appellant sub 2], wonend te Rotterdam,
3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], beiden wonend te Rotterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 juni 2017 in zaak nr. 16/3322 e.v. in het geding tussen:
[partij A], wonend te Rotterdam,
[partij B], wonend te Rotterdam,
[partij C], wonend te Rotterdam,
[partij D], wonend te Rotterdam,
[partij E], wonend te Rotterdam,
[partij F], wonend te Rotterdam,
[partij G], wonend te Rotterdam,
[partij H], wonend te Rotterdam,
[partij I], wonend te Rotterdam,
[partij J], wonend te Rotterdam,
[appellant sub 2], wonend te Rotterdam,
[appellant sub 3B], wonend te Rotterdam,
[partij K], wonend te [woonplaats],
[appellant sub 3A], wonend te Rotterdam
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 16 november 2015 heeft het college het verkeersbesluit "Milieuzone Rotterdam" vastgesteld. Voorts heeft het college bij besluit van 16 november 2015 de Beleidsregels en het ontheffingenbesluit ontheffingen Milieuzone Rotterdam 2016 (hierna: Beleidsregels) vastgesteld.
Bij besluit van 19 april 2016 heeft het college de tegen het verkeersbesluit gemaakte bezwaren, voor zover gericht tegen de ingangsdatum van het verkeersbesluit en tegen het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder, ongegrond verklaard. Voorts heeft het college de tegen de Beleidsregels gemaakte bezwaren gegrond verklaard voor zover gericht tegen het weren van kampeervoertuigen uit de milieuzone, in die zin dat aan de Beleidsregels wordt toegevoegd dat voor de kampeervoertuigen een in- en uitpakontheffing kan worden aangevraagd.
Bij uitspraak van 14 juni 2017 heeft de rechtbank de door [partij A], [partij F], [partij G], [partij H], en [appellant sub 2] ingestelde beroepen ongegrond verklaard en de door [partij B], [partij C], [partij D], [partij E], [partij I], [partij J], [appellant sub 3B], [partij K] en [appellant sub 3A], ingestelde beroepen gegrond verklaard. Voorts heeft de rechtbank het besluit van 19 april 2016 vernietigd, voor zover de bezwaren gericht tegen de ingangsdatum van het verkeersbesluit en gericht tegen het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine met een datum eerste toelating van 30 juni 1992 en ouder ongegrond zijn verklaard, het besluit van 16 november 2015 voor zover het de ingangsdatum betreft herroepen en bepaald dat de woorden "1 januari 2016" onder beslispunt 3 van het besluit van 16 november 2015 worden vervangen door de woorden "1 mei 2016" en het besluit van 16 november 2015 tevens herroepen, voor zover het de zinsnede "benzine 30 juni 1992 en ouder" onder beslispunt 3 betreft en bepaald dat die zinsnede geheel komt te vervallen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 1 augustus 2017 heeft het college het verkeersbesluit "Milieuzone Rotterdam benzine 30 juni 1992 en ouder" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Stichting Rotterdamse Klassiekers, gevestigd te Rotterdam, en anderen bij de Afdeling beroep ingesteld.
Tegen dit besluit hebben [partij K], [partij I], [belanghebbende A], wonend te Rotterdam, [belanghebbende B], wonend te Rotterdam, [partij E] en [partij D] (hierna: tezamen en in enkelvoud: [partij E]), [belanghebbende C], gevestigd te Rotterdam, Federatie Historische Automobiel- en Motorfietsclubs, gevestigd te Bunnik, [appellant sub 3A], [appellant sub 3B], [belanghebbende D], wonend te Rotterdam, [partij B], en [belanghebbende E], wonend te Rotterdam, bezwaar gemaakt. De door het college doorgezonden bezwaren worden als beroep tegen het besluit van 1 augustus 2017 aangemerkt.
Het college, [partij I], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], [partij J], [partij K], [partij H] en Stichting Rotterdamse Klassiekers en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
[partij I] en [appellant sub 2] hebben een reactie op de schriftelijke uiteenzetting van het college ingediend.
[appellant sub 3A] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, drs. S.M. Davison, werkzaam bij DCMR milieudienst Rijnmond (hierna: DCMR), ir. A.R.A. Eijk, werkzaam bij TNO, ing. H.X. van Rhijn-Stumphius, L.J. Verhoek en drs. F.J.J.M. Akkermans, is verschenen. Voorts zijn daar verschenen [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J. Oversluizen, advocaat te Rotterdam, [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], vertegenwoordigd, onderscheidenlijk bijgestaan, door mr. M.C. van Meppelen Scheppink, advocaat te Rotterdam, Stichting Rotterdamse Klassiekers en anderen en [partij C], vertegenwoordigd, onderscheidenlijk bijgestaan, door mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat te Alphen aan den Rijn, [partij K], [partij I], bijgestaan door [gemachtigde A], [belanghebbende B], Federatie Historische Automobiel- en Motorfietsclubs, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], [belanghebbende D], [belanghebbende E], [partij H], bijgestaan door [gemachtigde C], en [partij J]. Ook zijn ter zitting verschenen [partij B], [partij E] en [belanghebbende C], bijgestaan onderscheidenlijk vertegenwoordigd door [gemachtigde D].
Overwegingen
Inleiding
1. Het besluit van 16 november 2015 is een verkeersbesluit strekkende tot de invoering van een milieuzone per 1 januari 2016 in een gebied van de gemeente Rotterdam ten noorden van de Maas dat globaal wordt begrensd door de A20, de A16 en de S114. Ook de drie stedelijke oeververbindingen van de Maas en het Noordereiland behoren tot de milieuzone. De milieuzone wordt aangegeven door verkeersbord C6 volgens bijlage I van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990. Met onderborden is aangegeven dat het verbod geldt voor vrachtauto’s in de Euroklasse III en lager, voor personen- en bestelauto’s rijdend op diesel met een datum eerste toelating 31 december 2000 en ouder en voor personen- en bestelauto’s rijdend op benzine met een datum eerste toelating van 30 juni 1992 en ouder. Bij het besluit van 19 april 2016 heeft het college het besluit van 16 november 2015, voor zover het betreft de ingangsdatum van het verkeersbesluit en het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder, gehandhaafd.
Belanghebbenden, eigenaren van benzineauto’s die niet tot de Milieuzone Rotterdam zijn toegelaten, hebben zich op het standpunt gesteld dat het aandeel van de te weren voertuigen op het totale verkeer te verwaarlozen is en dat het verkeersbesluit, ondanks de begeleidende maatregelen, niet in verhouding staat tot hun (economische) belangen. Zij moeten bijvoorbeeld een andere auto kopen, buiten de stad stallingsruimte huren of een (dure) ontheffing aanvragen. De rechtbank heeft hen in het gelijk gesteld.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Oordeel van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat uit de TNO Wagenparkscan 2015 blijkt dat de geweerde benzineauto’s van voor 1992 slechts 0,14% van het totale verkeer uitmaken. In relatie tot andere vervuilers, waaronder de categorie "bestelauto’s en personenauto’s Euro 3 diesel en ouder", is de te verwachten opbrengst van de betreffende benzineauto’s te verwaarlozen. Het college heeft desgevraagd verklaard dat het naar aanleiding van de TNO Wagenparkscan 2015 wel heeft berekend wat de bijdrage is van de categorie personen- en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder aan de concentratie NO2 maar dat het deze cijfers niet paraat heeft. Gelet op het verschil in aantallen tussen de wagenparkscans uit 2012 en 2015 is aannemelijk dat de bijdrage significant minder zal moeten zijn, terwijl op basis van de cijfers uit 2012 er al sprake was van een relatief lage bijdrage aan de concentratie van NO2 door de categorie personen- en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 (1,3%). Naast de omstandigheid dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze voertuigen gezamenlijk een onevenredig groot deel van de uitstoot (lees: concentratie) van NO2 veroorzaken, heeft het bij het besluit op bezwaar niet met cijfers onderbouwd wat het effect is van het weren van 0,14% verkeersaandeel.
Bovendien heeft het college volgens de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat door het niet weren van deze categorie auto’s de in de Koersnota Schone Lucht gestelde doelen niet kunnen worden gehaald. Ook het argument van de Algemene Bezwaarschriftencommissie dat ook zonder opname van deze categorie personen- en bestelauto’s de luchtkwaliteit naar verwachting in 2022 aan de normen zal voldoen, is niet door het college weersproken.
De rechtbank heeft verder overwogen dat het college de meest vervuilende auto’s in de Milieuzone ongemoeid laat, dit terwijl het college bij het besluit op bezwaar heeft gesteld dat motorvoertuigen in de Milieuzone geweerd dienen te worden die relatief het meeste bijdragen aan de emissies van luchtverontreinigende stoffen als EC en NO2. Opmerkelijk is dat thans in het kader van de Sloopregeling er een situatie zou kunnen gaan ontstaan dat een oude benzineauto wordt ingeruild voor een nieuwe dieselauto die wel in de Milieuzone wordt toegelaten, terwijl deze meer NO2 produceert dan de oude ingeruilde benzineauto.
De rechtbank acht het op basis van het TNO-rapport van 2015 voldoende aannemelijk dat de meergenoemde maatregel een te verwaarlozen opbrengst oplevert. Gelet op de lasten die aan eigenaren van die auto’s ten deel vallen, is de rechtbank van oordeel dat de maatregel disproportioneel te achten is, nu een kleine groep autobezitters onevenredig zwaar wordt getroffen. De maatregel staat - de ontheffingsmogelijkheden, de Sloopregeling en de hardheidsclausule ten spijt - naar het oordeel van de rechtbank niet in verhouding tot de (economische) belangen van eisers in beroep, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft het besluit op bezwaar wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigd en het verkeersbesluit herroepen voor zover dit ziet op het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder.
Hoger beroep
4. Het college en [appellant sub 2] hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Nieuwe besluitvorming
5. Bij het besluit van 1 augustus 2017 heeft het college opnieuw besloten om personen- en bestelauto’s rijdend op benzine, met een datum eerste toelating (hierna: DET) van 30 juni 1992 en ouder uit de Milieuzone Rotterdam te weren. Dit besluit wordt geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet.
Uitspraak van de voorzieningenrechter
6. [partij I] heeft de voorzieningenrechter verzocht het besluit van 1 augustus 2017 te schorsen. Bij uitspraak van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2726, heeft de voorzieningenrechter het besluit geschorst.
Volgorde van behandeling
7. De Afdeling zal eerst het hoger beroep van het college tegen de aangevallen uitspraak behandelen. Daarna zal de Afdeling het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] behandelen. Vervolgens zal worden ingegaan op het hoger beroep van [appellant sub 2] tegen de aangevallen uitspraak. Aan het einde van de uitspraak zal de Afdeling haar oordelen kort samenvatten in een slotoverweging.
Het hoger beroep van het college
Aanleiding tot en grondslag voor het besluit
8. In het hogerberoepschrift heeft het college de aanleiding om te komen tot het verkeersbesluit uiteengezet.
De raad van de gemeente Rotterdam heeft op 28 mei 2015 de Koersnota Schone Lucht, voor een aantrekkelijk en gezond Rotterdam 2015 2018 (hierna: Koersnota Schone Lucht) vastgesteld. De Koersnota Schone Lucht bevat een pakket aan maatregelen om de luchtkwaliteit in Rotterdam te verbeteren. Het uitbreiden van de milieuzone Kernwinkelgebied Rotterdam voor vrachtwagens tot de Milieuzone Rotterdam is onderdeel van het pakket aan maatregelen. De inzet van de Koersnota Schone Lucht met het daarin opgenomen maatregelenpakket is:
1. in 2018 de uitstoot van roet (EC) door het gemotoriseerde verkeer in Rotterdam met 40% te verminderen ten opzichte van 2014 en
2. de concentraties stikstofdioxide (NO2) in Rotterdam te verlagen, zodat niet pas in 2022 maar al enkele jaren eerder aan de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie wordt voldaan.
Het weren van personen en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 vindt plaats met het oog op de doelstelling voor NO2. De grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie NO2 is 40 µg/m3. Deze grenswaarde geldt per 1 januari 2015 voor heel Nederland. In Rotterdam liggen de jaargemiddelde concentraties op verschillende plaatsen boven of zeer dicht bij de grenswaarde.
De luchtkwaliteit in Nederland wordt jaarlijks gemonitord in het kader van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: NSL). De meest recente NSL monitoring ten tijde van het bij de rechtbank bestreden besluit op bezwaar was de "Monitoringsrapportage NSL 2015" van 11 december 2015. Hieruit volgde voor 2015 voor heel Nederland langs in totaal 12,5 kilometer rijrichting een overschrijding van de grenswaarde. Daarvan ligt 4,9 kilometer in Rotterdam, waarvan 4,8 kilometer langs gemeentelijke wegen. De te hoge concentraties NO2 doen zich voor langs wegen ten noorden van de Maas en direct bij de uitgang van de Maastunnel op de zuidoever.
In de Koersnota Schone Lucht is overwogen dat in het geval geen maatregelen zouden worden genomen, de grenswaarde pas in 2022 zou worden gehaald. De maatregelen in de Koersnota Schone Lucht zorgen ervoor dat de verbetering van de concentraties NO2 sneller gaat dan alleen op grond van de autonome ontwikkeling gebeurt.
8.1. Het college heeft aan het verkeersbesluit ten grondslag gelegd dat het oplossen van alle knelpunten voor NO2 in Rotterdam in 2015 met maatregelen die de gemeente zelf kan nemen, zou betekenen dat op de korte termijn zeer vergaande maatregelen zouden moeten worden genomen. Globale berekeningen wijzen uit dat plaatselijk tot ruim 50% van alle gemotoriseerd verkeer zou moeten verdwijnen wanneer deze afname al in 2015 had moeten worden gerealiseerd en dat dit maatschappelijk onacceptabel zou zijn.
Het college heeft ervoor gekozen om de luchtkwaliteit zoveel mogelijk te verbeteren door de instelling van de Milieuzone Rotterdam. In de eerste plaats geschiedt dit ten behoeve van de gezondheid van de inwoners van Rotterdam. Luchtkwaliteit is namelijk een belangrijke oorzaak van de slechtere gezondheid van de inwoners van Rotterdam in vergelijking met andere Nederlanders. In de tweede plaats is de inzet op luchtkwaliteit in lijn met de geest van de wet- en regelgeving en het parkeerbeleid in Rotterdam dat is neergelegd in het Uitvoeringsbesluit parkeren Rotterdam 2015.
Uitgangspunt
8.2. Het college betoogt dat het bij het opstellen van het maatregelenpakket van de Koersnota Schone Lucht een belangenafweging heeft gemaakt. Daarbij is betrokken het effect van mogelijke maatregelen op vermindering van de concentraties roet (EC) en NO2, maar ook de haalbaarheid, zowel maatschappelijk als financieel. Voor de categorieën te weren motorvoertuigen in de Milieuzone Rotterdam volgt daaruit het uitgangspunt om met een zo klein mogelijk aantal te weren motorvoertuigen, een zo groot mogelijke verbetering van de luchtkwaliteit te behalen.
Aan de selectie van de voertuigcategorieën die uit de Milieuzone Rotterdam worden geweerd, ligt een onderzoek van TNO ten grondslag. Het betreft de TNO Wagenparkscan 2012. De TNO Wagenparkscan 2012 geeft voor relevante locaties in Rotterdam inzicht in de samenstelling van het wagenpark in de verschillende emissieklassen. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de landelijk vastgestelde emissiefactoren die onder praktijkomstandigheden per categorie voertuigen zijn bepaald. In de rapportage is een prognose gegeven voor de samenstelling van het verkeer in 2015.
Prognoses
8.3. Uit de prognoses voor 2015 in de TNO Wagenparkscan 2012 volgt dat met de gekozen voertuigcategorieën de bijdrage van het verkeer aan de concentraties NO2 met ruim 7,8% vermindert. De categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 neemt hiervan ongeveer 17% voor haar rekening. Dat is volgens het college een significant effect.
Effecten
8.4. Voor de Milieuzone Rotterdam is het eerste tussentijdse resultaat in november 2016 bekend geworden. Blijkens de brief van het college van 9 november 2016 is in de periode oktober 2015 tot begin juni 2016 een afname van de uitstoot stikstofoxiden (NOx) door het stedelijk verkeer bereikt van 5 à 10% op de wegen met veel verkeer binnen de Milieuzone Rotterdam. Zowel het afgenomen aandeel oude personenauto’s op benzine als dat op diesel leverde hier een significante bijdrage aan.
In mei 2017 is de eerste evaluatie van de Koersnota Schone Lucht gepubliceerd. Blijkens de Evaluatie Koersnota Luchtkwaliteit van 19 april 2017 (hierna: Evaluatie Koersnota) volgt uit berekeningen van DCMR dat in de periode oktober 2015 tot november 2016 de uitstoot door het wegverkeer van stikstofoxiden (NOx) met 12% is afgenomen. DCMR concludeert dat een zeer relevant deel van de bereikte afname kan worden toegeschreven aan het maatregelenpakket van de Koersnota Schone Lucht, namelijk 5%. De afname van de NOx-uitstoot is het gevolg van het weren van de oudere diesel personenauto’s en diesel bestelauto’s en van het weren van de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992. Het weren van die laatste categorie draagt voor ruim 20% bij aan de totale afname van de NOx-uitstoot. De uitkomsten van de Evaluatie Koersnota bevestigen het uitgangspunt van de Koersnota Schone Lucht en het verkeersbesluit waarmee de Milieuzone Rotterdam door het college is ingesteld, aldus het college.
Gronden van het hoger beroep
8.5. Het college betoogt dat de conclusie van de rechtbank over het weren van de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 "dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde verkeersbesluit in dat opzicht zodanige negatieve gevolgen voor deze groep autobezitters zal hebben, dat deze gevolgen onevenredig zijn in verhouding tot de met het verkeersbesluit te dienen doelen" geen stand kan houden. De conclusie van de rechtbank "dat het meer dan aannemelijk is dat de opbrengst van de motorvoertuigen op benzine/LPG 30 juni 1992 en ouder in relatie tot andere vervuilers te verwaarlozen is" kan niet worden gevolgd. Zelfs in het geval dat het effect van het weren van personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 te verwaarlozen zou zijn, zoals de rechtbank ten onrechte stelt, zou dit gezien de rechtspraak van de Afdeling niet moeten leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het weren van deze categorie is immers onderdeel van de Milieuzone Rotterdam, die weer onderdeel is van het totale pakket aan maatregelen van de Koersnota Schone Lucht. In dit verband klemt te meer, dat de rechtbank de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:300, wel aanhaalt, maar toch vervolgens niets anders doet dan kijken of het effect van het weren van personen-en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 op zichzelf significant is.
8.5.1. Voorts betoogt het college dat de rechtbank haar oordeel dat op basis van de cijfers uit de TNO Wagenparkscan 2012 er al sprake was van een relatief lage bijdrage aan de concentratie van NO2 door de categorie "personen- en bestelauto’s rijdend op benzine 30 juni 1992 en ouder" (1,3%)" niet verder onderbouwt. Het college wijst erop dat uit de TNO Wagenparkscan 2012 juist bleek dat de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 een relatief hoge bijdrage levert aan de concentraties NO2. Het gaat om een aandeel van 0,6% in het totale verkeer, en 1,3% van de totale NO2-concentratie vanwege het wegverkeer. Dat is volgens het college een onevenredig grote bijdrage. Het college wijst op het effect van de Milieuzone Rotterdam zoals weergegeven onder 8.4 en concludeert dat het weren van personen- en bestelauto’s van vóór 1 juli 1992 daarmee past in het uitgangspunt van de raad van de gemeente Rotterdam en het college om met een zo klein mogelijk aantal te weren motorvoertuigen een zo groot mogelijke verbetering van de luchtkwaliteit te behalen.
8.5.2. De kern van het oordeel van de rechtbank lijkt te zijn gebaseerd op de TNO Wagenparkscan 2015, waarin is opgenomen dat de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 circa 0,14% uitmaakt van het totale verkeer. Hieruit leidt de rechtbank af dat sprake is van een te verwaarlozen opbrengst. De rechtbank kan hierin volgens het college niet worden gevolgd.
In de eerste plaats wijst het college erop dat de Koersnota Schone Lucht en het verkeersbesluit van 16 november 2015 zijn gebaseerd op de TNO Wagenparkscan 2012. De TNO Wagenparkscan 2015 dateert van 22 december 2015 en was dus nog niet beschikbaar toen werd besloten de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 uit de Milieuzone Rotterdam te weren.
Ten tweede geldt dat de TNO Wagenparkscan 2015 niet is bedoeld om een besluit over de te weren voertuigcategorieën op te baseren. De TNO Wagenparkscan 2015 geeft ten behoeve van de monitoring cijfers van de samenstelling van het wagenpark in Rotterdam en zegt nergens iets over de bijdrage van die categorieën aan de NO2-concentraties.
Ten derde miskent de rechtbank volgens het college dat het logisch is dat er een verschil zit in het aandeel van de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 in het totale verkeer tussen de TNO Wagenparkscan 2012 en de TNO Wagenparkscan 2015. De tellingen voor de TNO Wagenparkscan 2015 zijn gedaan in oktober 2015. Toen was de Koersnota Schone Lucht al vastgesteld. Het was al geruime tijd duidelijk dat personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 zouden worden geweerd. Ten opzichte van de TNO Wagenparkscan 2012 had het aanstaande verkeersbesluit al een werking gehad. Het aandeel van 0,14% vlak voor het verkeersbesluit geeft geen correct beeld van het aandeel voertuigen dat wordt geweerd.
Ten vierde trekt de rechtbank ten onrechte de conclusie dat het enkele feit dat de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 volgens de TNO Wagenparkscan 2015 circa 0,14% uitmaakt van het totale verkeer, betekent dat het weren ervan een te verwaarlozen opbrengst heeft. Uit de TNO Wagenparkscan 2015 blijkt dat het op de 13 getelde locaties gaat om 1.209 voertuigen. Het is een redelijke verwachting dat het weren van een substantieel aantal relatief vervuilende motorvoertuigen een relevante bijdrage levert aan de afname van de NO2-concentraties.
8.5.3. Als bouwsteen voor de conclusie dat sprake is van een te verwaarlozen opbrengst overweegt de rechtbank ook nog dat niet door het college is weersproken dat de luchtkwaliteit ook zonder de opname van de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 naar verwachting in het jaar 2022 aan de normen zal voldoen. Deze overweging begrijpt het college niet. Het doel van de maatregelen is om een aantal jaar eerder dan 2022 aan de normen te voldoen. Het weren van personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 levert een significante bijdrage aan het éérder halen van de grenswaarde.
8.5.4. Voorts betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte relevant acht dat Euro 3 diesels niet worden geweerd. Vrachtauto’s Euroklasse III en ouder worden in de Milieuzone Rotterdam geweerd. Dat geldt ook voor bestelauto’s en personenauto’s op diesel van vóór 2001. Dat komt overeen met het weren van Euro 2 en ouder. Het enkele feit dat het weren van bestelauto’s en personenauto’s op diesel Euro 3 ook een effect op de luchtkwaliteit heeft, doet op geen enkele wijze af aan het effect van het weren van personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992. Het college wijst wat dat laatste betreft op rechtspraak waarin de Afdeling heeft overwogen dat het enkele feit dat er alternatieven zijn voor de maatregel, en zelfs dat er effectievere alternatieven zouden kunnen zijn, op zichzelf niet af kan doen aan het verkeersbesluit (uitspraak van 21 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD8865).
Voorts zijn er goede redenen waarom het college ervoor heeft gekozen om bestelauto’s en personenauto’s op diesel Euro 3 niet te weren. Ten tijde van het verkeersbesluit waren Euro 3 diesels tussen de 10 à 15 jaar oud. Het weren van dergelijke relatief nieuwe voertuigen achtte het college maatschappelijk ongewenst. Ook financieel was het weren van Euro 3 diesels niet haalbaar. Er zouden niet voldoende middelen beschikbaar zijn om het effect van het weren van deze grote groep relatief nieuwe motorvoertuigen te ondervangen binnen de Sloopregeling, zoals dat wel voor de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 mogelijk was.
8.5.5. Het college bestrijdt ten slotte het oordeel van de rechtbank dat bezitters van personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 onevenredig hard in hun (economische) belangen worden getroffen. Voor verschillende eisers van wie het beroep gegrond is verklaard, is duidelijk dat sprake is van een liefhebberij en niet van een economische afhankelijkheid. De ontheffingsmogelijkheden waarin de Beleidsregels voorzien, maken dat het uitgesloten is dat eigenaren onevenredig in hun belangen worden geraakt, dit alleen al vanwege de hardheidsclausule van artikel 6 van Pro de Beleidsregels. Op grond hiervan wordt op aanvraag een ontheffing verleend in het geval sprake is van gevolgen voor één of meer belanghebbenden die wegens bijzondere onvoorziene omstandigheden onevenredig zijn. Voorts is in de Beleidsregels een groot aantal andere ontheffingsgrondslagen opgenomen, onder meer voor bedrijfseconomische en medische redenen, aldus het college.
Beoordeling van het hoger beroep van het college
9. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1431 komt een bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
9.1. In hoger beroep heeft het college gegevens verstrekt over het effect van de Milieuzone Rotterdam. Het heeft er op gewezen dat uit berekeningen van DCMR volgt dat de uitstoot door het wegverkeer van stikstofoxiden (NOx) in de periode oktober 2015 tot november 2016 met 12% is afgenomen, waarbij een relevant deel van de bereikte afname kan worden toegeschreven aan het maatregelenpakket van de Koersnota Schone Lucht en dat ook het weren van de categorie personen- en bestelauto's rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 aan de totale afname van de NOx-uitstoot bijdraagt. De Evaluatie Koersnota is gebaseerd op informatie over de samenstelling van het wagenpark dat in Rotterdam rijdt. Die informatie is afkomstig uit de wagenparkscans die zijn uitgevoerd door TNO in oktober 2015 en november 2016. De wagenparkscans geven concrete tellingen van het aantal motorvoertuigen, verdeeld in voertuigcategorieën, op 6 cameralocaties in Rotterdam. Op basis van deze gegevens in combinatie met de door TNO bepaalde emissiefactoren onder praktijkomstandigheden van de verschillende voertuigcategorieën, is door DCMR het verschil in uitstoot van het verkeer berekend. Deze gegevens zijn gehanteerd conform artikel 66, aanhef en onder c en d, in samenhang met artikel 67, eerste lid, van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007.
Ter nadere toelichting heeft het college een brief van DCMR van 11 april 2018 overgelegd. Deze brief is tot stand gekomen in samenwerking met TNO en ingenieursadviesbureau Sweco. In deze brief is uiteengezet hoe deze instanties en DCMR te werk zijn gegaan bij het bepalen van het effect van de Milieuzone Rotterdam. De emissiefactoren worden jaarlijks door TNO in opdracht van de minister van Infrastructuur en Waterstaat geactualiseerd met gebruikmaking van de meest recente inzichten, waaronder metingen onder praktijkomstandigheden. Ter zitting heeft de deskundige Eijk toegelicht dat in de praktijk de emissies die uit een voertuig komen worden gemeten.
9.2. Gelet op de verstrekte informatie ziet de Afdeling geen aanleiding om niet van de juistheid van de berekeningen van DCMR uit te gaan.
Van de afname van de NOx-uitstoot door het wegverkeer van 12% in de periode oktober 2015 tot november 2016 is de autonome afname bepaald op 7%. Dit is de verschoning die op grond van nationale emissiefactoren zou worden verwacht. 5% van de verschoning kan aan het maatregelenpakket worden toegeschreven. DCMR heeft berekend dat 22% van de totale afname van de NOx-uitstoot van 12% kan worden toegerekend aan oude personenauto’s rijdend op benzine, ofwel 2,6% van het totale effect. Blijkens het verhandelde ter zitting heeft DCMR uit de zichtbare afname in de over een lange periode bijgehouden NOx-uitstoot geconcludeerd dat deze afname niet kan worden toegeschreven aan de autonome ontwikkeling. Dit betekent dat ongeveer de helft van het effect van de Milieuzone Rotterdam het gevolg is van het weren van oude personenauto’s rijdend op benzine.
De berekeningen van DCMR bevestigen de onder 8.3 weergegeven prognoses voor 2015 in de TNO Wagenparkscan 2012 dat met de gekozen voertuigcategorieën de bijdrage van het verkeer aan de concentraties NO2 vermindert en dat de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 daarvan een deel voor haar rekening neemt. In de Evaluatie Koersnota is gesteld dat de forse afname van de uitstoot voor een daling van de verkeersbijdrage aan de concentraties zorgt. Voor stikstofdioxide (NO2) wordt de concentratie slechts voor ongeveer een kwart bepaald door de verkeersbijdrage, waardoor een afname in de uitstoot minder sterk doorwerkt in de afname van de concentratie. De Koersnota Schone Lucht en het verkeersbesluit waarmee de Milieuzone Rotterdam is ingesteld, zijn gebaseerd op de TNO Wagenparkscan 2012. Nu daaruit bleek dat van het weren van de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 effect viel te verwachten, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat met deze maatregel een milieubelang wordt gediend.
9.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 8 februari 2017 behoeft niet elke maatregel op zichzelf te leiden tot een in absolute termen significant groot effect, indien een verkeersbesluit onderdeel is van een groter pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit.
In het hogerberoepschrift stelt het college terecht dat niet hoeft te worden beoordeeld of het effect van het weren van personenauto’s en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 op zichzelf significant is, nu het weren van deze categorie motorvoertuigen onderdeel is van een groter en samenhangend pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit in Rotterdam. Het college heeft onder meer besloten de meest vervuilende vrachtwagens en, afgezien van de oldtimers, waarvoor een ontheffing kan worden aangevraagd, de oudste, meest vervuilende personen- en bestelauto’s rijdend op diesel en de oudste, meest vervuilende personen- en bestelauto’s rijdend op benzine te weren. Het verkeersbesluit past in het uitgangspunt van het college om met zo weinig mogelijk te weren motorvoertuigen een zo groot mogelijk effect te bereiken. Kern van de overweging van het college is dat personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 een grote bijdrage leveren aan de concentraties NO2 in verhouding tot hun aandeel in het verkeer. De DET van deze benzineauto’s is gerelateerd aan de Euro 0-norm. Blijkens de TNO Wagenparkscan 2012 gaat het bij personenauto’s in de Euroklasse 0 om een aandeel van 0,6% in het totale verkeer en 1,3% van de totale NO2-concentratie vanwege het wegverkeer. In vergelijking met personenauto’s in de Euroklassen 1-6, waarbij het aandeel 62% is en de bijdrage aan de concentratie NO2 vanwege het wegverkeer 10,4%, is de bijdrage van personenauto’s in de Euroklasse 0 relatief groot. Gelet hierop kan het standpunt van het college dat de personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 een onevenredige bijdrage aan de N02-concentratie leveren, worden gevolgd.
9.4. De rechtbank heeft uit de TNO Wagenparkscan 2015, waarin is opgenomen dat de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 circa 0,14% uitmaakt van het totale verkeer, afgeleid dat sprake is van een te verwaarlozen opbrengst. De rechtbank heeft dit aandeel afgezet tegen het in de TNO Wagenparkscan 2012 genoemde aandeel van 0,6%. Aangezien dit aandeel van 0,6% zorgde voor een bijdrage van 1,3% aan de totale NO2-concentratie vanwege het wegverkeer, is naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat bij een aandeel van 0,14% de bijdrage significant minder zal moeten zijn. De bijdrage aan de totale NO2-concentratie vanwege het wegverkeer moet echter worden onderscheiden van het aandeel in de totale afname van de NOx-uitstoot door het weren van oude benzineauto’s uit de Milieuzone Rotterdam, zoals door DCMR is berekend. De TNO Wagenparkscan 2012 was onder meer bedoeld om in kaart te brengen welke voertuigcategorieën een relatief grote bijdrage leveren aan de NO2-concentratie in 2015 en diende als basis om te bepalen welke effecten op de luchtkwaliteit de gemeente Rotterdam met specifieke maatregelen kan behalen. Ter zitting heeft de deskundige Eijk erop gewezen dat de daarin opgenomen plaatjes een indicatie geven, waarbij het niet om de emissiefactor NOx, maar om de bijdrage aan de NO2-concentratie gaat.
Zoals het college terecht heeft gesteld, zegt de TNO Wagenparkscan 2015 nergens iets over de bijdrage van de categorieën aan de NO2-concentraties en verandert deze dan ook niets aan de conclusie uit de TNO Wagenparkscan 2012 dat de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 een onevenredig grote bijdrage aan de NO2-concentraties van het wegverkeer levert. Ook heeft het college aannemelijk gemaakt dat het aandeel van 0,14%, vlak voor het nemen van het verkeersbesluit, geen correct beeld geeft van het aandeel voertuigen dat wordt geweerd, aangezien een deel van de personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 toen al was vervangen, al dan niet gebruikmakend van de Sloopregeling. Blijkens de TNO Wagenparkscan 2015 ging het bij de telling in oktober 2015 op 13 plaatsen om 1.209 voertuigen. Het college mocht van het weren van een dergelijk aantal relatief vervuilende motorvoertuigen een positief effect op de luchtkwaliteit verwachten.
9.5. Het college heeft er terecht op gewezen dat het doel van de Koersnota Schone Lucht is om met de daarin voorgestelde maatregelen een aantal jaar eerder dan 2022 aan de normen voor de luchtkwaliteit te voldoen. In de Koersnota Schone Lucht staat dat pas in 2022 aan de jaargemiddelde grenswaarde van NO2 zou worden voldaan als er geen maatregelen zouden worden genomen. Dat is echter juist niet de bedoeling. Het college mocht ervan uitgaan dat het weren van personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 als onderdeel van het totale pakket aan maatregelen bijdraagt aan het eerder voldoen aan de grenswaarde.
9.6. Dat wellicht alternatieven bestaan voor het weren van de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992, maakt niet dat het verkeersbesluit niet ten behoeve van de in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wvw 1994 genoemde belangen is genomen. Het college heeft uiteengezet dat er goede redenen zijn waarom het ervoor heeft gekozen om personen- en bestelauto’s rijdend op diesel Euro 3 niet te weren. Het weren van deze veel grotere groep relatief nieuwe voertuigen achtte het college maatschappelijk ongewenst en financieel niet haalbaar.
Het college heeft de stelling van een aantal partijen dat dieselauto’s Euro 3 vervuilender zijn dan oude benzineauto’s Euro 0 bestreden. Gelet op de in de schriftelijke uiteenzetting van het college opgenomen tabel met emissiefactoren, afkomstig van TNO, kan het college worden gevolgd in zijn standpunt dat oude personenauto’s rijdend op benzine Euro 0 aanzienlijk vervuilender zijn dan personenauto’s rijdend op diesel Euro 3.
Het ongemoeid laten van deze laatste groep relatief vervuilende motorvoertuigen in de Milieuzone Rotterdam maakt niet dat dit ook voor personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 zou moeten gelden, nu ook deze categorie een onevenredige bijdrage aan de NOx-uitstoot levert en het college voor deze categorie een aantal flankerende maatregelen heeft kunnen treffen om te voorkomen dat autobezitters onevenredig in hun belangen worden geraakt. In de omstandigheid dat het weren van personen- en bestelauto’s rijdend op diesel Euro 3 door het grotere aandeel in het wegverkeer een groter effect op de luchtkwaliteit zou hebben gehad, kan daarom geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het college had moeten afzien van het weren van personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992.
9.7. De Beleidsregels voorzien in ontheffingsmogelijkheden waarmee wordt beoogd mogelijke onevenredige gevolgen van de Milieuzone Rotterdam voor autobezitters te voorkomen. Eigenaren kunnen maximaal 12 keer per kalenderjaar per kenteken een dagontheffing krijgen. Voorts is in de Beleidsregels een aantal specifieke ontheffingsgrondslagen opgenomen, onder meer voor bedrijfseconomische en medische redenen. Verder is voorzien in een ‘right to challenge’. Op grond hiervan kan een eigenaar een ontheffing verkrijgen wanneer hij aantoont dat zijn auto even schoon is dan wel schoner is dan op basis van de DET mag worden verwacht in termen van NOx- en EC-uitstoot en die even schoon dan wel schoner is dan de voertuigen die zich op basis van de DET wel in de Milieuzone Rotterdam mogen begeven. Het gaat dan bijvoorbeeld om benzineauto’s met een geregelde katalysator, al dan niet achteraf ingebouwd.
Ook is van belang dat een algemene hardheidsclausule is opgenomen voor het geval dat er geen specifieke ontheffingsgrond kan worden toegepast maar het weren van een bepaald motorvoertuig voor één of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens onvoorziene omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met die Beleidsregels te dienen doelen.
9.7.1. Naast de Beleidsregels met de ontheffingsmogelijkheden gelden vanaf 20 juni 2017 tevens de "Nadere regels ombouw personen- en bestelauto’s 2017". Op grond daarvan komen eigenaren die hun auto dusdanig hebben aangepast dat de auto schoon genoeg is voor toegang tot de Milieuzone én op grond hiervan een ontheffing hebben gekregen, in aanmerking voor een bijdrage in de kosten voor aanpassing. De hoogte van de subsidie bedraagt 50% van de gemaakte kosten voor aanpassing met een maximum van € 750,00.
9.7.2. Tot slot gelden ook de "Nadere regels subsidie demontage personen- en bestelauto’s 2014" (hierna: Sloopregeling). Deze is reeds in werking sinds maart 2014. De Sloopregeling voorziet er - kort gezegd - in dat subsidie kan worden verkregen voor de sloop van aangewezen oude, vervuilende personen- en bestelauto’s en dat een bijdrage kan worden verkregen voor de aanschaf van bepaalde schone voertuigen. Als onderdeel van de Koersnota Schone Lucht is de Sloopregeling verlengd en aangepast aan de eisen van de Milieuzone Rotterdam. Voor de demontage van personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 kan een subsidie van € 1.000,00 worden verkregen. Wanneer een schoner voertuig wordt teruggekocht, kan die subsidie met nog eens maximaal € 3.500,00 worden verhoogd.
9.8. Gezien de ontheffingsmogelijkheden en de subsidies zoals hiervoor beschreven, is de Afdeling van oordeel dat de nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het college heeft bij het vaststellen van het verkeersbesluit een belangenafweging gemaakt, waarbij politieke en bestuurlijke inzichten een belangrijke rol spelen. De bestuursrechter heeft niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen.
Ter zitting heeft het college benadrukt dat de nood echt hoog is en dat het probeert al die maatregelen te treffen waar het zelf iets over te zeggen heeft. Onder meer gaat de verschoning van het gemeentelijke wagenpark verder dan het niveau van de Koersnota Schone Lucht, gaan cruiseschepen over op schoner gas en is er een sloopregeling voor oude brom- en snorfietsen. Het weren van de categorie personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 is een maatregel die de gemeente niet kan missen. Het college achtte het niet behoorlijk om af te zien van de maatregel omdat het aandeel van deze categorie in het wegverkeer in het vooruitzicht van het nemen van het verkeersbesluit was gedaald naar 0,14%. Daaraan heeft het toegevoegd niet een deel te willen van het met de maatregel te bereiken effect, maar het hele effect te willen meepakken.
Het college heeft de alternatieven onderzocht. Het heeft voldoende inzichtelijk gemaakt waarom het een keuze heeft gemaakt voor het instellen van een milieuzone voor personen- en bestelauto’s rijdend op benzine van vóór 1 juli 1992 en op welke wijze de daarbij betrokken belangen tegen elkaar zijn afgewogen. Met de flankerende maatregelen, zoals weergegeven onder 9.7 tot en met 9.7.2, heeft het college in voldoende mate rekening gehouden met de nadelige gevolgen die het verkeersbesluit voor autobezitters meebrengt. Ter zitting is gebleken dat van de ontheffingsmogelijkheden daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt en dat deze zodanig worden toegepast dat het niet nagenoeg onmogelijk is een ontheffing te verkrijgen, maar ook niet zodanig dat het effect van de regeling onderuit wordt gehaald. De rechtbank is dan ook ten onrechte tot de conclusie gekomen dat de gevolgen voor de betrokken groep autobezitters onevenredig zijn in verhouding tot de met het verkeersbesluit te dienen doelen.
9.9. Het betoog slaagt.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B]
10. Ter zitting is het incidenteel hoger beroep, voor zover ingesteld door [belanghebbende F], ingetrokken.
Ingangsdatum verkeersbesluit
11. De rechtbank heeft geoordeeld dat de termijn van zes weken tussen de datum van bekendmaking van het verkeersbesluit op 19 november 2015 door publicatie in de Staatscourant en de datum van inwerkingtreding op 1 januari 2016, gelet op de grote gevolgen die het verkeersbesluit met zich brengt, te kort was. Naar het oordeel van de rechtbank is een termijn van vijf en een halve maand een redelijke termijn. De rechtbank heeft, zelf in de zaak voorziend, de ingangsdatum van het verkeersbesluit gewijzigd in 1 mei 2016.
12. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een termijn van vijf en een halve maand een redelijke termijn is om het verkeersbesluit in werking te laten treden. Zij voeren aan dat hun evenveel tijd moet worden gegund als de gemeente zichzelf voor haar gemeentelijk wagenpark gunt, te weten tot en met 2018. Voorts zijn de financiële consequenties van het verkeersbesluit volgens hen onevenredig verdeeld over de autobezitters en de gemeente. De kosten voor de gemeente over een periode van vier jaar staan niet in verhouding tot de kosten die autobezitters binnen een tijdsbestek van slechts vijf en een halve maand moeten maken. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] voeren aan dat veel maatregelen die de gemeente op zich neemt niet of nauwelijks ‘pijn’ doen. Zo stapt de gemeente pas over op schonere auto’s en schonere brandstof als de contracten voor leaseauto’s en brandstofleveranciers aflopen. Dat geldt ook voor de concessies voor openbaar vervoer. Tot slot wijzen [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] erop dat de gemeente bezig is met de aanleg van walstroomvoorzieningen voor cruiseschepen aan de Wilhelminakade, maar om financiële redenen het afmeren van deze schepen niet is opgeschort tot de walstroomvoorzieningen gereed zijn.
12.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het verkeersbesluit tot gevolg heeft dat de desbetreffende voertuigeigenaren ingrijpende beslissingen moesten nemen met betrekking tot hun voertuigen, zoals het aanvragen van subsidie op grond van de Sloopregeling, het zorgen voor een stalling ten behoeve van de voertuigen buiten de milieuzone, het aanschaffen van een ander vervoermiddel, het overstappen op een andere individuele vervoerswijze of het aanvragen van een ontheffing dan wel een parkeervergunning op een andere locatie. Gelet hierop en het feit dat het college zich bewust was van deze gevolgen van de besluitvorming en daarom heeft besloten tot 1 mei 2016 niet handhavend op te treden, heeft de rechtbank een termijn van vijf en een halve maand redelijk kunnen achten. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het door [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] gewenste uitstel van de inwerkingtreding van het verkeersbesluit tot en met 2018 niet reëel is. Daarbij is van belang dat de inzet van de Koersnota Schone Lucht is om in Rotterdam in 2018 de uitstoot van roet door het gemotoriseerd verkeer met 40% te verminderen en de concentraties NO2 versneld te verlagen zodat eerder wordt voldaan aan de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie. Om dat te kunnen bereiken kan het college de inwerkingtreding van het verkeersbesluit niet zo lang uitstellen als [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] wensen. Dat de gemeente haar wagenpark vervangt over een langere periode, maakt niet dat de termijn van vijf en een halve maand voor de inwerkingtreding van het verkeersbesluit niet redelijk is. Het college heeft toegelicht dat de gemeente al werkt met relatief schone voertuigen die niet vallen onder de categorieën voertuigen die in het verkeersbesluit worden geweerd. De gemeente wil echter een nog schoner wagenpark en heeft daarvoor tijd nodig. In de Evaluatie Koersnota is hierover vermeld dat in de periode 2016 tot en met 2019 120 personenwagens, 60 bestelwagens en 18 zwaardere en bijzondere voertuigen zullen worden vervangen door (plug in) hybride of elektrische voertuigen inclusief de bijbehorende oplaadvoorzieningen. Dit is ongeveer 25% van het totale gemeentelijke wagenpark. Deze ambitie van de gemeente biedt geen grond voor het oordeel dat de eigenaren van voertuigen die worden geweerd in de Milieuzone Rotterdam een langere termijn zou moeten worden gegund. Dat pas na afloop van de concessies voor het openbaar vervoer schonere keuzes worden gemaakt en het afmeren van cruiseschepen niet is opgeschort totdat de walstroomvoorzieningen gereed waren, naar [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] stellen, leidt evenmin tot een ander oordeel over de ingangsdatum van het verkeersbesluit.
12.2. Het betoog faalt.
Het hoger beroep van [appellant sub 2]
In- en uitpakontheffing voor kampeervoertuigen
13. Het college heeft voor kampeervoertuigen die niet toegelaten zijn tot de Milieuzone Rotterdam in de Beleidsregels de algemene mogelijkheid opgenomen om maximaal 12 keer per kalenderjaar per kenteken een dagontheffing aan te vragen voor het betreden van die zone. Daarnaast heeft het college naar aanleiding van bezwaren in de Beleidsregels tevens de mogelijkheid opgenomen voor eigenaren van een kampeervoertuig die in de Milieuzone Rotterdam wonen om maximaal 12 keer per kalenderjaar per kenteken een in- en uitpakontheffing aan te vragen voor de duur van telkens 72 uur aaneengesloten. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 2] tegen het gedeelte van het besluit van 19 april 2016 dat over kampeervoertuigen gaat, ongegrond verklaard.
14. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de gevolgen van de vaststelling van de Milieuzone Rotterdam voor de eigenaren van een kampeervoertuig niet dusdanig heeft geacht, dat moet worden geconcludeerd dat het college bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het besluit van 19 april 2016 heeft kunnen komen. [appellant sub 2] voert aan dat de in- en uitpakontheffing extra kosten voor haar meebrengt. Ook moet zij voor haar camper buiten de Milieuzone Rotterdam een stalling huren en dat leidt tot een vertienvoudiging van haar kosten. Verder heeft het college bij de besluitvorming over kampeervoertuigen ten onrechte betrokken dat die voertuigen worden gebruikt als bedrijfswagen, terwijl het slechts om één geval gaat.
[appellant sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college voor de kampeervoertuigen ten onrechte geen aansluiting heeft gezocht bij de groep oldtimers die (ook) niet al te veel kilometers in de Milieuzone Rotterdam rijden. [appellant sub 2] voert aan dat de kampeervoertuigen die worden geweerd slechts 0,02% van het totale wagenpark uitmaken wat nog iets minder is dan het percentage oldtimers. De totale uitstoot van kampeervoertuigen is zo marginaal, dat een volledige ontheffing zou moeten gelden voor deze groep. Nu het college daartoe niet heeft besloten, is er volgens [appellant sub 2] geen sprake van een ‘fair balance’ tussen het algemeen belang en de bescherming van het recht op een ongestoord genot van het eigendom.
14.1. Volgens de Algemene legesverordening 2018 van de gemeente Rotterdam bedragen de leges voor zowel een dagontheffing als een in- en uitpakontheffing € 25,30 (in 2017 € 24,90). Voorts heeft de Milieuzone Rotterdam tot gevolg dat [appellant sub 2] op dagen dat zij niet de beschikking heeft over een ontheffing haar camper buiten die zone moet stallen. Zij heeft gesteld dat de stallingskosten in 2016 € 350,00 bedragen en in 2017 € 400,00. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat deze kosten niet zodanig onredelijk zijn dat [appellant sub 2] hierdoor in haar recreatieve gebruik van het kampeervoertuig ernstig wordt beperkt.
14.2. Het college heeft bij zijn besluitvorming over de in- en uitpakontheffing betrokken dat verschillende eigenaren hun kampeervoertuig in de praktijk gebruiken voor andere doeleinden dan recreatie, bijvoorbeeld het gebruik als bedrijfswagen. Het voorkomen van dergelijk gebruik is voor het college mede aanleiding geweest om de verlening van in- en uitpakontheffingen te beperken tot een aantal dat gezien het beoogde recreatief gebruik redelijk is. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de door [appellant sub 2] gestelde situatie dat thans slechts één persoon de camper mede voor andere doeleinden gebruikt, niets verandert aan de omstandigheid dat deze mogelijkheid altijd voor een ieder van de eigenaren van kampeervoertuigen aanwezig is.
14.3. [appellant sub 2] wordt evenmin gevolgd in haar betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het college voor kampeervoertuigen ten onrechte geen aansluiting heeft gezocht bij de groep oldtimers. Dat volgens berekeningen van [appellant sub 2] de kampeervoertuigen rijdend op diesel met een DET van vóór 1 januari 2001 die worden geweerd uit de zone slechts 0,02% van het totale wagenpark uitmaken, betekent niet dat het college voor die voertuigen, evenals de oldtimers, een volledige ontheffing zou moeten opnemen in de Beleidsregels. De Milieuzone Rotterdam is gesloten voor personen- en bestelauto’s rijdend op diesel met een DET van vóór 1 januari 2001. Door het opdelen van die categorie in subcategorieën, zoals kampeervoertuigen, wordt het desbetreffende aandeel in het totale wagenpark kleiner. Niet valt in te zien dat de subcategorie kampeervoertuigen alleen om de reden dat zij een beperkt deel uitmaken van het totale wagenpark, anders dan voor de groep van te weren voertuigen waar zij binnen vallen, de mogelijkheid van een volledige ontheffing dient te krijgen. Overigens is ter zitting gebleken dat het gaat om een wezenlijk aantal kampeervoertuigen van 275 die bij de gemeente zijn geregistreerd. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat met de mogelijke ontheffingen voor kampeervoertuigen het gebruik ervan gelijk wordt gesteld met de gebruiksmogelijkheden van andere voertuigen die in de Milieuzone Rotterdam worden geweerd, zodat de belangen van deze groep in evenwicht worden gebracht met die van de overige groepen van te weren voertuigen. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, wordt [appellant sub 2] ook niet gevolgd in haar betoog dat er geen sprake is van een ‘fair balance’ tussen het algemeen belang en de bescherming van het recht op een ongestoord genot van het eigendom. De rechtbank heeft daarbij terecht betrokken dat met de Milieuzone Rotterdam en de vaststelling van de mogelijkheid van in- en uitpakontheffingen het algemeen belang wordt gediend, te weten de leefbaarheid van de inwoners van een deel van de gemeente Rotterdam. Ook heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat van een buitensporige last voor onder andere [appellant sub 2] geen sprake is.
14.4. Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
15. Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is eveneens ongegrond.
De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank de beroepen van [partij B], [partij C], [partij D], [partij E], [partij I], [partij J], [appellant sub 3B], [partij K] en [appellant sub 3A] gegrond heeft verklaard, hun bezwaren tegen "het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder" gegrond heeft verklaard, het verkeersbesluit van 16 november 2015 in zoverre heeft herroepen, heeft bepaald dat de zinsnede "benzine 30 juni 1992 en ouder" onder beslispunt 3 in zijn geheel komt te vervallen en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit op bezwaar. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [partij B], [partij C], [partij D], [partij E], [partij I], [partij J], [appellant sub 3B], [partij K] en [appellant sub 3A] tegen het besluit op bezwaar van het college van 19 april 2016, gelet op hetgeen hiervoor onder 9 tot en met 9.8 is overwogen, in zoverre alsnog ongegrond verklaren.
De uitspraak van de rechtbank dient voor het overige, voor zover aangevallen door [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en [appellant sub 2], te worden bevestigd.
Het besluit van 1 augustus 2017
16. Uit het voorgaande volgt dat aan het besluit van 1 augustus 2017, dat naar aanleiding van de aangevallen uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Dit besluit is immers van dezelfde strekking als het verkeersbesluit van 16 november 2015 voor zover dat ziet op het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine met een DET van 30 juni 1992 en ouder. Om deze reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen. De beroepen tegen het besluit van 1 augustus 2017 behoeven daarom geen bespreking meer.
Gevolgen van deze uitspraak
17. Het voorgaande houdt in dat het bij het besluit op bezwaar van 19 april 2016 gehandhaafde verkeersbesluit voor zover dat ziet op het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine met een datum eerste toelating van 30 juni 1992 en ouder in stand blijft. Dit betekent dat de Milieuzone Rotterdam weer in zijn geheel van kracht is. Het college dient bekend te maken op welke termijn tot feitelijke uitvoering van het verkeersbesluit en tot handhaving daarvan wordt overgegaan.
Proceskosten
18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 juni 2017 in zaak nr. 16/3322 e.v., voor zover de rechtbank de beroepen van [partij B], [partij C], [partij D], [partij E], [partij I], [partij J], [appellant sub 3B], [partij K] en [appellant sub 3A] gegrond heeft verklaard, hun bezwaren tegen "het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder" gegrond heeft verklaard, het verkeersbesluit van 16 november 2015 in zoverre heeft herroepen, heeft bepaald dat de zinsnede "benzine 30 juni 1992 en ouder" onder beslispunt 3 in zijn geheel komt te vervallen en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit op bezwaar;
IV. verklaart de door [partij B], [partij C], [partij D], [partij E], [partij I], [partij J], [appellant sub 3B], [partij K] en [appellant sub 3A] bij de rechtbank ingestelde beroepen in zoverre ongegrond;
V. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
VI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 1 augustus 2017, kenmerk 17/0027836.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Hagen w.g. Van Zanten
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
97-609. BIJLAGE - Wettelijk kader
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 2
(…)
2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
(…).
Artikel 14
Bij algemene maatregel van bestuur worden regels vastgesteld omtrent het toepassen van verkeerstekens en onderborden alsmede omtrent het treffen van maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer. Bij ministeriële regeling worden nadere regels vastgesteld betreffende het toepassen van verkeerstekens en onderborden. Bij ministeriële regeling worden voorschriften vastgesteld betreffende inrichting, plaatsing, kleur, afmeting en materiaal van verkeerstekens en onderborden.
Artikel 15
1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
(…).
Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer
Artikel 8
1. Onder verkeersborden kunnen onderborden worden geplaatst.
2. Deze onderborden kunnen:
a. een nadere uitleg van de op de verkeersborden voorkomende aanduiding inhouden;
b. bij verkeersborden die een gebod of verbod aanduiden, een beperking van de werkingssfeer van die verkeersborden inhouden;
(…).
Artikel 9
1. Boven de verkeersborden A1, C1, C6 tot en met C22a, E1, E3, E9, G5 en G7 van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, kan het woord "zone" worden aangebracht. Hieraan kan een aanduiding van het gebied van de zone worden toegevoegd.
(…).
Artikel 13
In het verkeersbesluit tot plaatsing van borden die de snelheid, het parkeren of geslotenverklaringen betreffen alsmede van bord G7 kan worden bepaald, dat de door deze borden aangeduide geboden of verboden gelden in een bepaald gebied.
Artikel 21
De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990
Artikel 67
1. Onder verkeersborden aangebrachte onderborden kunnen inhouden:
a. een nadere uitleg van het verkeersbord;
(…).
Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007
Artikel 66
Vóór 15 maart van ieder kalenderjaar maakt de Minister de volgende gegevens bekend:
(…)
c. een overzicht van emissiefactoren per voertuigkilometer van zwaveldioxide, stikstofoxiden, stikstofdioxide, zwevende deeltjes (PM2,5 en PM10), koolmonoxide en benzeen van het voorafgaande kalenderjaar;
d. een overzicht van de prognoses van de emissiefactoren per voertuigkilometer van zwaveldioxide, stikstofoxiden, stikstofdioxide, zwevende deeltjes (PM2,5 en PM10), lood, koolmonoxide en benzeen voor alle kalenderjaren volgend op het voorafgaande kalenderjaar tot en met het jaar 2030;
(…).
Artikel 67
1. Bij het door middel van berekening vaststellen van concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht maken bestuursorganen gebruik van de gegevens, bedoeld in artikel 66, alsmede van de ten tijde van de berekening meest recente versie van de methode PreSRM om gegevens als bedoeld in artikel 66, onder a, b, e, f, g en h, geschikt te maken voor gebruik in berekeningen overeenkomstig standaardrekenmethode 2 als bedoeld in artikel 71 of Pro standaardrekenmethode 3 als bedoeld in artikel 75.
(…).