ECLI:NL:RBROT:2017:4469

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Team Bestuursrecht 3

zaaknummers: ROT 16/3322, ROT 16/3541, ROT 16/3551, ROT/3569, ROT 16/3570,

ROT 16/3604, ROT 16/3605, ROT 16/3606, ROT 16/3608, ROT 16/3635, ROT 16/3644, ROT 16/4301, ROT 16/4305 en ROT 16/4307

uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juni 2017 in de zaak tussen

1. [eiser 1]te Rotterdam, eiser, ROT 16/3322,

gemachtigde: [gemachtigde 1]

2. [eiser 2]te Rotterdam, eiser, ROT 16/3541,

gemachtigde: mr. M.M.H. van Kuijk,

3. [eiser 3]te Rotterdam, eiser, ROT 16/3551,

4. [eiser 4]te Rotterdam, eiseres, ROT 16/3569,

gemachtigde: mr. M.M.H. van Kuijk,

5. [eiser 5]te Rotterdam, eiser, ROT 16/3570,

gemachtigde: mr. M.M.H. van Kuijk,

6. [eiser 6]te Rotterdam, eiser, ROT 16/3604

gemachtigde: mr. J. Oversluizen,

7. [eiser 7]te Rotterdam, eiser, ROT 16/3605,

gemachtigde: mr. J. Oversluizen,

8. [eiser 8]te Rotterdam, eiser, ROT 16/3606,

gemachtigde: mr. J. Oversluizen,

9. [eiser 9]te Rotterdam, eiser, ROT 16/3608,

gemachtigde: mr. N. Strikwerda,

10. [eiser 10] ,te Rotterdam, eiseres, ROT 16/3635
,

11. [eiser 11]te Rotterdam, eiser, ROT 16/3644,

gemachtigde: mr. J. Oversluizen,

12. [eiser 12]te Rotterdam, eiser, ROT 16/4301,

gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink,

13. [eiser 13] ,te Vlissingen, eiser, ROT 16/4305
,

14. [eiser 14]te Rotterdam, eiser, ROT 16/4307,

gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink,

hierna gezamenlijk te noemen, eisers,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,

gemachtigde: mr. E.C.M. Schippers.

Procesverloop

Bij besluit van 16 november 2015 heeft verweerder per 1 januari 2016 de “Milieuzone Rotterdam” (verkeersbesluit) ingesteld. Daarnaast heeft verweerder op 16 november 2015 “de Beleidsregels en het Ontheffingenbesluit ontheffingen Milieuzone Rotterdam 2016” (de Beleidsregels) vastgesteld.

Bij besluit van 19 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder, in afwijking van het advies van kamer II van de Algemene Bezwaarschriftencommissie (de commissie), voor zover hier relevant de bezwaren van eisers en andere bezwaarmakers, voor zover gericht tegen “de ingangsdatum van het verkeersbesluit” en tegen “het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder”, ongegrond verklaard. Daarnaast heeft verweerder voor zover hier relevant, eveneens in afwijking van het advies van de commissie, de ingediende bezwaren tegen de Beleidsregels, voor zover gericht tegen het weren van kampeervoertuigen uit de Milieuzone, gegrond verklaard, in die zin dat aan de Beleidsregels wordt toegevoegd dat voor de kampeervoertuigen een in- en uitpakontheffing kan worden aangevraagd.

Eisers hebben afzonderlijk tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eisers en verweerder hebben nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2017. [eiser 3]
[eiser 10] , [eiser 9] en [eiser 13] zijn verschenen. [eiser 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde [gemachtigde 1] . [eiser 2] , [eiser 4] en [eiser 5] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde mr. M.M.H. van Kuijk. [eiser 6] , [eiser 7] , [eiser 8] , en
[eiser 11] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde mr. J. Oversluizen. [eiser 12] en [eiser 14] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde mr. M.C. van Meppelen Scheppink. Namens verweerder zijn verschenen mr. R.D. Reinders, kantoorgenoot van de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door C.W. van Dorp-Bleumink, A.J. van den Berg, L.J. Verhoek, F.J.J.M. Akkermans, H.X. van Rhijn-Stumphius en P. Hofman.

Overwegingen

Inleiding

1. De gemeenteraad heeft op 28 mei 2015 de Koersnota “Schone lucht, voor een aantrekkelijk en gezond Rotterdam 2015 – 2018” (de Koersnota) vastgesteld. Daarin is een pakket aan maatregelen opgenomen om de luchtkwaliteit in Rotterdam te verbeteren. Het uitbreiden van de bestaande Milieuzone Kernwinkelgebied Rotterdam voor vrachtwagens is onderdeel van het pakket aan maatregelen. De inzet van de Koersnota is om

in 2018 de uitstoot van elementair koolstof (EC/roet) door het gemotoriseerd verkeer in Rotterdam met 40% te verminderen en om de concentraties NO2 (stikstofdioxide) te verlagen. In de Koersnota wordt aangegeven dat het aannemelijk is dat in Rotterdam niet overal tijdig aan de gestelde Europese normen zal worden voldaan en dat er nog veel knelpunten resteren. Het oplossen van alle knelpunten voor NO2 in Rotterdam met maatregelen die de gemeente zelf kan nemen, zou betekenen dat op de korte termijn zeer vergaande maatregelen genomen zouden moeten worden. Globale berekeningen wijzen uit dat plaatselijk tot ruim 50% van al het gemotoriseerd verkeer zou moeten verdwijnen, iets wat volgens de Koersnota maatschappelijk onacceptabel is.

Milieuzone

2. Om de luchtkwaliteit zoveel mogelijk te verbeteren heeft verweerder op
16 november 2015 besloten tot het instellen van de Milieuzone Rotterdam (de Milieuzone). Verweerder heeft hier in de eerste plaats voor gekozen vanwege de gezondheid van de inwoners van Rotterdam. Luchtkwaliteit is namelijk een belangrijke oorzaak van de slechtere gezondheid van de inwoners van Rotterdam in vergelijking met andere Nederlanders. Als tweede reden heeft verweerder aangevoerd dat de inzet op luchtkwaliteit in lijn is met de geest van de wet- en regelgeving en het parkeerbeleid in Rotterdam, neergelegd in het Uitvoeringsbesluit parkeren Rotterdam 2015.

2.1.

De (huidige) Milieuzone voor vrachtauto’s wordt daartoe in omvang vergroot en wordt qua categorieën uitgebreid naar personen- en bestelauto’s zowel met benzine- als met dieselmotoren. Omdat de concentratie luchtverontreiniging het grootst is ten noorden van de Maas zorgt een Milieuzone aldaar voor de grootste verbetering van de luchtkwaliteit. Door het uitstralingseffect zal er ook een positief effect zijn in het gebied ten zuiden van de Maas. Aan de hand van de Koersnota is voorts besloten dat de Milieuzone naast vrachtauto’s Euro III en lager mede zal gelden voor personen- en bestelauto’s die rijden op de brandstof diesel met een Datum Eerste Toelating (DET) van vóór 1 januari 2001 en personen- en bestelauto’s die rijden op benzine met een DET van vóór 1 juli 1992.

3. De Milieuzone is een verkeersbesluit en ziet op het per 1 januari 2016 instellen van een zonaal uitgevoerde geslotenverklaring voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen, door het plaatsen van C6-borden volgens bijlage I van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (RVV), zoals dit ten tijde van het verkeersbesluit gold, op de op de kaart aangegeven locaties, die in bijlage 1 nader zijn omschreven. Onder de C6-borden is met onderborden aangegeven voor welke categorieën motorvoertuigen met bijbehorende brandstof en DET deze borden gelden, namelijk in symbool “vrachtauto” met in tekst “Euro III en lager”, in symbolen “personenauto” en “bestelauto” met in tekst “diesel 31 december 2000 en ouder” en “benzine 30 juni 1992 en ouder”. In de tekst “Milieuzone” staat een “camera” als symbool aangegeven. De geslotenverklaring is van toepassing op alle straten die gelegen zijn binnen de op de kaart van bijlage 2 weergegeven zone. Deze kaart en ook de eerder genoemde bijlage 1 maken integraal onderdeel uit van het verkeersbesluit.

De Beleidsregels

4. Gelijktijdig met het invoeren van de Milieuzone heeft verweerder op 16 november 2015 ook de Beleidsregels vastgesteld, zodat de maatregel voor diverse doelgroepen economisch wordt verzacht. Daarnaast is er een subsidieregeling, de zogenaamde “Sloopregeling”, neergelegd in de Nadere regels subsidie demontage personen- en bestelauto’s 2014, waarbij tot 1 januari 2016 subsidie kan worden verkregen bij het laten slopen van een oude vervuilende auto. Deze regeling is verlengd tot en met 30 juni 2017 en staat in dit geding niet ter beoordeling.

De commissie

5. In het kader van de bezwaarschriftenprocedure heeft de commissie over de Milieuzone, voor zover hier van belang geadviseerd de bezwaren, voor zover gericht tegen de ingangsdatum van het verkeersbesluit, gegrond te verklaren en de ingangsdatum te wijzigen in 1 mei 2016. Daarnaast heeft zij in dit verband geadviseerd de bezwaren, voor zover gericht tegen het weren van “personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder”, gegrond te verklaren, het verkeersbesluit te herroepen in die zin dat onder punt 3 van het verkeersbesluit de categorieën “personenauto’s” en “bestelauto’s” met in tekst “benzine 30 juni 1992 en ouder” vervalt. De commissie heeft geadviseerd het verkeersbesluit voor het overige te handhaven.

Ten aanzien van de Beleidsregels heeft de commissie, voor zover hier van belang, geadviseerd de bezwaren, voor zover gericht tegen het weren van kampeervoertuigen uit de Milieuzone, gegrond te verklaren en de Beleidsregels aan te vullen in die zin dat in een extra artikellid het volgende wordt opgenomen: “kampeervoertuigen zijn ontheven van de Milieuzone”. Voorts heeft de commissie geadviseerd de Beleidsregels voor het overige te handhaven.

Bestreden besluit

6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, voor zover in de onderhavige geschillen van belang, een aantal adviezen van de commissie (deels) niet overgenomen.

6.1.

Voor de ingangsdatum van het verkeersbesluit hecht verweerder, anders dan de commissie, belang aan het feit dat er voorafgaand aan het verkeersbesluit diverse publicaties hebben plaatsgevonden (zowel in plaatselijke als landelijke media). Dit gevoegd bij het feit dat in voldoende mate kenbaar is gemaakt dat pas vanaf 1 mei 2016 zou worden overgegaan tot het opleggen van belastende besluiten, deelt verweerder niet het advies van de commissie om het besluit met ingang van 1 mei 2016, in plaats van 1 januari 2016, in te laten gaan.

6.2.

Wat betreft het niet langer weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine
30 juni 1992 en ouder hecht verweerder, anders dan de commissie, belang aan het feit dat de te weren personen- en bestelauto’s op benzine/LPG weliswaar een relatief klein aandeel vormen, maar dat de opbrengst in het verlagen van de NOx-uitstoot relatief groot is. Daarnaast zijn bij verweerder geen objectiveerbare documenten bekend waaruit volgt dat deze groep auto’s in de Milieuzone weinig kilometers maakt. Om de doelen uit de Koersnota te realiseren is volgens verweerder het weren van genoemde categorie voertuigen op benzine/LPG noodzakelijk.

6.3.

Ten aanzien van het weren van kampeervoertuigen is verweerder met de commissie van oordeel dat voor het gebruik voor recreatieve doeleinden van een kampeervoertuig:

- een enkele dagontheffing onvoldoende is om gebruik te maken van een kampeervoertuig;

- dat dit gebruik per saldo tot uitwerking heeft dat een bezitter van een kampeervoertuig meerdere dagontheffingen moet aanvragen om hiermee één trip mogelijk te maken;

- dat voor deze voertuigbezitters bij de huidige besluitvorming sprake is van een onevenredig zware belasting.

Verweerder zal hierom voor een kampeervoertuig een in- en uitpakontheffing in het leven roepen die maximaal 12 keer per jaar gebruikt kan worden. Anders dan de commissie ziet verweerder geen aanleiding om deze categorie volledig te ontheffen. Met de nieuw te introduceren in- en uitpakontheffing worden de belangen van deze groep in evenwicht gebracht met de overige groepen van te weren voertuigen. Verweerder verklaart de bezwaren, voor zover gericht tegen het weren van kampeervoertuigen uit de Milieuzone, gegrond, in die zin dat beslist wordt dat het volgende aan de Beleidsregels wordt toegevoegd:

- een nieuw lid 7, onder artikel 5, waarin het volgende wordt bepaald:

“Op aanvraag van een eigenaar van een Kampeerauto/Camper een in-uitpakontheffing te verlenen voor zijn Kampeerauto/Camper van 72 uur voor het inpakken van de Kampeerauto/Camper bij vertrek voor recreatieve doeleinden en voor het uitpakken en reinigen van de Kampeerauto/Camper bij aankomst na de recreatieve doeleinden, met een maximum van 12x per kalenderjaar om Kampeerauto-eigenaren ook feitelijk 12x van hun voertuig gebruik te kunnen laten maken. De Kampeerauto dient voor 1 juni 2015 op naam gesteld te zijn, de eigenaar dient inwoner te zijn van Rotterdam en in de Rotterdamse Milieuzone te wonen”.

Bevoegdheid en toetsingskader

7. Eisers stellen gezamenlijk de bevoegdheid van verweerder tot het nemen van het verkeersbesluit ter discussie en menen dat de bebording te groot en onduidelijk is alsmede in strijd met de Nederlandse verkeersregelgeving.

7.1.

Ingevolge artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW) kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet Milieubeheer.

Krachtens artikel 15, eerste lid, van de WVW geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.

Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, van de WVW worden verkeersbesluiten voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen genomen door burgemeester en wethouders.

7.2.

De rechtbank stelt vast dat het onderhavige verkeersbesluit strekt tot het beperken van de nadelige gevolgen voor het milieu die worden veroorzaakt door de uitstoot van roet en stikstofdioxide door auto’s, iets wat naar het oordeel van de rechtbank valt onder het bepaalde in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de WVW. Gelet op het voornoemde artikel 18 van de WVW komt verweerder de bevoegdheid toe tot het vaststellen van het onderhavige verkeersbesluit en daarmee tot plaatsing van het betreffende verkeersbord.

7.3.

Ingevolge artikel 14 van de WVW worden bij ministeriële regeling nadere regels vastgesteld betreffende het toepassen van verkeerstekens en onderborden. Bij ministeriële regeling worden voorschriften vastgesteld betreffende inrichting, plaatsing, kleur, afmeting en materiaal van verkeerstekens en onderborden.

Op grond van artikel 8, eerste lid, van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) kunnen onder verkeersborden onderborden worden geplaatst.

Ingevolge het tweede lid van artikel 8 van het BABW, kunnen deze onderborden inhouden:

a. een nadere uitleg van de op de verkeerborden voorkomende aanduiding; b. bij verkeersborden die een gebod of verbod aanduiden, een beperking van de werkingssfeer van die verkeersborden.

Ingevolge artikel 9, eerste lid, van het BABW kan boven verkeersbord C6 van bijlage 1, behorend bij het RVV 1990, het woord "zone" worden aangebracht. Hieraan kan een aanduiding van het gebied van de zone worden toegevoegd.

Op grond van artikel 13 van het BABW kan in het verkeersbesluit tot plaatsing van borden die geslotenverklaringen betreffen, worden bepaald dat de door deze borden aangeduide geboden of verboden in een bepaald gebied gelden.

Ingevolge artikel 67, eerste lid, aanhef en onder a, van het RVV, kunnen onder verkeersborden aangebrachte onderborden een nadere uitleg van het verkeersbord inhouden.

7.4.

Het verkeersbord is opgebouwd uit een aantal onderdelen, te weten:

• Het verkeersbord “Gesloten voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen”, zoals opgenomen in Bijlage 1, onderdeel C6, van het RVV.

• Het woord “zone” boven het verkeersbord C6. Dit is conform artikel 9, eerste lid, van het BABW.

• Het onderbord waarop de werkingssfeer van het verbod wordt beperkt tot de aangegeven voertuigcategorieën. Dit onderbord is toegelaten ingevolge artikel 8, eerste en tweede lid, aanhef en onder b, van het BABW.

• Het onderbord waarop een nadere uitleg wordt gegeven van de op het bord voorkomende aanduiding (“Milieuzone”). Het geeft aan dat het verbod geldt in een bepaald gebied. Dit onderbord is toegelaten ingevolge artikel 8, eerste en tweede lid, aanhef en onder a, van het BABW en artikel 67, lid 1, aanhef en onder a, van het RVV 1990, alsmede ingevolge artikel 13 van het BABW.

7.5.

Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de artikelen 8, 9 en 13 van het BABW en artikel 67 van het RVV verweerder de ruimte bieden om met de gebruikte combinatie van opschrift, verkeersbord en onderbord de beoogde beperkte toelating tot de Milieuzone te regelen. Van strijd met de Nederlandse verkeerswet- en regelgeving is dan ook geen sprake.

8. Op grond van artikel 21 van het BABW vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), onder meer de uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:152, r.o. 3.3., komt een college van burgemeester en wethouders bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de begrippen als bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW. Voorts is het aan dat college om de verschillende belangen die betrokken moeten worden bij het nemen van een dergelijk besluit tegen elkaar af te wegen en om te beoordelen wanneer de in artikel 2 van de WVW vermelde belangen het nemen van een verkeersmaatregel vergen. De rechter dient te toetsen of de uitleg die het college aan voormelde begrippen heeft gegeven, de grenzen van redelijke wetsuitleg te buiten gaat, of het besluit niet anderszins in strijd is met wettelijke voorschriften en of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenwichtig is dat het college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. Eveneens uit vaste rechtspraak van de Afdeling - bijvoorbeeld de uitspraak van 10 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4475) - volgt dat een bestuursorgaan niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft aan te tonen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.

De rechter zal zich bij de beoordeling van een verkeersbesluit terughoudend moeten opstellen en moeten toetsen of het besluit niet strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel sprake is van zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.

Tegen deze achtergrond zal de rechtbank de beroepsgronden van eisers beoordelen.

Bij het bestreden besluit is afgeweken van het advies van de commissie

9. Eisers stellen zich gezamenlijk op het standpunt dat het bestreden besluit strijdig is met afdeling 3.2 en artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat dit besluit niet in overeenstemming is met het advies van de commissie.

9.1.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder overeenkomstig artikel 7:13, zevende lid, van de Awb, in het bestreden besluit, daar waar wordt afgeweken van het advies van de commissie, de redenen voor die afwijking - zonder dat de rechtbank daar thans in dit kader een inhoudelijk oordeel over geeft - uitvoerig en met afdoende duidelijke gronden gemotiveerd en is het advies met het bestreden besluit meegezonden. Van een lichtvaardig afwijken van het advies, zoals door eisers is gesteld, is geen sprake. Het enkele feit dat verweerder het advies van de commissie niet volledig heeft overgenomen, maakt niet dat het bestreden besluit in strijd is met afdeling 3.2 en artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

Ingangsdatum verkeersbesluit

10. Eisers 12 en 14 (onder randnummers 10 verder: eisers) kunnen zich, los van de inhoud van het verkeersbesluit zelf, evenmin vinden in de ingangsdatum van 1 januari 2016. Eisers zijn het eens met de commissie dat de omstandigheid dat voorafgaand aan de formele bekendmaking van het verkeersbesluit (uitvoerig) door verweerder is gecommuniceerd, er niet aan af kan doen dat de termijn tussen de formele bekendmaking van 19 november 2015 en de datum van inwerkingtreding van 1 januari 2016 te kort is geweest met het oog op een zorgvuldige implementatie en de maatregelen die eisers moesten treffen in verband met de voor hen nadelige gewijzigde omstandigheden. Eisers kunnen zich overigens ook niet in de datum van 1 mei 2016 vinden. Zij willen net zo veel de tijd krijgen als de gemeente zichzelf voor haar gemeentelijk wagenpark gunt, namelijk tot en met 2018.

10.1.

Verweerder stelt zich ten aanzien van deze beroepsgrond allereerst op het standpunt dat bij eisers het (proces)belang ontbreekt nu er tot 1 mei 2016 niet handhavend is opgetreden.

10.2.

Naar het oordeel van de rechtbank is er sprake van een voldoende actueel en concreet belang, nu eisers de datum van 1 mei 2016 evenmin acceptabel achten. Omdat eisers als gevolg van het verkeersbesluit bovendien op stel en sprong hun onwelwillende maatregelen hebben moeten treffen doet de omstandigheid dat verweerder tot 1 mei 2016 niet handhavend heeft opgetreden niets af aan de plotselinge nadelige situatie die eisers hebben ervaren, op grond waarvan zij keuzes hebben gemaakt die zij, indien de ingangsdatum ruimer zou zijn gesteld, wellicht op andere wijze hadden ingevuld. Ook in die zin kan naar het oordeel van de rechtbank niet gesteld worden dat eisers geen (proces)belang hebben bij een beoordeling van de ingangsdatum van het verkeersbesluit.

10.3.

Verweerder stelt zich subsidiair op het standpunt dat niet valt in te zien waarom door een feitelijke gewenningsperiode van 19 november 2015 tot 1 mei 2016 (vijf en een halve maand) eisers niet voldoende in staat gesteld zijn tijdig maatregelen te treffen. Anders dan de commissie, hecht verweerder belang aan het feit dat er voorafgaand aan het verkeersbesluit diverse publicaties hebben plaatsgevonden (zowel in plaatselijke als landelijke media). Dit gevoegd bij het feit dat in voldoende mate kenbaar is gemaakt dat pas vanaf 1 mei 2016 zou worden overgegaan tot het opleggen van belastende besluiten, deelt verweerder niet het advies van de commissie om het verkeersbesluit met ingang van
1 mei 2016 in te laten gaan.

10.4.

De rechtbank is met de commissie van oordeel dat de termijn tussen de datum van bekendmaking van het verkeersbesluit op 19 november 2015 door publicatie in de Staatscourant en de datum van inwerkingtreding op 1 januari 2016, gelet op de grote gevolgen die het verkeersbesluit met zich brengt, te kort was. Immers, de volle omvang en werkingssfeer van het besluit is pas zes weken voor inwerkingtreding hiervan helder geworden. Dat er voorafgaand aan de bekendmaking van het verkeersbesluit diverse publicaties, onder andere in lokale media, en mailingen zijn geweest doet hier naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Aannemelijk is dat eisers zijn overvallen door de spoedige uitwerking van de besluitvorming. Door de datum van inwerkingtreding van het verkeersbesluit te bepalen op zes weken na publicatie van dit besluit, is aannemelijk dat zij onder grote tijdsdruk voor hen ingrijpende beslissingen moesten nemen met betrekking tot hun voertuigen, zoals het aanvragen van subsidie op grond van de Sloopregeling, het zorgen voor een stalling ten behoeve van de voertuigen, het aanschaffen van een ander vervoermiddel, het overstappen op een andere individuele vervoerswijze of het aanvragen van een ontheffing dan wel een parkeervergunning op een andere locatie.

Dat verweerder zich bewust was van de gevolgen van de besluitvorming blijkt reeds uit het feit dat besloten is tot 1 mei 2016 niet handhavend op te treden. Hoewel verweerder hiermee eisers tegemoet is gekomen, is de rechtbank van oordeel dat het in de rede had gelegen en het zorgvuldiger alsmede juridisch zuiverder zou zijn geweest indien verweerder het verkeersbesluit in werking had laten treden op het moment dat tot handhaving zou worden overgegaan, namelijk op 1 mei 2016. Dit klemt te meer nu tijdens de zitting bij de commissie is gebleken dat een aantal praktische zaken, zoals bijvoorbeeld de verstrekking van parkeervergunningen aan bewoners voor een andere straat dan waar zij wonen, nog niet dan wel onvoldoende foutloos verliep. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank bij het bestreden besluit niet op overtuigende wijze gemotiveerd waarom dit feitencomplex, mede in het licht van de omstandigheid dat hij tot 1 mei 2016 toch niet handhavend zou optreden, er naar zijn mening niettemin toe moest leiden dat, anders dan de commissie heeft geadviseerd, de ingangsdatum 1 januari en niet 1 mei 2016 moest zijn. Dit klemt te meer nu verweerder bij het bestreden besluit de bezwaren van de kampeerauto-eigenaren gegrond heeft verklaard waardoor voor hen na de ingangsdatum van 1 januari 2016 ander beleid is vastgesteld waar ten tijde van de vaststelling van het verkeersbesluit geen rekening mee kon worden gehouden.

10.5.

Uitstel van de verkeersmaatregel tot en met 2018, als door eisers is betoogd, is naar het oordeel van de rechtbank niet reëel. Eind 2018 is namelijk de uiterste datum waarop het effect van het maatregelenpakket uit de Koersnota bereikt moet zijn, te weten een verlaging van de roetuitstoot met 40%. Om dat doel te bereiken kan met de inwerkingtreding van de verkeersmaatregel niet zo lang worden gewacht. Overigens heeft verweerder ter zitting verklaard dat het (vracht)wagenpark van de gemeente Rotterdam inmiddels al met relatief schone voertuigen werkt en bezig is om minimaal 25% van haar wagenpark te vervangen door schonere auto’s. Een termijn van vijf en een halve maand is voor eisers naar het oordeel van de rechtbank een redelijke termijn om een dergelijke verkeersmaatregel, waar een Sloopregeling en de Beleidsregels aan gekoppeld zijn, in werking te laten treden.

10.6.

Gelet op wat onder randnummer 10.4 is overwogen schiet de motivering van verweerders standpunt over de inwerkingtreding van de onderhavige verkeersmaatregel tekort, waardoor het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering berust. De beroepen van eisers zijn reeds hierom gegrond. Het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Kampeervoertuigen/campers (Beleidsregels)

11. Voor de specifieke categorie kampeerauto’s/campers geldt dat een groot deel ervan op grond van het verkeersbesluit niet is toegelaten tot de Milieuzone.

11.1

Verweerder heeft – anders dan de commissie – geen aanleiding gezien om deze kampeerauto’s volledig te ontheffen van de Milieuzone, maar heeft besloten tot een minder vergaande maatregel. Zie hiervoor de randnummers 5 en 6.3.

11.2.

Eisers 6, 7, 8 en 11 (onder de randnummers 11 verder: eisers) stellen zich op het standpunt dat verweerder met de in- en uitpakontheffing een “doekje voor het bloeden” heeft gegeven, maar niet dan wel onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij in dit verband van het advies van de commissie is afgeweken. Verweerder heeft immers niet gemotiveerd waarin de in- en uitpakontheffing qua belasting verschilt van de dagontheffing, die door de commissie als onevenredig zwaar belastend is beoordeeld, iets wat verweerder heeft erkend.

Volgens eisers gaat verweerder voorbij aan de extra kosten en bewegingen die de in- en uitpakontheffing met zich brengt. Op flinke afstand van hun woningen moet worden geparkeerd. Daarnaast waren voor de invoering van de Milieuzone de kosten van het campergebruik beperkt tot € 66,- per jaar voor de parkeervergunning. Na invoering van de Milieuzone zijn de kosten vertienvoudigd en is er sprake van extra administratieve rompslomp. Daarnaast werkt het systeem van verweerder niet optimaal en worden zij ernstig beperkt in het recreatief gebruik van hun campers. Verder heeft verweerder geen antwoord gegeven op de vraag waarom de camper niet als een bijzonder voertuig kan worden aangemerkt. Wat verweerder heeft gesteld over het gebruik van de camper in de Milieuzone voor het vervoeren van gereedschap etc. ziet slechts op één enkel persoon.

Het is voor eisers onduidelijk waarom verweerder geen aansluiting heeft gezocht bij het beleid dat voor de groep Oldtimers geldt. Op grond van artikel 5, vierde lid, van de Beleidsregels is deze groep wel ontheven. Volgens de toelichting is dit omdat deze voertuigen een zeer beperkt aantal kilometers per jaar afleggen en slechts een beperkt deel vormen van het totale wagenpark waarmee het totaal van de voertuigemissie verwaarloosbaar is. Eisers doen in dit verband een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Ook de commissie heeft aannemelijk geacht dat de campers een zeer beperkt aantal kilometers in de Milieuzone rijden vanwege het gebruik voor recreatieve doeleinden buiten de stad. Verweerder heeft dit niet weersproken.

In het kader van het beroep op het gelijkheidsbeginsel wordt voorts nog opgemerkt dat de Milieuzone die de gemeente Amsterdam invoert niet voor campers geldt. De campers vallen alle onder categorie M1 en zijn personenauto’s. De binnenruimte is ingericht voor het vervoer en verblijf van personen en is voorzien van een vaste kook- en slaapgelegenheid. Ter vergelijking wordt opgemerkt dat de campers vallend onder categorie N1 (bedrijfsauto) de Milieuzone van Amsterdam niet in mogen rijden. Onduidelijk is dan ook waarom volgens verweerder geen sprake is van gelijke gevallen en waarom de problematiek in Rotterdam anders dan in Amsterdam zou zijn. Eisers blijven van mening dat de in- en uitpakontheffing geen recht doet aan het eigendomsbezit van de campers. Hun belangen worden onevenredig geraakt.

11.3.

Verweerder is met de commissie tot de conclusie gekomen dat een enkele dagontheffing voor de eigenaren van de kampeervoertuigen onvoldoende is om gebruik te maken van hun voertuigen. Dit gebruik heeft immers per saldo tot uitwerking dat een bezitter van een kampeervoertuig meerdere dagontheffingen moet aanvragen om hiermee een trip mogelijk te maken. Verweerder acht dit voor deze voertuigenbezitters bij de huidige besluitvorming een onevenredig zware belasting.

11.3.1.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder vervolgens bij het bestreden besluit afdoende onderbouwd waarom hij het advies van de commissie, om voor deze kampeervoertuigen een volledige ontheffing van de Milieuzone te verlenen, niet volgt. Verweerder heeft daarbij tevens het verschil in belasting van de in- en uitpakontheffing met die van de dagontheffing duidelijk gemaakt. Het betoog van eisers op dit punt faalt.

Om het uitsluitend recreatief gebruik van een kampeervoertuig niet onmogelijk te maken heeft verweerder ervoor gekozen om het gebruik van een kampeervoertuig gelijk te stellen met de mogelijkheid voor andere voertuigen die in de Milieuzone worden geweerd, om 12 keer per jaar een dagontheffing te gebruiken. Daarnaast heeft verweerder besloten voor een kampeervoertuig een in- en uitpakontheffing van 72 uur in het leven te roepen die maximaal 12 keer per jaar gebruikt kan worden. Verweerder heeft aan zijn besluitvorming mede ten grondslag gelegd dat uit de bezwaren tegen het verkeersbesluit is komen vast te staan dat verschillende eigenaren hun kampeervoertuig in de praktijk gebruiken voor andere doeleinden dan recreatie. Zo blijkt uit het verslag van de hoorzitting dat kampeervoertuigen door bepaalde eigenaren (ook) gebruikt worden voor het wekelijks vervoeren van gereedschap en materialen. Het voorkomen van dergelijke benutting is mede aanleiding om de verlening van in- en uitpakontheffingen te beperken tot een aantal dat gezien het beoogde recreatief gebruik redelijk is. Daar waar een kampeervoertuig wordt gebruikt voor woon-werkverkeer en/of voor bedrijfseconomische doeleinden is een kampeervoertuig gelijkgesteld aan de andere voertuigen die voor die doeleinden worden gebruikt en is het dus, ondanks de bijzondere tariefstelling bij de wegenbelasting, niet (geheel) ontheven van de Milieuzone. Dat - naar eisers stellen - (thans) slechts één enkel persoon de camper mede voor andere doeleinden gebruikt, verandert niets aan de omstandigheid dat deze mogelijkheid altijd voor een ieder van de eigenaren van de kampeervoertuigen aanwezig is. Met deze motivering heeft verweerder tevens duidelijk gemaakt waarom het kampeervoertuig niet als een bijzonder voertuig is aangemerkt.

Niet is door eisers betwist dat door deze ontheffing het gebruik van een kampeervoertuig in die zin gelijk wordt gesteld met de gebruiksmogelijkheden van andere voertuigen die in de Milieuzone worden geweerd, zodat de belangen van deze groep in evenwicht worden gebracht met die van de overige groepen van te weren voertuigen. Evenmin is betwist dat de aangewezen kampeervoertuigen vallen onder de beleidsuitgangspunten van de Koersnota. Met de in- en uitpakontheffing worden de belangen van de specifieke groep van eigenaren van kampeervoertuigen niet onevenredig geschaad. Aldus heeft verweerder een voorziening getroffen voor die gevallen waarin de toepassing van de Milieuzone de betrokkenen onevenredig zwaar zou treffen.

11.3.2.

Met deze motivering heeft verweerder voldoende draagkrachtig onderbouwd waarom geen aansluiting is gezocht bij de groep Oldtimers die (ook) niet al te veel kilometers in de Milieuzone rijden. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan ook overigens niet slagen. In dit kader is mede van belang dat de ontheffing voor de groep Oldtimers is gebaseerd op het behoud van het historisch erfgoed. Daarvan is bij de kampeervoertuigen geen sprake.

Daarnaast geldt dat het voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel vereist is dat er sprake is van gelijke gevallen, zowel feitelijk als rechtens. Het feit dat de Milieuzone in Amsterdam volgens eisers niet voor campers geldt, maakt het bestreden besluit niet onrechtmatig. Er is geen sprake van gelijke gevallen. Verweerder heeft onweersproken verklaard dat de problematiek in beide gemeenten anders ligt. In Rotterdam is de concentratie stikstofdioxide vier keer hoger dan in Amsterdam. De op te lossen problematiek is voor Rotterdam en Amsterdam dus niet gelijk. Bovendien heeft verweerder beleidsruimte bij de te kiezen oplossing voor de problematiek die in Rotterdam speelt. Welke afwegingen het bevoegd gezag in Amsterdam heeft gemaakt voor de aanpak van de specifieke problematiek die daar speelt, is voor de toetsing van het bestreden besluit niet relevant.

11.3.3.

Dat eisers, naar zij stellen, in het recreatief gebruik van hun campers ernstig worden beperkt en dat zij niet meer spontaan kunnen vertrekken is naar het oordeel van de rechtbank niet aan de orde. Ter zitting is onweersproken door verweerder verklaard dat de in- en uitpakontheffing via de website van de gemeente kan worden aangevraagd en wordt verkregen, waarna op de dag zelf kan worden vertrokken, zodat van een ernstige beperking van de levensstijl van eisers geen sprake is. Dat het aanvragen van de ontheffingen extra kosten met zich brengt, lijdt geen twijfel, doch de rechtbank acht deze kosten niet zodanig onredelijk dat eisers hierdoor in hun recreatieve gebruik ernstig worden beperkt. Ditzelfde geldt voor de gestelde administratieve rompslomp en de extra vervoersbewegingen die de in- en uitpakontheffing met zich brengen. Hierin ligt naar het oordeel van de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder onvoldoende oog heeft gehad voor de belangen van (deze) eisers.

11.3.4.

Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat, als gevolg van de vaststelling van de Milieuzone met daaraan gekoppeld de vaststelling van de in- en uitpakregeling in de Beleidsregels, het eigendomsrecht van eisers is geschonden. Door deze besluiten wordt het algemeen belang gediend, te weten de leefbaarheid van de inwoners van een deel van de gemeente Rotterdam. Voorts is er geen sprake van een buitensporige last voor eisers. Naar het oordeel van de rechtbank is er in die zin sprake van een ‘fair balance’ tussen het algemeen belang en de bescherming van eisers recht op een ongestoord genot van hun eigendom.

11.3.5.

De gevolgen van de vaststelling van de Milieuzone voor de eigenaren van een kampeervoertuig acht de rechtbank niet dusdanig, dat moet worden geconcludeerd dat de afweging van de betrokken belangen van de houders van kampeervoertuigen zodanig onevenwichtig is dat verweerder, in afwijking van het advies van de commissie, niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.

LPG/benzine

12. Eisers 2, 9, 10, 12, 13 en 14 (onder randnummers 12 en 13 verder: eisers) stellen zich op het standpunt dat LPG-auto’s moeten worden aangemerkt als een aparte categorie die niet valt onder de werking van de Milieuzone.

12.1.

Verweerder merkt op dat motorvoertuigen die uitsluitend op LPG rijden (en starten) toegelaten zijn tot de Milieuzone. Verweerder stelt zich echter op het standpunt dat auto’s die zowel op LPG als op benzine rijden wel vallen onder de reikwijdte van de Milieuzone. Hoewel verweerder begrijpt dat deze voertuigen met name met LPG zullen rijden omdat dit nu eenmaal goedkoper is, start het merendeel van deze auto’s op benzine. De start en de eerste kilometers zijn de momenten dat er een grote hoeveelheid roet en met name stikstofdioxide uit de uitlaat komt. Om die reden maakt verweerder onderscheid tussen de auto’s die alleen op LPG rijden en auto’s die hierop rijden in combinatie met benzine. Deze laatste mogen, indien zij in de groep auto’s “benzine 30 juni 1992 en ouder” vallen, de zone niet in. Bovendien volgt uit een onderzoek van TNO “NOx emissies benzine / LPG personenvoertuigen” van 29 februari 2016, dat auto’s met achteraf ingebouwde LPG-installaties vaak meer schadelijke stoffen uitstoten dan benzineauto’s. De reden hiervoor is dat de afstelling van de auto en de LPG-installatie niet goed bij elkaar passen.

12.2

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder aan deze omstandigheden, gelet op de met het bestreden besluit te dienen belangen, gewicht mogen toekennen. Ter zitting is bovendien niet door eisers weersproken dat deze combi-auto’s in het algemeen op benzine starten. Voorts geldt dat het in het kader van de handhaving ondoenlijk is om alle combi-auto’s eerst staande te houden om te controleren op welke brandstof deze rijden. Volledigheidshalve wijst de rechtbank er verder op dat in de Beleidsregels een “right to challenge” is opgenomen. Op grond hiervan kunnen aan eisers ontheffingen worden verleend indien zij aantonen dat hun auto’s even schoon dan wel schoner zijn dan op basis van de DET mag worden verwacht in termen van NOx- en EC-uitstoot en even schoon dan wel schoner zijn dan de voertuigen die zich op basis van de DET wel in de Milieuzone mogen begeven. Het vorenstaande leidt ertoe dat het betoog van eisers faalt.

Euroklassen/DET

13. Verweerder heeft bij het verkeersbesluit de Euroklassennorm gekoppeld aan de DET.

13.1

Eisers betwijfelen of er wel sprake is van een juiste weergave van schadelijke emissiestoffen, door de koppeling van de emissienormen ingedeeld in Euroklassen aan de DET. Eisers verwijzen hiervoor naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland over de Milieuzone Utrecht van 22 januari 2016, ECLI:NL:RBMNE:2016:339, onder rechtsoverwegingen 36 en 37. Deze rechtbank heeft opgemerkt dat de omstandigheid dat in de media en het publieke debat na de behandeling ter zitting informatie bekend is geworden waardoor aan de representativiteit van de euroklasse bij bepaalde auto’s moet worden getwijfeld, niet kon worden meegewogen, omdat dit ten tijde van de beslissing op bezwaar nog niet bekend was en dus bij de beoordeling van het besluit ook geen rol kon spelen. Omdat deze informatie voor verweerder wel beschikbaar is, zijn eisers van mening dat verweerder gelet hierop niet zonder meer de Euroklassennorm had kunnen koppelen aan de DET, maar hieraan een nader gedegen onderzoek ten grondslag had moeten leggen.

13.2.

De rechtbank merkt op dat het in de uitspraak over de Milieuzone Utrecht niet over de vraag gaat of Euroklassennormen gekoppeld kunnen worden aan de DET, maar over de vraag of Euroklassennormen dan wel de DET gebruikt konden worden ter vaststelling van de groep voertuigen die wel de Milieuzone in mag. Die vraag is in die zaak opgeworpen omdat eisers stelden dat fabrikanten zelf beoordelen of hun auto aan de Europese norm voldoet of niet, terwijl praktijkmetingen door bijvoorbeeld TNO een ander beeld geven, en ook omdat uit de Euroklassen, anders dan uit bijvoorbeeld rijgedrag en staat van onderhoud, weinig af te leiden valt over de emissies in het dagelijks gebruik.

Uit de uitspraak over de Milieuzone Utrecht volgt dus niet dat verweerder de Euroklassennorm niet kon koppelen aan de DET. Dat in september 2015 bekend werd dat (sommige) dieselpersonenauto’s van het Volkswagen-concern in de praktijk meer uitstoten dan volgens de Europese typegoedkeuring is toegestaan, als gevolg van zogenaamde ‘sjoemelsoftware’, kan er niet aan afdoen omdat met de Milieuzone de oudste dieselauto’s worden geweerd, waar zich dit fenomeen, voor zover nu bekend, niet voordoet. Overigens heeft verweerder nog opgemerkt dat TNO bij het opstellen van de NO-emissiefactoren uitgaat van de gemeten praktijkemissies. Dit is ook gebeurd in de zogenoemde Wagenparkscans. De discussie over het mogelijke verschil tussen de door de fabrikant opgegeven emissiefactoren en de praktijkemissies, speelt in dit geval niet.

Om de Milieuzone te kunnen handhaven moeten concrete voertuigtypen worden gedefinieerd. Voor personen- en bestelauto’s op benzine is het de bedoeling dat motorvoertuigen van voor Euroklasse 1 worden geweerd.

Omdat voor oudere personen- en bestelauto’s de Euroklasse door de RDW vaak niet wordt geregistreerd, is hiervoor aangesloten bij de DET. Niet in geschil is dat voor auto’s op benzine de DET van 1 juli 1992 ongeveer overeenkomt met Euroklasse 1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met het oog op een effectieve handhaving in redelijkheid voor het aansluiten bij de DET van 1 juli 1992 kunnen kiezen. Het betoog van eisers faalt.

Overige maatregelen/meten met twee maten

14. Eisers 2, 3, 5, 10, 12, 13 en 14 (onder randnummers 14 verder: eisers) stellen dat bussen een veelvoud aan NO2 uitstoten ten opzichte van de kleine groep oudere benzineauto’s. Desondanks mogen deze ongehinderd de Milieuzone in. Hetzelfde geldt voor de flinke cruiseschepen die in Rotterdam aanmeren, waarvan de uitlaatgassen ver in de stad neerdwarrelen. Daartegen treedt verweerder niet op en hij stimuleert zelfs dat er meer cruiseschepen naar de Rotterdamse haven komen. Dat is inconsequent en onrechtmatig. Eenzelfde redenering geldt voor het City Racing evenement binnen de Milieuzone. Behalve de feitelijke verontreiniging door dit evenement zelf trekt dit ook veel autorijdend publiek, met bijbehorende uitstoot. Eisers wijzen erop dat de auto’s, gebruikt bij het City Racing evenement, niet voldoen aan enige typegoedkeuring of Euroklasse. Het toestaan daarvan binnen de Milieuzone is niet te rechtvaardigen ten opzichte van de geweerde benzineauto’s. Verder geldt dat verweerder voor zijn eigen organisatie niet zo streng is. Het gemeentelijk wagenpark wordt ongemoeid gelaten en het parkeertarief in de binnenstad is naar slechts
€ 1,- per uur teruggebracht. Dit alles is niet consequent. Het is meten met twee maten, aldus eisers.

14.1.

Verweerder acht het beeld dat de gemeente zelf weinig doet om emissies te beperken onjuist. In de Koersnota is ook als maatregel opgenomen dat het wagenpark van de gemeente schoner wordt gemaakt en dat brandstoffen van gemeentelijke vrachtwagens, bussen en scheepvaart schoner zullen worden. Voor bussen geldt dat verweerder niet zomaar alle dieselbussen tot en met Euro V kan uitsluiten van de Milieuzone. De bussen van de RET voldoen nu minimaal aan Euro V. Dat neemt niet weg dat de gemeente ook op dit vlak inzet pleegt. De gemeente is geen eigenaar van de bussen. Dat is het vervoerbedrijf. In het pakket maatregelen van de Koersnota voorziet de gemeente in het stimuleren van het milieuvriendelijker maken van de bussen in de stad (zie paragraaf 3.8 van de Koersnota), door een reductie van de uitstoot te realiseren door de overstap te ondersteunen op schonere brandstoffen, zoals CNG/LNG. Dit doet de gemeente vooruitlopend op de aanbesteding van de nieuwe concessieperiode. Voor die periode heeft de gemeente bij de concessieverlener (de Metropoolregio Rotterdam Den Haag) aangedrongen op het inzetten van zero emission bussen. Ter voorbereiding doet de RET nu al ervaring op met de inzet van elektrische bussen en loopt er een pilot met waterstof als brandstof.

Verweerder wijst er verder op dat de gemeente Rotterdam in deze collegeperiode minimaal 25% van haar wagenpark wil vervangen door schonere auto’s. De gemeente ligt op koers om deze doelstelling te halen. Personen- en bestelauto’s worden na afloop van de leasetermijn vervangen door een schoner exemplaar (elke 4 tot 5 jaar). Als dat mogelijk is komt er voor een oude auto een elektrische in de plaats. Voor zwaardere, specialistische voertuigen met (meestal) een dieselmotor, zoals huisvuilophaalauto’s, is dit geen optie. In die gevallen wordt gekozen voor schonere brandstoffen dan diesel.

14.2.

De rechtbank overweegt dat de vaststelling van een verkeersbesluit een belangenafweging vergt, waarbij politieke en bestuurlijke inzichten een belangrijke rol spelen. De rechter heeft niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Hij kan slechts concluderen dat de door verweerder te maken belangenafweging in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, wanneer de betrokken belangen zodanig onevenwichtig zijn afgewogen, dat verweerder niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.

De rechtbank overweegt verder dat de invoering van de Milieuzone onderdeel uitmaakt van een pakket aan maatregelen uit de Koersnota waarmee een positief effect op de luchtkwaliteit in de binnenstad wordt beoogd te verkrijgen. Verweerder heeft duidelijk gemaakt dat er ook van de zijde van de gemeente Rotterdam zelf ter uitvoering van de Koersnota maatregelen worden genomen om haar wagenpark te verbeteren. De rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de verklaringen van verweerder op dit punt. Voorts kan de rechtbank verweerder volgen in zijn stelling dat niet zomaar alle dieselbussen tot en met Euro V van de Milieuzone uitgesloten kunnen worden.

Het betoog van eisers, dat met het weren van cruiseschepen een aanzienlijk effect kan worden gerealiseerd als het gaat om luchtverontreiniging in Rotterdam, leidt niet per definitie tot de conclusie dat de betrokken belangen onevenwichtig zijn afgewogen en/of dat het bestreden besluit strijdig is met het in artikel 2 van de WVW genoemde milieubelang. De voorkeur van eisers voor een andere aanpak van het milieuprobleem, door onder meer het weren van cruiseschepen en het niet toestaan van een City Racing evenement, is in een juridische procedure als deze niet van doorslaggevend belang.

Onbetwist is dat de maatregelen uit de Koersnota op zich een positief effect hebben op de luchtkwaliteit. Dat er ook andere maatregelen bestaan die leiden tot een verbetering van de luchtkwaliteit, kan niet afdoen aan het onderhavige verkeersbesluit. Onder randnummer 21 volgt of de rechtbank van oordeel is of de motivering van het verkeersbesluit de hiervoor vermelde terughoudende rechterlijke toets kan doorstaan.

Leeftijdsdiscriminatie/wanneer sprake van een oldtimer

15. Eiseres 10 stelt zich op het standpunt dat door personenauto’s van voor 1992 niet meer toe te laten in de Milieuzone, er sprake is van (leeftijds-)discriminatie. Een Citroën 2CV uit 1974 mag wel de Milieuzone in en een Citroën 2CV uit 1987 niet.

15.1.

De rechtbank is van oordeel dat het betoog van eiseres faalt. De rechtbank is geen rechtsregel of –norm bekend die discriminatie op leeftijd voor motorvoertuigen verbiedt.

16. Eisers 6, 7, 8, 10, 11, 12 en 14 (onder randnummers 16 verder: eisers) stellen zich daarnaast op het standpunt dat verweerder de leeftijd van een oldtimer ten onrechte op
40 jaar heeft gesteld. In Duitsland, Frankrijk en in de Europese regelgeving, zie Richtlijn 2014/45 EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014, is de leeftijd van een oldtimer namelijk op 30 jaar gesteld. Ook in de Erfgoedwet wordt 30 jaar als leeftijd van een mobiel erfgoed aangehouden. EC of NO2 hebben voorts niets met de leeftijd van de auto te maken. Hoe groot de verschillen zijn in vermogen of cilinderinhoud en de wijze van verbranding wordt ten onrechte niet gewogen noch gemeten.

Het weren van benzineauto’s van vóór 1 juli 1992 brengt volgens eisers willekeur met zich mee. Verweerder hanteert een inconsistent beleid. Hij houdt bijvoorbeeld geen rekening met de productieperiode van de Renault 4 in Frankrijk van 1961 tot zomer 1986, waarbij de carrosserie niet wezenlijk is gewijzigd. Dit heeft tot gevolg dat de Renault 4 uit 1976 wel wordt toegelaten en dat er voor dezelfde Renault uit begin 1986 in feite een sloopadvies wordt gegeven, dit terwijl genoemde jaargangen Renault 4 volgens de desbetreffende typegoedkeuringen vergelijkbare emissiewaarden hebben. Evenzo hebben beide Renault 4’s een vergelijkbaar nostalgiekarakter.

16.1.

Verweerder onderkent de vaak historische waarde van de Oldtimers. Deze voertuigen stoten echter relatief veel stikstofdioxiden (NOx) uit, wat schadelijk is voor de gezondheid van de inwoners van Rotterdam. In lijn met het regeerakkoord uit 2012 en het Belastingplan 2014 heeft verweerder ervoor gekozen om voor oldtimers de grens van 40 jaar of ouder aan te houden. Hiermee is een balans gevonden tussen (1) het behoud van het historische erfgoed en (2) het beperken van de luchtvervuiling. Ook wordt zo aangesloten bij andere nationale regelgeving.

16.2.

Voor oldtimers ouder dan 40 jaar gelden de toegangseisen voor de Milieuzone niet. Verweerder heeft voor deze groep in de Beleidsregels een uitzondering gemaakt. De ontheffing voor oldtimers (ouder dan 40 jaar) is niet gebaseerd op emissiewaarden. De reden voor de ontheffing voor oldtimers is namelijk gelegen in de algemeen erkende historische waarde van deze voertuigen. Voor oldtimers geldt dan ook een ontheffing met het oog op het behoud van het historisch erfgoed. Daarbij is aangesloten bij de grens van 40 jaar of ouder zoals die ook landelijk wordt gehanteerd en die in lijn is met de leeftijdsgrens voor vrijstelling van motorrijtuigenbelasting. De richtlijn waar eisers zich op baseren, kan hieraan niet afdoen, nu deze ziet op de periodieke technische controle van motorvoertuigen en aanhangers en geen betrekking heeft op milieuzones. Dat de Erfgoedwet bij het mobiele erfgoed uitgaat van een leeftijdsgrens van 30 jaar, zoals de Federatie Historische Automobiel- en Motorfietsclubs (FEHAC) en eisers bepleiten, staat allerminst vast. Ook indien uitgegaan wordt van een leeftijdsgrens van tenminste 30 jaar wordt hier met de in het verkeersbesluit gestelde grens van 40 jaar (ook) aan voldaan. Verder geldt dat verweerder met de Erfgoedwet geen rekening heeft kunnen houden omdat deze eerst na het bestreden besluit op 1 juli 2016 van kracht is geworden.

De rechtbank ziet geen reden waarom verweerder niet in redelijkheid bij de leeftijdsgrens van 40 jaar heeft kunnen aansluiten. Van verweerder kan redelijkerwijs niet verwacht worden dat hij voor elk voertuig afzonderlijk een oordeel geeft over de historische waarde. Dat in andere landen mogelijk jongere auto’s als oldtimer worden gezien, brengt niet met zich dat het weren van die auto’s in de Milieuzone leidt tot de conclusie dat de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenwichtig is dat verweerder niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. Omdat de grens lastig te objectiveren is, heeft verweerder in redelijkheid kunnen aansluiten bij de criteria voor de motorrijtuigenbelasting. Het betoog van eisers faalt.

Right to challenge

17. Eiseres 10 stelt dat wel de mogelijkheid wordt geboden om via de “right to challenge” aan te tonen dat de voertuigen schoner zijn dan de toegestane voertuigen, maar welke regels, feiten en omstandigheden hier precies aan ten grondslag liggen is onduidelijk. Het inbouwen van een katalysator kan wel € 1500,- gaan kosten.

17.1.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder gedurende de procedure voldoende duidelijk uiteengezet wat de strekking van de “right to challenge” (artikel 4, vijfde lid, van de Beleidsregels) precies is. In weerwil van wat eisers betogen, kan aan eigenaren van een motorvoertuig dat de Milieuzone op grond van het verkeersbesluit niet in mag, een ontheffing worden verleend indien zij aantonen dat hun auto’s even schoon zijn dan wel schoner zijn dan op basis van de DET mag worden verwacht in termen van NOx- en EC-uitstoot en even schoon dan wel schoner zijn dan de voertuigen die zich op basis van de DET wel in de Milieuzone mogen begeven. Een uitgebreide toelichting over deze geboden mogelijkheid is te vinden op http//www.gezonderelucht.nl/veelgestelde-vragen, onder de vraag “Hoe vraag ik een ontheffing aan op basis van Right to Challenge”. De omstandigheid dat daar kosten mee gemoeid zijn, maakt de regeling niet minder passend en het verkeersbesluit niet onrechtmatig. Het betoog van eiseres faalt.

Privacy

18. Eiseres 10 meent dat met de door verweerder gestelde eisen voor het verkrijgen van een ontheffing de (financiële en medische) privacy ontoelaatbaar wordt geschonden. Voor een ontheffing om bedrijfseconomische redenen moet men bijvoorbeeld de gehele administratie overleggen. Voor het verkrijgen van een ontheffing op medische gronden is er een verklaring van een onafhankelijk arts nodig. Vervolgens dienen de financiële dan wel medische gegevens voorgelegd te worden aan de gemeenteambtenaren.

18.1.

De rechtbank is van oordeel dat het betoog van eiseres niet slaagt. Dat bij de aanvraag om een ontheffing om bedrijfseconomische redenen dient te worden aangetoond, bijvoorbeeld aan de hand van het overleggen van contracten, rittenstaten, standplaats- of marktplaatsvergunningen, wat de noodzaak voor de ontheffing is, acht de rechtbank alleszins redelijk. Afhankelijk van de financiële mogelijkheden van een aanvrager kunnen gevolgen sneller of minder snel onevenredig zijn.

Het zevende lid, van artikel 4, van de Beleidsregels voorziet in een ontheffingsmogelijkheid voor de duur van één jaar voor het bezoek aan een ziekenhuis in het kader van een ernstige ziekte. Om hiervoor in aanmerking te komen moet een verklaring van een arts, specialist of professioneel zorgverlener worden overgelegd dat de patiënt in het kader van de klachten vaker dan 7x per kalenderjaar in de Milieuzone moet zijn. Ook het vragen van een dergelijke verklaring acht de rechtbank redelijk. Er moet immers worden vastgesteld dat de ontheffing werkelijk benodigd is. Voor de medewerkers van de gemeente geldt een geheimhoudingsplicht en de gegevens die worden verstrekt zijn afgeschermd voor derden. Met het verzoek aan eiseres om informatie te verstrekken ten behoeve van het verkrijgen van een ontheffing als bedoeld in de Beleidsregels handelt verweerder niet in strijd met het recht op privacy. Het betoog faalt.

Begrenzing

19. De Milieuzone ligt aan de noordkant van de Maas, in het centrum en het noorden van de stad, tussen de A20, de A16, de Nieuwe Maas en de S114. De drie stedelijke oeververbindingen Maastunnel, Erasmusbrug en Willemsbrug inclusief het Noordereiland liggen ook in de Milieuzone. Verweerder stelt dat de exacte begrenzing van de Milieuzone is vormgegeven met als uitgangspunten begrijpelijkheid, verkeersveiligheid, uitwijkmogelijkheden en doorstroming. De Stadscamping Rotterdam en het terrein van de Erasmus Universiteit, locatie Woudestein (EUR-complex Woudestein), zijn bij het bestreden besluit alsnog buiten de Milieuzone gelaten.

19.1.

Eisers 12, 13 en 14 (onder randnummers 19.1. en volgende verder: eisers) kunnen zich er niet in vinden dat de Milieuzone wel geldt voor de rechteroever maar niet voor de linkeroever. Eisers zijn van mening dat verweerder niet duidelijk heeft gemotiveerd en afgewogen waarom voor de huidige begrenzing van de Milieuzone is gekozen en waarom het EUR-complex Woudestein en de stadscamping wel buiten de Milieuzone kunnen blijven en andere wijkdelen niet.

19.2.

Verweerder heeft in dit kader ten aanzien van eiser 13 gesteld dat eiser hier lijkt op te komen voor de belangen van de bewoners van Rotterdam en niet voor zijn eigen belangen aangezien hij buiten Rotterdam woont. Om die reden staat volgens verweerder het relativiteitsbeginsel van artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het bestreden besluit op grond van deze beroepsgrond in de weg.

19.3.

De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. Ter zitting heeft eiser 13 verklaard dat hij in Vlissingen staat ingeschreven. Omdat hij van beroep zowel geluidsdeskundige als brug- en sluiswachter in Rotterdam is, rijdt en verblijft hij vaak in Rotterdam, waar hij (in de Milieuzone) woonruimte huurt. De rechtbank ziet gelet hierop geen aanleiding dat aan eiser 13 artikel 8:69a van de Awb kan worden tegengeworpen omdat de begrenzing eiser 13 direct in zijn eigen belangen raakt. De onderhavige beroepsgrond wordt dan ook inhoudelijk besproken in die zin dat deze grond mede door eiser 13 is ingediend.

19.4.

De rechtbank overweegt dat verweerder voldoende duidelijk heeft aangegeven de Stadscamping niet te hebben meegenomen in de contour van de Milieuzone omdat vast is komen te staan dat een behoorlijk deel van het klantenbestand van de Stadscamping een motorvoertuig heeft dat de Milieuzone niet in mag. Als de Stadscamping wel binnen de Milieuzone zou vallen dan zou er voor haar een aanzienlijke bedrijfseconomische schade ontstaan. Om die reden heeft verweerder het bord voor de grens van de Milieuzone op de Kanaalweg met 200 meter opgeschoven. Wat betreft de Kralingse Zoom geldt dat deze bewust uit de Milieuzone is gelaten. Belangrijkste overweging daarbij is het bereikbaar houden van het P+R-transferium Kralingse Zoom vanaf de Ring. Dit is bewust gedaan om eigenaren van voertuigen die de Milieuzone niet in mogen een goede OV-verbinding aan te bieden naar het centrum van Rotterdam. Aanvullende reden om de Kralingse Zoom niet in de Milieuzone op te nemen, is dat dat zou leiden tot fuikvorming voor verkeer dat de A16 afkomt via aansluiting 25 (Kralingseplein) of 26 (Jacques Dutilhweg) en de Milieuzone niet in mag. Dat verkeer kan nu via de Kralingse Zoom veilig de Milieuzone mijden en naar het transferium gaan dan wel de A16 weer op, via de andere aansluiting. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee in voldoende mate onderbouwd wat de reden is dat het EUR-complex Woudestein en de Stadcamping buiten de Milieuzone zijn gelaten.

Door eisers is niet weersproken dat het opschuiven ten behoeve van de Stadscamping een verwaarloosbaar effect heeft op de doelen die met de Milieuzone worden nagestreefd. De rechtbank overweegt verder dat verweerder bij de begrenzing van de Milieuzone middels zijn uitgangspunten voldoende mogelijkheden heeft geboden om indien nodig een andere route te kiezen wanneer anders het inrijverbod zou worden overtreden. Daarnaast heeft verweerder bij de uitvoering van de Koersnota door middel van het vaststellen van een verkeersbesluit rekening te houden met de omstandigheid dat de gemeenteraad een motie om de Milieuzone in heel Rotterdam in te voeren in de vergadering van 28 mei 2015 heeft verworpen. Voorts geldt dat eisers in beroep niet hebben betwist dat in de wijken ten zuiden van de Maas de concentraties CE en NO2 lager zijn dan ten noorden van de Maas. De rechtbank is van oordeel dat verweerder om die reden dit gebied in redelijkheid buiten de Milieuzone heeft kunnen laten. Het betoog van eisers dienaangaande faalt.

Strijd met Europese Richtlijnen

20. Eiser 1 heeft aangevoerd dat het verkeersbesluit in strijd is met de Europese regelgeving. Daarbij beroept hij zich op de richtlijnen 70/156/EEG, 70/220/EEG en 96/96/EG. Hoewel deze richtlijnen inmiddels zijn vervangen, is eiser 1 van mening dat deze nog steeds van kracht zijn voor voertuigen die een eerste registratie hebben, die ligt op de datum waarop de richtlijnen van kracht waren. Voorts is het, aldus eiser 1, volgens artikel 94 van de Grondwet niet toegestaan strengere eisen aan voertuigen te stellen dan in de Europese regelgeving is gesteld. Voertuigen die zijn toegelaten tot het verkeer op openbare wegen van de Europese Unie op grond van richtlijn 70/220/EEG mogen volgens eiser 1 niet worden geweigerd zolang zij voldoen aan de eisen gesteld in de richtlijn met betrekking tot de luchtverontreiniging van motorvoertuigen en de richtlijn 96/96/EG betreffende de technische controle van voertuigen. Tevens kunnen op grond van richtlijn 70/156/EEG er aan voertuigen geen strengere eisen worden gesteld dan die welke bij de toelating golden.

20.1.

De rechtbank overweegt dat de door eiser 1 aangehaalde richtlijnen zien op de technische controle van wegvoertuigen, waaronder typekeuring en toelating van wegvoertuigen. Het verkeersbesluit voorziet noch in het niet goedkeuren van voertuigen noch in het niet toelaten tot het verkeer of alsnog uitsluiten van het verkeer. Evenmin ziet het verkeersbesluit op het met terugwerkende kracht stellen van technische eisen aan motorvoertuigen. Wat er ook zij van het bepaalde in artikel 94 van de Grondwet dan wel de vraag of de door eiser 1 aangehaalde richtlijnen al dan niet rechtstreekse werking hebben, deze richtlijnen voorzien louter in harmonisatie van technische toelatingseisen van voertuigen en handelen nadrukkelijk niet over milieubescherming als hier aan de orde. Het verkeersbesluit voorziet slechts in het gesloten verklaren van bepaalde straten voor bepaalde voertuigcategorieën. Aan deze op grond van de WVW toekomende bevoegdheid van verweerder staan de door eiser 1 genoemde Europese richtlijnen niet in de weg. Het betoog van eiser 1 kan dan ook niet slagen.

Inhoudelijke toets motivering verkeersbesluit aangaande “het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder”

21. Verweerder heeft bij het bestreden besluit aangegeven dat hij in het licht van de doelstelling van de Koersnota aan het verkeersbesluit ten grondslag heeft gelegd dat in de Milieuzone categorieën motorvoertuigen geweerd dienen te worden die relatief het meest bijdragen aan de emissies van luchtverontreinigende stoffen als EC en NO2. Aan de hand van de wagenparkscan 2012 van TNO heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de oudste benzineauto’s (Euro 0; benzineauto’s van voor 1 juli 1992) een onevenredig groot deel van de uitstoot van NO2 veroorzaken. Hun aandeel in het verkeer is maar 0,6%, maar ze dragen voor 1,3% bij aan de concentratie NO2. Dit acht verweerder een onevenredig grote bijdrage. Ter vergelijking wijst verweerder erop dat alle jongere benzinevoertuigen samen voor 62% aan de verkeersprestatie bijdragen, terwijl ze slechts 10,4% van de NO2-concentratie veroorzaken. Met alle toegangseisen van de Milieuzone wordt naar verwachting de bijdrage van verkeer aan de roetuitstoot met 24,7% en aan de concentratie N02 met 7,7% verminderd. De Euro 0-personenauto’s op benzine nemen van deze laatste concentratie ongeveer 17% voor hun rekening (1,3% gedeeld door 7,7%). Dit acht verweerder een evenredig grote bijdrage.

De conclusie van de commissie, dat de te verwaarlozen opbrengst van de voertuigen op benzine/LPG niet in verhouding staat tot de (economische) belangen van bewoners en bedrijven, heeft verweerder niet overgenomen. De door de commissie gehanteerde vergelijking, dat uit de wagenparkscan van 2015 blijkt dat personen- en bestelauto’s op benzine/LPG 30 juni 1992 en ouder 0,14% van het totale verkeer uitmaken, kan, aldus verweerder, niet op deze wijze worden gemaakt omdat de afname van de uitstoot van NOx en EC centraal moet staan en niet de aandelen van geweerde voertuigen sec. Hoewel het aantal geweerde Euro 0-personenauto’s op benzinevoertuigen procentueel laag te noemen is, is de NOx uitstoot per auto relatief hoog. De vergelijking die de commissie maakt tussen het percentage te weren voertuigen op benzine/LPG en het percentage te weren voertuigen op diesel is daarom niet relevant. Om de doelen uit de Koersnota te halen is inzet op het weren van voertuigen op benzine/LPG en op diesel noodzakelijk. Het niet weren van de categorie “personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder” uit de Milieuzone zal volgens verweerder met zich brengen dat niet tijdig zal worden voldaan aan de doelen uit de Koersnota, waardoor aanscherping van de toegangseisen voor andere categorieën noodzakelijk zal zijn.

Verweerder wijst verder op de door de DCMR, na het beschikbaar komen van de wagenparkscan van oktober 2015, uitgevoerde berekeningen over het effect van de Milieuzone. Dat effect is aanmerkelijk. Alle berekeningen bevestigen het beeld ten tijde van de vaststelling van de Koersnota dat de groep te weren personen- en bestelauto’s op benzine/LPG weliswaar een relatief klein aandeel heeft, maar dat de opbrengst in het verlagen van de NOx-uitstoot relatief groot is. Daarmee is het belang, anders dan de commissie heeft gewogen, naar de mening van verweerder voldoende onderbouwd.

Wat er ook zij van de opmerkingen van eisers dat de gereden afstand van benzineauto’s in de Milieuzone klein is, de grote piek van NO2-emissies bij oudere benzineauto’s zit volgens verweerder juist bij de start en de eerste paar honderd meter. Ook de oudere benzineauto die een kleine afstand rijdt zorgt dus voor een grote belasting van de luchtkwaliteit ter plaatse waar het voertuig wordt gestart. Het oogmerk van verweerder is daarentegen om een verbetering te realiseren daar waar bewoners last van verontreinigde lucht hebben of een knelpunt bestaat of dreigt.

Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de Milieuzone onderdeel is van een effectief pakket aan maatregelen ten behoeve van de luchtkwaliteit. Gezien de huidige hoge concentraties EC en NO2, is met de uitvoering van die maatregelen een groot belang gemoeid uit een oogpunt van het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu. Naar de mening van verweerder zijn de overige betrokken belangen bij de besluitvorming voldoende meegewogen. In dit verband acht verweerder het van belang dat in de Beleidsregels wordt voorzien in ontheffingsmogelijkheden, waardoor mogelijke onevenredige gevolgen voor eigenaren van de betreffende voertuigen worden voorkomen. Overigens, zo stelt verweerder, gaat het weren van de voertuigcategorie “personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder” niet primair om het verminderen van de concentratie EC. Het levert met name een belangrijke bijdrage aan het verminderen van de emissies van NO2. Verweerder is van mening dat het maatschappelijk belang van gezondere lucht zwaarder weegt dan de belangen van individuele bezitters van Euro 0-voertuigen.

21.1.

Eisers 2, 3, 4, 5, 9, 10, 12, 13 en 14 (onder randnummer 21 verder: eisers) voeren aan dat in de TNO-onderzoeken uit 2012 en 2015 wordt geconcludeerd dat de vrachtwagens en de voertuigen categorieën “bestelauto’s en personenauto’s Euro 3 diesel en ouder” een interessante groep vormen om te beïnvloeden met luchtkwaliteitsmaatregelen. Deze voertuigen zijn relatief vervuilend en aanzienlijk vertegenwoordigd in het Rotterdamse wagenpark. Met betrekking tot de uitstoot van EC verwacht TNO dat dieselvoertuigen met Euro 4 en ouder sterke vervuilers zijn. Eisers voeren verder aan dat diesel personen- en bestelauto’s, die voldoen aan Euro 3, de Milieuzone in mogen, terwijl deze per kilometer meer NO2 uitstoten dan benzineauto’s Euro 0 die de zone niet in mogen. Ook dieselbussen Euro 0 tot en met Euro 5 stoten (veel) meer uit, en ook die mogen de zone in. De geweerde onbeduidende groep benzineauto’s lijkt willekeurig gekozen en deze keuze kan naar de mening van eisers niet worden gemotiveerd met de door TNO vastgestelde feiten over de uitstoot per soort voertuig. De stelling van verweerder dat de meest vervuilende voertuigen worden geweerd achten eisers feitelijk onjuist. Nu uit de onderzoeken van TNO blijkt dat vrachtauto’s, bestelauto’s en dieselauto’s de grote vervuilers zijn begrijpen eisers niet dat hun voertuigen uit de Milieuzone worden geweerd. De gemeente Rotterdam kan voor het verminderen van NO2 beter het bezoek van cruiseschepen aan Rotterdam ontmoedigen door het niet aanbieden van voorzieningen en diensten en aanlegplaatsen dicht bij de Milieuzone.

Eisers benadrukken in dit verband dat de commissie veronderstelde dat de opname van benzine en (daarmee tevens) LPG personen- en bestelauto’s voor een belangrijk deel is ingegeven door de wens vanuit de transportsector. Zij drongen immers aan op een “shared burden”. Uit de stukken blijkt dat de positieve opbrengst van het opnemen van de voertuigcategorie “personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder” te verwaarlozen is in vergelijking tot andere categorieën, ook omdat is gebleken dat deze categorieën weinig kilometers maken in de Milieuzone.

De uitstoot van roet is volgens eiseres bij benzinemotoren vrijwel nul. Volgens hen is het aandeel van oudere benzineauto’s in de luchtkwaliteit ook overigens te verwaarlozen. Uit de TNO-wagenparkscan van 2015 blijkt dat het aandeel van bestel- en personenauto’s op benzine 30 juni 1992 en ouder slechts 0,14% van het totale verkeer uitmaakt. Dit is een verwaarloosbaar percentage. Afgezet tegen de constatering in de Koersnota dat eigenlijk ruim 50% van alle verkeer zou moeten worden geweerd om (eerder) aan de normen te voldoen, staat het weren van 0,14 % niet in redelijke verhouding. Eisers menen dat het weren van deze voertuigen onevenredig is in verhouding tot de te dienen belangen die met het verkeersbesluit worden beoogd.

In de stelling van verweerder dat de commissie zich op een onjuiste aanname baseert, omdat het percentage
te werenauto’s 0,14% behelst, kunnen eisers zich niet vinden. Allereerst merken eisers op dat de commissie juist in haar advies stelt dat het gaat om het percentage te weren bestel- en personenauto’s, zodat de commissie niet is uitgegaan van een onjuiste aanname. Verweerder stelt vervolgens dat de groep te weren bestel- en personenauto’s weliswaar relatief klein is, maar dat de opbrengst in het verlagen van NO2-uitstoot relatief groot is en verwijst hiervoor naar de berekeningen van DCMR. Deze berekeningen zijn bij eisers niet bekend en daarom niet te beoordelen. Wel kennen eisers cijfers van de DCMR die aantonen dat sinds de invoering van de Milieuzone er sprake is van een NO2-piek. Ook de hoeveelheid fijnstof is sinds de invoering van de Milieuzone gestegen. Volgens eisers kan hieruit worden afgeleid dat de Milieuzone juist niet voldoet en als onrechtmatig is aan te merken.

Eisers wijzen er verder op dat TNO na het bestreden besluit het rapport met de titel “Effect Milieuzone Utrecht” naar buiten heeft gebracht. De effectiviteit van het instellen van een Milieuzone is daarmee niet aangetoond. Naar de mening van eisers kent Utrecht een vergelijkbare opzet als Rotterdam. Verweerder had volgens eisers duidelijker moeten onderzoeken welke effecten het instellen van de Milieuzone heeft.

21.2.

In zijn verweerschrift heeft verweerder betwist dat uit de cijfers van eisers blijkt dat het pakket aan maatregelen uit de Koersnota, waaronder de Milieuzone, niet effectief is. In de eerste plaats gaan deze cijfers uit van de gemiddelde concentratie NO2 en PM10 langs één weg, te weten de Statenweg. Gegevens over één locatie zeggen niets over de effectiviteit van het pakket aan maatregelen uit de Koersnota. In de tweede plaats laten de cijfers, anders dan eisers stellen, geen piek zien. Voor NO2 schommelen de concentraties langs deze weg in 2015 en 2016 tussen de circa 40 en 55 µg/m3. Sinds januari 2016, toen de Milieuzone Rotterdam is ingevoerd, laten de concentraties een lichte daling zien. In september wordt er een hogere gemiddelde concentratie gemeten. Een hogere gemiddelde concentratie in één bepaalde maand zegt niets. De verkeersdrukte en het weer hebben immers een grote invloed op de concentraties.

Anders dan eisers stellen, is er volgens verweerder geen sprake van een verwaarloosbaar effect. Uit de resultaten van de eerste evaluatie van de effecten van het pakket maatregelen uit de Koersnota, waaronder de Milieuzone, volgt dat het totaalpakket aan maatregelen goed werkt, aldus verweerder.

21.3.

De rechtbank overweegt dat thans de vraag voorligt of de belangenafweging ten aanzien van het verkeersbesluit over “het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder” zodanig evenredig is dat verweerder in redelijkheid tot dit onderdeel van het verkeersbesluit heeft kunnen komen.

21.3.1.

De rechtbank merkt in dit kader allereerst op dat de door partijen aangehaalde tegengestelde cijfers momentopnamen zijn van na het bestreden besluit. In dit verband wijst de rechtbank op de bij het verweerschrift meegezonden brief van de wethouder Mobiliteit, Duurzaamheid en Cultuur van de gemeente Rotterdam van 9 november 2016. Daarin wordt wel gesteld dat sinds de invoering van de Milieuzone er een afname is van NOx uitstoot van 5 à 10%, maar dat voor het verkrijgen van een representatief beeld een langere periode moet worden gemeten. Eerst in het tweede kwartaal van 2017 zal er waarschijnlijk over kunnen worden gerapporteerd. De rechtbank ziet mede in het licht hiervan geen aanleiding om bij haar beoordeling van het bestreden besluit al de door partijen aangehaalde meetresultaten van na het bestreden besluit te betrekken. Hetzelfde geldt voor het door eisers aangehaalde rapport met de titel “Effect Milieuzone Utrecht”, ook omdat de situatie in Utrecht niet vergelijkbaar is met die van Rotterdam.

Wel gaat de rechtbank uit van de meetrapporten van TNO uit 2012 en 2015. De TNO-rapporten zijn opgesteld door een instantie die beschikt over specifieke deskundigheid, terwijl de rechtbank als vaststaand aanneemt dat TNO ten opzichte van verweerder en de gemeente Rotterdam onafhankelijk en onpartijdig is. De rechtbank merkt deze rapporten dan ook aan als deskundigenadviezen. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten dat aan deze adviezen naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken kleven dat verweerder ze niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen.

21.3.2.

De rechtbank overweegt verder dat in de Koersnota een pakket aan maatregelen is voorgesteld om de doelstelling van verweerder, om in deze collegeperiode de concentratie EC als gevolg van de verkeersbijdrage met 40% te verminderen, te realiseren. Hiertoe is een uitbreiding van de Milieuzone vereist. Voorts is NO2 in de Koersnota als een probleem benoemd. De NO2 moet als gevolg van Europese regelgeving worden gereduceerd. Aan de hand van de inzet van de in de Koersnota genoemde maatregelen tracht de gemeente Rotterdam daaraan te voldoen. Verder blijkt uit een recent onderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) dat NO2 ook zelfstandig invloed heeft op de gezondheid. Het verminderen van de concentraties NO2 is dus niet alleen nodig om te voldoen aan de wettelijke normen, maar ook om de gezondheid van de inwoners van Rotterdam te verbeteren.

21.3.3.

In de uitgevoerde onderzoeken uit 2012 en 2015 is door TNO onder meer geconcludeerd dat de vrachtwagens en de voertuigcategorieën bestelauto’s en personenauto’s Euro 3 diesel en ouder een interessante groep vormen om te beïnvloeden met luchtkwaliteitsmaatregelen. Deze voertuigen zijn relatief vervuilend en aanzienlijk vertegenwoordigd in het Rotterdamse wagenpark. Volgens verweerder zou 50% van de dieselauto’s geweerd moeten worden.

De rechtbank stelt vast dat verweerder het effect van het weren van deze categorie “bestelauto’s en personenauto’s Euro 3 diesel en ouder” uit de Milieuzone te ingrijpend heeft gevonden. Deze motorvoertuigen zijn nog relatief nieuw en er zouden bij de gemeente Rotterdam niet voldoende middelen beschikbaar zijn om dit binnen de “Sloopregeling” te ondervangen. Hoewel het aantal te weren personenauto’s en bestelauto’s benzine
30 juni 1992 en ouder, gelet op de TNO-wagenparkscan uit 2015 procentueel uitzonderlijk laag te noemen is (0,14%), heeft verweerder aanleiding gezien om, naast de vrachtauto Euro III en lager alsmede personen- en bestelauto diesel 31 december 2000 en ouder, deze categorie uit de Milieuzone te weren om reden dat de NOx uitstoot per auto relatief hoog is.

21.3.4.

Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling behoeft niet elke maatregel op zichzelf te leiden tot een in absolute termen significant groot effect, indien een verkeersbesluit onderdeel is van een groter pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit.

De rechtbank merkt op dat over personen- en bestelauto’s benzine in het TNO-rapport uit 2012 bijna niet en zeker niet in verband met luchtkwaliteitsmaatregelen gesproken wordt. Uit het TNO-rapport van 2015 blijkt vervolgens dat de geweerde benzineauto’s van voor 1992 slechts 0,14% van het totale verkeer uitmaken. In relatie tot andere vervuilers, waaronder de categorie “bestelauto’s en personenauto’s Euro 3 diesel en ouder”, is de te verwachten opbrengst van het weren van de betreffende benzineauto’s te verwaarlozen. Dat het verkeersbesluit onderdeel is van een groter pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit en elke maatregel op zichzelf niet hoeft te leiden tot een in absolute termen significant groot effect betekent niet dat niet aangetoond dient te worden dat de aan het verkeersbesluit ten grondslag gelegde belangen worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.

De rechtbank veronderstelt in dit verband met de commissie dat de opname van benzine (en daarmee tevens LPG) personen- en bestelauto’s voor een belangrijk deel is ingegeven door wensen vanuit de transportsector. In de Koersnota is immers vermeld dat ter zake van de uitbreiding van de Milieuzone door de transportsector is voorgesteld om vanuit de gedachte van ‘shared burden’ de uitbreiding van de Milieuzone ook voor personenauto’s te laten gelden. Deze aanname wordt ook niet door verweerder betwist. Door verweerder wordt evenmin betwist dat het aantal te weren personen- en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder, relatief laag te noemen is. Verweerder is in dit verband echter van mening dat hij zich niet zozeer uit dient te laten over de aantallen, maar zich kan beroepen op een onevenredig grote bijdrage die deze categorie motorvoertuigen aan de concentratie NOx levert.

Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat hij naar aanleiding van de TNO-wagenparkscan van 2015 wel berekend heeft wat de bijdrage is van deze categorie motorvoertuigen aan de concentratie NO2 maar dat hij deze cijfers niet paraat heeft. Naar het oordeel van de rechtbank had het op de weg van verweerder gelegen om zich concreet over het minder geringe effect in het bestreden besluit uit te laten. Door dit na te laten heeft verweerder in het bestreden besluit een incompleet beeld gegeven van de berekende effecten. Aannemelijk is overigens dat deze bijdrage, gelet op het verschil in aantallen tussen de wagenparkscans uit 2012 en 2015, significant minder zal moeten zijn, dit terwijl op basis van de cijfers uit 2012 er al sprake was van een relatief lage bijdrage aan de uitstoot van NO2 door de categorie “personen- en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder” (1,3%). In het geval er nog maar tien van deze categorie aanwezig zouden zijn die elk op zich (gemiddeld) een relatief hoge NOx uitstoot leveren, kan niet (meer) worden volgehouden dat door het niet weren van deze motorvoertuigen de in de Koersnota gestelde doelen niet kunnen worden gehaald. In die zin zijn aantallen dus niet zonder enig belang.

21.3.5.

Dat het meer dan aannemelijk is dat de opbrengst van de motorvoertuigen op benzine/LPG 30 juni 1992 en ouder in relatie tot andere vervuilers te verwaarlozen is, neemt niet weg dat verweerder in het licht van een ruime beoordelingsmarge op basis van politieke argumenten kan kiezen voor een lagere opbrengst op grond waarvan met behulp van andere maatregelen ook aan de doelstellingen van de Koersnota kan worden voldaan. Verweerder heeft echter naar het oordeel van de rechtbank nagelaten aannemelijk te maken dat met het toelaten in de Milieuzone van een relatief laag aantal “personen- en bestelauto’s benzine
30 juni 1992 en ouder” de doelen uit de Koersnota niet zullen worden gehaald. Ook het argument van de commissie dat ook zonder opname van deze categorie personen- en bestelauto’s de luchtkwaliteit naar verwachting in 2022 aan de normen zal voldoen, is niet door verweerder weersproken. De rechtbank is overigens met eisers van oordeel dat de commissie zich in haar advies over het aandeel te weren personen- en bestelauto’s op benzine/LPG heeft uitgelaten.

21.3.6.

De rechtbank overweegt verder dat verweerder de meest vervuilende auto’s in de Milieuzone ongemoeid laat, dit terwijl verweerder bij het bestreden besluit heeft gesteld dat motorvoertuigen in de Milieuzone geweerd dienen te worden die relatief het meeste bijdragen aan de emissies van luchtverontreinigende stoffen als EC en NO2. Verweerder heeft niet ontkend dat, hoewel de roetuitstoot van dieselvoertuigen is verminderd, zij meer NO2 zijn gaan uitstoten. Dat volgt ook uit de cijfers, in die zin dat eigenlijk 50% van de dieselauto’s geweerd zou moeten worden. Opmerkelijk is dat thans in het kader van de Sloopregeling er een situatie zou kunnen gaan ontstaan dat een oude benzineauto wordt ingeruild voor een nieuwe dieselauto die wel in de Milieuzone wordt toegelaten, terwijl deze meer NO2 produceert dan de ingeruilde oude benzineauto. Benzineauto’s produceren immers significant minder NO2 dan de nieuwste dieselauto’s.

21.3.7.

In het licht van al het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat niet ontkend kan worden dat met het weren van de categorie “personen- en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder” uit de Milieuzone er sprake is van een milieubelang in de zin van de WVW. Op basis van de gedingstukken en de betogen van eisers bestaat er naar het oordeel van de rechtbank echter in het kader van de daarbij af te wegen belangen onvoldoende grondslag voor de opname van de categorie “personen- en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder” in het verkeersbesluit. Naast de omstandigheid dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze voertuigen gezamenlijk een onevenredig groot deel van de uitstoot van NO2 veroorzaken heeft hij bij het bestreden besluit niet met cijfers onderbouwd wat het effect is van het weren van 0,14% verkeersaandeel. Bovendien heeft verweerder onvoldoende aannemelijk gemaakt dat door het niet weren van deze categorie auto’s de in de Koersnota gestelde doelen niet kunnen worden gehaald.

De rechtbank acht het op basis van het TNO-rapport van 2015 voorts voldoende aannemelijk dat de meergenoemde maatregel een te verwaarlozen opbrengst oplevert. Gelet op de lasten die aan eigenaren van die auto’s ten deel vallen, is de rechtbank van oordeel dat de maatregel disproportioneel te achten is, nu een kleine groep autobezitters onevenredig zwaar wordt getroffen. De maatregel staat - de ontheffingsmogelijkheden, de Sloopregeling en de hardheidsclausule ten spijt - naar het oordeel van de rechtbank niet in verhouding tot de (economische) belangen van eisers. Hierin ligt naar het oordeel van de rechtbank grond voor het oordeel dat verweerder onvoldoende oog heeft gehad voor de belangen van eisers.

21.3.8.

Het bestreden besluit geeft dus blijk van een zodanig onevenredige belangenafweging dat het in strijd moet worden geacht met de toetsingsmaatstaf genoemd in rechtsoverweging 8. Met het oog op vorenstaande feiten en omstandigheden is de rechtbank dan ook van oordeel dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde verkeersbesluit in dat opzicht zodanige nadelige gevolgen voor deze groep autobezitters zal hebben, dat deze gevolgen onevenredig zijn in verhouding tot de met het verkeersbesluit te dienen doelen.

22. Gelet op het voorgaande is het beroep van eisers 2, 3, 4, 5, 9, 10, 12, 13 en 14 gegrond en moet het bestreden besluit in zoverre worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

23. De rechtbank acht uitgesloten dat verweerder in staat zal zijn om de gebreken van het bestreden besluit zodanig te herstellen dat het verkeersbesluit voor zover dit “het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder” betreft ongewijzigd in stand zal blijven. In de tussentijd ondervinden eisers nadeel. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Daartoe zal de rechtbank het bezwaar van eisers 2, 3, 4, 5, 9, 10, 12, 13 en 14, voor zover gericht tegen “het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder”, gegrond verklaren en het verkeersbesluit in zoverre herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van dit onderdeel van het vernietigde besluit. Dit betekent dat “het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder” niet langer geldt en dat verweerder in dit kader geen nieuw besluit behoeft te nemen.

23.1.

Voorts acht de rechtbank uitgesloten dat verweerder in staat zal zijn de gebrekkige motivering van het bestreden besluit als bedoeld onder r.o. 10 te herstellen, gelet op de aldaar aangegeven gebreken. De rechtbank ziet dan ook ten aanzien van dit onderdeel van het bestreden besluit aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien. Daartoe zal de rechtbank het bezwaar van eisers 12 en 14, voor zover gericht tegen de “ingangsdatum van het verkeersbesluit”, gegrond verklaren en het verkeersbesluit in zoverre herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van dit onderdeel van het vernietigde besluit. Dit betekent dat de “ingangsdatum van het verkeersbesluit” wordt gewijzigd in 1 mei 2016.

23.2.

Het beroep van zowel eisers 6, 7, 8 en 11 (de kampeervoertuigen/campers) als eiser 1 is, gelet op de r.o. 11 en 20, ongegrond. Aan deze eisers geeft de rechtbank mee dat, indien zij in benzinevoertuigen rijden van 30 juni 1992 en ouder, deze uitspraak ook voor hen tot gevolg heeft dat zij tot de Milieuzone worden toegelaten.

24. Omdat de rechtbank het beroep van eisers 2, 3, 4, 5, 9, 10, 12, 13 en 14 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan deze eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

25. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers 2, 4, 5, 9, 12 en 14 gemaakte proceskosten. Voor eiser 9 stelt de rechtbank deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1). Voor eisers 2, 4, en 5 geldt dat er sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Bpb. Voor hen stelt de rechtbank de kosten die zij in verband met de behandeling van de beroepen redelijkerwijs gedrieën hebben moeten maken vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1), derhalve € 330,- per eiser. Voor eisers 12 en 14 geldt eveneens dat er sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Bpb, Voor hen stelt de rechtbank de kosten die zij in verband met de behandeling van de beroepen redelijkerwijs tezamen hebben moeten maken vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1), derhalve € 495,- per eiser.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen van eisers 1, 6, 7, 8 en 11 ongegrond;
verklaart de beroepen van eisers 2, 3, 4, 5, 9, 10, 12, 13 en 14 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover de bezwaren van eisers 12 en 14 gericht tegen de “ingangsdatum van het verkeersbesluit” en de bezwaren van eisers 2, 3, 4, 5, 9, 10, 12, 13 en 14 gericht tegen “het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder” ongegrond zijn verklaard;
verklaart de bezwaren van eisers 12 en 14, gericht tegen de “ingangsdatum van het verkeersbesluit”, gegrond, herroept in zoverre het verkeersbesluit en bepaalt dat de woorden “1 januari 2016” onder beslispunt 3 worden vervangen door de woorden “1 mei 2016”;
verklaart de bezwaren van eisers 2, 3, 4, 5, 9, 10, 12, 13 en 14, gericht tegen “het weren van personenauto’s en bestelauto’s benzine 30 juni 1992 en ouder” gegrond, herroept in zoverre het verkeersbesluit en bepaalt dat de zinsnede “benzine 30 juni 1992 en ouder” onder beslispunt 3 in zijn geheel komt te vervallen;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder aan eisers 2, 3, 4, 5, 9, 10, 12, 13 en 14 het door hen betaalde griffierecht van ieder € 168,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser 9 tot een bedrag van € 990,-;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers 2, 4 en 5 tot een bedrag van ieder € 330,-;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers 12 en 14 tot een bedrag van ieder € 495,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en

mr. A.M.E.A. Neuwahl, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Vernietiging van verkeersbesluit Milieuzone Rotterdam met betrekking tot personenauto's en bestelauto's op benzine van vóór 1 juli 1992

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juni 2017 in de zaak tussen

Procesverloop

Overwegingen

Beslissing

Rechtsmiddel