ECLI:NL:RBAMS:2018:8175

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 18/124

uitspraak van de meervoudige kamer van 13 november 2018 in de zaak tussen

Willems Advocaten & Rechtsanwälte N.V., gevestigd te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. J.F.M.J. Mathijsen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder

(gemachtigde: mr. P. van Veen).

Procesverloop

Met het besluit van 9 juni 2017 heeft verweerder het verkeersbesluit getiteld ‘Verkeersbesluit Milieuzone Brom- en snorfietsen Amsterdam’ (het verkeersbesluit) vastgesteld. Eiseres heeft tegen het verkeersbesluit bezwaar gemaakt.

Met het besluit van 28 november 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres voor zover dit is gericht tegen de bij het verkeersbesluit gevoegde kaart gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Naar aanleiding van het beroep heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 september 2018. Dit onderzoek heeft gevoegd plaatsgevonden^[1]met de zaken geregistreerd onder de zaaknummers AMS 17/7318, AMS 18/158, AMS 18/160 en AMS 18/184. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Ook was [naam 1] van [bedrijf] , handelaar in onder andere bromfietsen en scooters, ter zitting aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn namens verweerder verschenen mr. [naam 2] en [naam 3] .

Na de sluiting van het onderzoek op de zitting heeft de rechtbank de zaken weer gesplitst.

Overwegingen

Wat heeft verweerder besloten en wat is de situatie van eiseres?

1.1.

Verweerder heeft een milieuzone voor brom- en snorfietsen ingesteld. Dit is met het verkeersbesluit gebeurd, dat is gepubliceerd in de Staatscourant^[2]. In het verkeersbesluit is bepaald dat per 1 januari 2018 een milieuzone wordt ingevoerd waarin brom- en snorfietsen (hierna: bromfietsen) met een datum van eerste toelating (DET) van 2010 en ouder niet zijn toegestaan. Deze geslotenverklaring voor de betreffende categorie bromfietsen zal worden gehandhaafd met een ANPR^[3]-systeem en met de inzet van bijzondere opsporingsambtenaren. De milieuzone beslaat de gehele bebouwde kom van de gemeente Amsterdam, met uitzondering van de dorpen Durgerdam, Holysloot, Ransdorp en Zunderdorp in landelijk Noord. Bij het verkeersbesluit hoort een kaart, waarop de grenzen van de milieuzone zijn ingetekend. In het verkeersbesluit staat dat nadere regelgeving en beleid wordt gemaakt om mogelijke nadelige gevolgen van het verkeersbesluit te compenseren. Het gaat hierbij om een ontheffingenbeleid en om een subsidieregeling voor het stimuleren van het overstappen van een oudere bromfiets naar een schonere manier van reizen, zo staat in het verkeersbesluit.

1.2.

Het instellen van de milieuzone is een uitvloeisel van het raadsbesluit ‘Maatregelpakket Schone lucht voor Amsterdam: op weg naar een uitstootvrij 2025’ zoals dat op 22 juni 2016 door de gemeenteraad van Amsterdam is vastgesteld. Het doel van dit maatregelpakket is om de luchtkwaliteit in Amsterdam te verbeteren door te streven naar schoon vervoer en
zeroemissie in 2025. Dit maatregelpakket somt de maatregelen op die de gemeente Amsterdam heeft genomen en nog wil nemen om dat doel te bereiken. Eiseres is één van de partijen die bezwaar heeft gemaakt tegen het verkeersbesluit.

2. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 14 november 2017, gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de bij het verkeersbesluit gevoegde kaart en voor het overige ongegrond verklaard. Verder heeft verweerder een aangepaste kaart bij het bestreden besluit gevoegd.

3. Eiseres is gevestigd binnen de milieuzone en bezit twee scooters die haar medewerkers kunnen gebruiken voor werkzaamheden. Van deze scooters mag in de milieuzone geen gebruik meer worden gemaakt.

Het wettelijk kader

4. De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Was verweerder bevoegd om de milieuzone in te stellen ?

5.1.

Verweerder is op grond van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) bevoegd om een verkeersbesluit te nemen voor zover het wegen omvat die niet in beheer zijn van het Rijk, een provincie of een waterschap^[4]. Verweerder is verder bevoegd om met een verkeersbesluit een milieuzone in te stellen met het oog op de verbetering van de luchtkwaliteit. Dat volgt onder andere uit artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994. In dit artikel is bepaald dat de op grond van de WVW 1994 vastgestelde regels onder meer kunnen strekken tot het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer (Wm). Daarnaast volgt de bevoegdheid van verweerder om een milieuzone in te stellen uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 6 juni 2018^[5]. Uit deze uitspraak van de Afdeling leidt de rechtbank verder af dat dit artikel uit de WVW 1994 de grondslag geeft voor het instellen van een milieuzone met het oog op de verbetering van de luchtkwaliteit.

5.2.

De stelling van eiseres dat hoofdstuk 6 van de Wm, getiteld ‘Milieuzonering’, is gereserveerd voor het onderwerp milieuzonering, is juist. Dit hoofdstuk is tot op dit moment echter nog leeg. In de Wm zijn dus geen regels opgenomen over de milieuzone. De rechtbank volgt eiseres daarom niet in haar stelling dat vanwege het lege hoofdstuk in de Wm het dus niet de bedoeling van de wetgever is geweest om op grond van de WVW 1994 met een verkeersbesluit een milieuzone in te stellen. Hierbij wijst de rechtbank er op dat beide wetten, de Wm en de WVW 1994, wetten in formele zin zijn, zodat geen sprake is van lagere regelgeving die strijdig met hogere regelgeving is.

5.3.

Uit het voorgaande volgt dat verweerder bevoegd is om de milieuzone voor bromfietsen in te stellen.

Heeft verweerder deugdelijk gemotiveerd en onderbouwd waarom een milieuzone van deze omvang nodig is?

6.1.

Welke vragen moet de rechtbank hierbij beantwoorden? Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling^[6]komt een bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, tweede lid, van de WVW 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst bij deze stap of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen.^[7]Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst bij deze stap of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen, aldus de Afdeling.

- de uitleg van de begrippen uit artikel 2, tweede lid, van de WVW 1994

6.2.1.

Dat betekent dat de rechtbank in deze zaak allereerst de vraag moet beantwoorden of verweerder artikel 2, tweede lid, van de WVW 1994, juist heeft uitgelegd bij het onderbouwen waarom een milieuzone nodig is. De rechtbank stelt vast dat eiseres gronden heeft aangevoerd die zien op de uitleg van het begrip ‘gevolgen voor het milieu’, zoals gebruikt in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994.

6.2.2.

De uitleg die verweerder aan dat begrip ‘gevolgen voor het milieu’ geeft in het verkeersbesluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, is – kort gezegd – dat hij beoogt om de luchtkwaliteit in Amsterdam te verbeteren en daarmee de schadelijke gevolgen van uitlaatgassen van bromfietsen voor andere weggebruikers, met name voetgangers en fietsers, te voorkomen. De schadelijke stoffen in de uitlaatgassen van bromfietsen zijn koolmonoxide en de koolwaterstoffen tolueen en benzeen. Die worden met name door tweetaktbromfietsen uitgestoten. Hoewel tweetaktbromfietsen weren het meest efficiënt is voor het milieu, is dit niet te handhaven, omdat niet geregistreerd is of een bromfiets een twee- of viertaktmotor heeft. Daarom is gekozen om bromfietsen met een DET van 2010 en ouder te weren, omdat in de groep bromfietsen van 2011 en jonger geen, althans nauwelijks, tweetaktmotoren meer aanwezig zijn, aldus verweerder. Dit heeft verweerder gebaseerd op drie rapporten van TNO^[8], te weten het rapport TNO‑2013^[9], het rapport TNO‑2015^[10]en rapport TNO-2016^[11], en op een notitie van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) van 15 maart 2016^[12].

6.3.1.

Meer specifiek moet de rechtbank dus de vraag beantwoorden of verweerder zich op onderzoeken van TNO en van de GGD kon baseren om te onderbouwen dat bromfietsen met een DET van 2010 en ouder gevolgen hebben voor het milieu, die voorkomen of beperkt kunnen worden met het verkeersbesluit.

6.3.2.

Het rapport TNO-2013 beschrijft dat enkele metingen zijn gedaan aan een twee- en viertaktbromfiets. Onder meer volgt daaruit dat bromfietsen gebouwd naar de norm Euro 2 niet voldoen aan de norm Euro 3 en dat het voor een tweetaktbromfiets moeilijker zal zijn om aan die Euro-3-norm te gaan voldoen dan voor een viertaktbromfiets.

6.3.3.

Uit het rapport TNO-2015 blijkt dat in 2015 in Amsterdam ongeveer 31% van de door het verkeer uitgestoten hoeveelheid koolmonoxide en meer dan 23% van de koolwaterstoffen afkomstig was van bromfietsen.

6.3.4.

Uit het rapport TNO-2016 volgt dat voor een aantal stoffen geldt dat de uitlaatgasemissies van bromfietsen hoger zijn dan die van aanzienlijk grotere voertuigen, zoals personenauto’s. Verder concludeert dit rapport dat het bromfietsenpark verantwoordelijk is voor een belangrijk deel van de verkeersuitstoot van koolmonoxide en koolwaterstoffen. Onderdeel van de verzameling koolwaterstoffen zijn onder andere de kankerverwekkende stoffen tolueen en benzeen. Benzeen lijkt op basis van de richtlijnen van de
World Health Organizationbij de huidige samenstelling van uitlaatgassen van bromfietsen het grootste gezondheidsrisico te leveren, zo staat in het rapport. De mate waarin dit gezondheidsrisico zich voordoet, is zeer lastig te bepalen. Dit komt mede doordat het gezondheidseffect afhankelijk is van vele parameters, zoals de duur en de blootstelling. Uit recent onderzoek naar de uitstoot van tweetaktbromfietsen in stilstand bleek dat de concentraties van benzeen en tolueen in het ruwe uitlaatgas tot 300.000
µg/m3 of 146 ppm kunnen oplopen. Ondanks dat de concentratie waaraan andere weggebruikers direct (voor langere tijd) kunnen worden blootgesteld minder hoog is, wordt in dit rapport geconcludeerd dat wachten achter een stationair draaiende tweetaktbromfiets, zoals bijvoorbeeld voetgangers en fietsers bij kruispunten dat vaak doen, schadelijk kan zijn voor de gezondheid.

6.3.5.

Volgens de notitie van de GGD van 16 maart 2015 is de blootstelling aan schadelijke stoffen vooral voor fietsers erg relevant, omdat zij fysieke inspanning leveren en daarom per minuut meer lucht en dus schadelijke stoffen inademen dan automobilisten. Zij bevinden zich bovendien vaak dichter achter een bromfiets, waardoor zij kortdurend hoge concentraties van onder meer schadelijk benzeen kunnen inademen. Of deze zeer kortdurende pieken ook tot gezondheidsklachten leiden, is aannemelijk, maar niet onderzocht, zo vermeldt de notitie. Omdat de blootstellingsduur zo kort is, is dit niet goed te onderzoeken, temeer niet nu er een bepaalde tijd nodig is voordat gezondheidseffecten optreden. Verschillende experimentele studies hebben echter binnen enkele uren na blootstelling aan luchtverontreiniging in het verkeer effecten laten zien op de luchtwegen, zo concludeert de GGD.

6.3.6.

Verder volgt uit het rapport TNO‑2016 dat bromfietsen onderling grote verschillen in de hoeveelheid emissies en brandstofverbruik kennen. Dat hangt voor een deel samen met de toegepaste technieken. In het algemeen, aldus TNO in dit rapport, zijn tweetaktbromfietsen meer vervuilend dan viertaktbromfietsen. In de groep oudere bromfietsen (2005 en ouder) is het aandeel met een tweetaktmotor in de bromfietsvloot hoog, namelijk circa 70%. Het aandeel tweetaktbromfietsen in de vloot neemt daarna continu af. TNO concludeert dat met name vanaf 2011 het aantal heel sterk afneemt en in de jaren daarna nagenoeg verdwijnt. Dit beeld wordt ook door Amsterdamse gegevens bevestigd. De conclusie van TNO in dit rapport is dat voor het verbeteren van de luchtkwaliteit het weren van tweetaktbromfietsen het meest efficiënt is. Volgens TNO is dit in de praktijk echter lastig te handhaven aangezien de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW) niet geregistreerd heeft of een bromfiets een tweetakt- of een viertaktmotor heeft. Een andere iets minder efficiënte optie, aldus TNO, is daarom het weren van bromfietsen met een redelijk recent bouwjaar. De consequentie is dat daarmee naast de meest vervuilende bromfietsen echter ook minder vervuilende viertaktbromfietsen worden geweerd, zo vermeldt dit rapport van TNO.

6.4.1.

Eiseres heeft kanttekeningen bij deze rapporten geplaatst. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd echter geen aanleiding om niet van de juistheid van de inhoud van de drie rapporten van TNO en de notitie van de GGD uit te gaan. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder daarbij toegelicht dat bromfietsen, ook de in de milieuzone toegelaten bromfietsen, in meer of mindere mate voor de gezondheid schadelijke stoffen uitstoten.

6.4.2.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de drie rapporten van TNO en de notitie van de GGD aannemelijk gemaakt dat bromfietsen met een DET van 2010 en ouder gevolgen hebben voor het milieu, die voorkomen of beperkt kunnen worden met het verkeersbesluit. Hiermee heeft verweerder een redelijke uitleg gegeven aan het begrip ‘gevolgen voor het milieu’, als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994. Uit deze rapporten en de notitie volgt immers – samengevat – dat alle bromfietsen stoffen uitstoten die de luchtkwaliteit verminderen en schadelijk zijn voor de gezondheid van andere weggebruikers, dat tweetaktbromfietsen in het algemeen meer vervuilend zijn dan viertaktbromfietsen en dat met name vanaf 2011 het aantal tweetakbromfietsen in de bromfietsvloot heel sterk afneemt.

- de afweging van de belangen bij het instellen van de milieuzone

7.1.1.

De rechtbank moet daarna de vraag beantwoorden of verweerder in redelijkheid alle verkeersbelangen heeft meegenomen.

7.1.2.

Anders dan eiseres stelt, was verweerder voorafgaand aan het nemen van het verkeersbesluit niet gehouden om een voorbereiding of overleg als bedoeld in artikel 4.17 van de Wm te laten plaatsvinden, omdat er geen sprake is van een gemeentelijk milieubeleidsplan in de zin van de Wm, maar van het nemen van verkeersbesluit op grond van de WVW 1994. Daarnaast heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, anders dan eiseres stelt, voorafgaand aan het nemen van het verkeersbesluit wel degelijk overleg met andere bevoegde wegbeheerders is gevoerd. Zo heeft verweerder in het verweerschrift onder meer toegelicht dat per e-mailbericht van 16 juli 2016 aan verschillende beleidsmedewerkers verkeer en vervoer van omliggende gemeenten informatie is verschaft over de besluitvorming rondom de komst van verschillende milieuzones in Amsterdam en dat er voorafgaand aan dit e-mailbericht gesprekken zijn gevoerd met de wegbeheerders van de gemeenten Ouder Amstel, Diemen, Amstelveen en Haarlemmermeer. Verder is het voorgenomen verkeersbesluit binnen de Vervoerregio Amsterdam, een samenwerkingsverband van vijftien gemeenten op het gebied van verkeer en openbaar vervoer, aan de orde gesteld, aldus verweerder. Nu eiseres het plaatsvinden van dit door verweerder gestelde overleg niet heeft betwist, kan haar stelling al daarom niet slagen. Uit het voorgaande volgt dan ook niet dat verweerder niet alle relevante verkeersbelangen heeft betrokken in zijn afweging.

7.2.

De rechtbank moet vervolgens de vraag beantwoorden of verweerder in redelijkheid kon besluiten dat de nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het verkeersbesluit te dienen doelen.

7.3.

De Afdeling heeft hieromtrent geoordeeld dat niet elke maatregel op zichzelf hoeft te leiden tot een in absolute termen significant groot effect, indien een verkeersbesluit onderdeel is van een groter pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit.^[13]Uit het ‘Maatregelpakket Schone lucht voor Amsterdam’, beschreven onder 1.2., volgt dat het instellen van deze milieuzone onderdeel uitmaakt van een groter pakket aan maatregelen.

7.4.

Eiseres heeft betoogd dat het weren van bromfietsen met een DET van 2010 en ouder een maatregel ter verbetering van de luchtkwaliteit is, maar niet de meest efficiënte, omdat naast de meest vervuilende tweetaktbromfietsen ook minder vervuilende viertaktbromfietsen worden geweerd.

7.5.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voor de milieuzone in redelijkheid het toelatingscriterium DET van 2011 of jonger kunnen vaststellen. Tussen partijen is niet in geschil dat met dit criterium enerzijds relatief schone viertaktbromfietsen worden geweerd met een DET van 2010 en ouder en anderzijds tweetakbromfietsen met een DET van 2011 of jonger nog wel toegelaten worden in de milieuzone. Weliswaar volgt uit het rapport TNO-2016 dat een geslotenverklaring voor alle tweetaktbromfietsen het meest efficiënt is met het oog op de verbetering van de luchtkwaliteit is. Maar verweerder onderbouwt met het rapport TNO‑2016 dat een geslotenverklaring voor alleen tweetaktbromfietsen praktisch niet te handhaven is. Daarom heeft verweerder er voor gekozen om bromfietsen met een DET van 2010 en ouder te weren. Gelet op de vanaf 2011 merkbare vermindering van tweetaktbromfietsen op de markt, worden de meest vervuilende bromfietsen geweerd. Daarbij is dit criterium ook praktisch handhaafbaar. Bovendien zijn deze bromfietsen qua gemiddelde gebruiksduur reeds afgeschreven. Dat volgt ook, aldus verweerder, uit het gevoerde overleg met belangenverenigingen, de BOVAG^[14]en de RAI^[15]Vereniging. Verweerder wijst erop dat de DET van een bromfiets wel bij de RDW is geregistreerd, in tegenstelling tot het onderscheid in tweetakt- en viertaktmotor of het gebruikte type brandstof. In beroep heeft verweerder daarbij nog toegelicht dat hij een geslotenverklaring voor alle tweetaktbromfietsen tezamen met een verplichte registratie en ontheffing voor alle viertaktbromfietsen disproportioneel heeft geacht. De door eiseres overgelegde bewijsstukken, waarmee zij wil aantonen dat haar niet meer toegelaten scooters minder vervuilend zijn dan bromfietsen waarvan het gebruik in de milieuzone nog wel is toegestaan, kan haar niet baten. Verweerder erkent immers dat met dit wat minder efficiënte, maar wel handhaafbare, toelatingscriterium er ook enige relatief schone bromfietsen geweerd worden, terwijl er ook enige relatief vervuilende bromfietsen toegelaten zijn.

7.6.

Voorts heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen besluiten dat de milieuzone de gehele bebouwde kom beslaat, met uitzondering van de bebouwde kom van de dorpen Durgerdam, Holysloot, Ransdorp en Zunderdorp in landelijk Noord. Het enkele feit dat de milieuzones in Amsterdam voor dieselvoertuigen een kleinere omvang hebben, namelijk alleen het gebied binnen de ring A10, is hiervoor niet relevant. De rechtbank overweegt daartoe dat verweerder de keuze voor deze omvang van de milieuzone deugdelijk heeft gemotiveerd. Zo stelt verweerder, onder verwijzing naar de rapporten van TNO en de notitie van de GGD, dat de piekbelasting van de uitstoot van bromfietsuitlaatgassen schadelijk is voor de gezondheid van met name fietsers en voetgangers. Deze piekbelasting doet zich volgens verweerder niet alleen binnen de ring A10 van Amsterdam, maar binnen de gehele bebouwde kom voor. Ook het niet opnemen van corridors door de milieuzone acht de rechtbank niet onredelijk. Dat het opnemen van een corridor zou kunnen leiden tot een toename aan verkeer dat zich door de corridor verplaatst en daarmee tot toename van de uitstoot van schadelijke stoffen op die plekken, zoals verweerder heeft gemotiveerd, acht de rechtbank niet onaannemelijk. Verweerder heeft daarmee voldoende deugdelijk gemotiveerd dat het opnemen van corridors zou botsen met het belang dat met het verkeersbesluit is gediend.

7.7.

Daarnaast heeft verweerder in het verkeersbesluit aangekondigd dat hij ter compensatie van mogelijke nadelige gevolgen van dit besluit een ontheffingenbeleid en een subsidieregeling zal vaststellen. Verweerder heeft toegelicht dat in het ontheffingenbeleid voor bepaalde categorieën bromfietseigenaren, waaronder voor bezitters van oldtimers, een ontheffingsmogelijkheid is opgenomen en dat dit beleid daarnaast nog een algemene hardheidsclausule bevat. De subsidieregeling biedt bromfietseigenaren die door het verkeersbesluit zijn geraakt de mogelijkheid om een bedrag aan subsidie te ontvangen, indien zij overstappen naar een schoner vervoermiddel.

7.8.

De rechtbank is van oordeel dat de mogelijke nadelige gevolgen die bromfietseigenaren ondervinden van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel, namelijk het verbeteren van de luchtkwaliteit en daarmee het voorkomen van schadelijke gevolgen voor de gezondheid van andere weggebruikers. De rechtbank acht voor dit oordeel van belang dat met het ontheffingenbeleid en de subsidieregeling in voldoende mate rekening is gehouden met hen die onevenredig worden geraakt door de nadelige gevolgen van de milieuzone, dat het voornemen tot het nemen van het verkeersbesluit ruim van tevoren kenbaar is gemaakt, zodat bromfietseigenaren die hierdoor geraakt zouden worden tijd hebben gehad om hierop te reageren en dat, zoals onder 7.5. en 7.6. is geoordeeld, op een deugdelijke wijze inzichtelijk is gemaakt op basis waarvan de milieuzone qua omvang en toelatingscriterium is vormgegeven.

7.9.

De rechtbank is van oordeel dat een door eiseres voorgestelde
right to challengede mogelijke nadelige gevolgen die bromfietseigenaren van het verkeersbesluit ondervinden nog verder zou kunnen wegnemen. Met een
right to challengedie eiseres voor ogen heeft, zou een door het verkeersbesluit geraakte bromfietseigenaar de kans hebben om aan te tonen dat zijn bromfiets (relatief) schoon is en op basis daarvan een ontheffing kunnen krijgen. Dat het verkeersbesluit niet voorziet in een dergelijke
right to challenge, maakt het verkeersbesluit naar het oordeel van de rechtbank echter niet onevenredig. Dat er alternatieven bestaan om de compenserende maatregelen mee in te vullen is juist, maar het is aan verweerder om de keus daarin te maken. Omdat verweerder compenserende maatregelen heeft aangekondigd en genomen, is het verkeersbesluit niet onevenredig. Dat ook andere vervuilende voertuigen bestaan, zoals scheep- en luchtvaartuigen of voorwerpen als bladblazers, kan zo zijn, maar neemt niet weg dat bromfietsen emissies uitstoten.

7.10.

Uit het voorgaande volgt dat verweerder – gelet op het met het verkeersbesluit gediende doel – voldoende gewaarborgd heeft dat bromfietseigenaren niet onevenredig door het verkeersbesluit worden getroffen.

Staat het recht op het ongestoord genot van iemands eigendom in de weg aan de ingestelde milieuzone?

8.1.

Eiseres heeft betoogd dat met de invoering van de milieuzone zijn eigendom wordt ontnomen. Eiseres wijst hierbij op artikel 1 van het Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het eerste Protocol bij het EVRM).

8.2.

De rechtbank stelt vast dat de scooters eiseres niet zijn ontnomen door de invoering van de milieuzone. Eiseres is immers nog steeds eigenaar van de scooters. Gelet op de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is dan ook geen sprake van ontneming of onteigening van het eigendom. Wel is er met het verkeersbesluit het ongestoord genot van dat eigendom beperkt. Eiseres mag namelijk met de scooters de milieuzone niet meer in. Dat betekent dat volgens het EHRM sprake is van regulering van eigendom. De rechtbank moet dus de vraag beantwoorden of deze vorm van regulering van eigendom strijdig is met artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM.

8.3.

Op grond van artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM heeft ieder het recht op ongestoord genot van zijn eigendom en zal aan niemand zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

8.4.

Het EHRM heeft bij regulering van eigendom onder artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM uitgelegd dat allereerst beoordeeld moet worden of de inmenging bij wet is voorzien. Vervolgens moet worden beoordeeld of de inmenging in het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of er een behoorlijk evenwicht (
fair balance) is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inmenging in het eigendomsrecht een buitensporig zware last (
an individual and excessive burden) moet dragen.

8.5.

De rechtbank is van oordeel dat het verkeersbesluit geen ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het eigendomsrecht van eiseres. De bevoegdheid tot het nemen van het verkeersbesluit is namelijk neergelegd in de WVW 1994 en is dus bij wet voorzien. Daarnaast ligt er aan het verkeersbesluit een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag, namelijk het reguleren van onder meer de milieugevolgen van het verkeer. Ondanks deze inmenging is er een behoorlijk evenwicht behouden tussen het algemeen belang en het belang van de individu, omdat verweerder als bestuursorgaan van de gemeente Amsterdam moet kunnen sturen op de door het verkeer te veroorzaken gevolgen voor het milieu of de gezondheid van medeweggebruikers in Amsterdam. Deze inmenging is in het geval van het verkeersbesluit niet disproportioneel, omdat een eigenaar over zijn of haar bromfiets kan blijven beschikken en deze kan blijven gebruiken. Hij mag alleen niet meer in de milieuzone gebruikmaken van de bromfiets, voor zover deze een DET van 2010 of ouder heeft. Daarbuiten kan hij nog wel van zijn eigendom gebruikmaken. Verder is van belang dat het voornemen tot het nemen van het verkeersbesluit ruim van tevoren kenbaar is gemaakt, zodat bromfietseigenaren die hierdoor geraakt zouden worden tijd hebben gehad om hierop te reageren. Daarbij heeft verweerder ter compensatie van mogelijke nadelige gevolgen een ontheffingenbeleid en subsidieregeling vastgesteld. Volgens het EHRM bestaat, anders dan bij ontneming, bij regulering van eigendom alleen recht op schadevergoeding als eigenaren geen overgangstermijn is gegund. Omdat het voornemen ruim van te voren bekend is gemaakt, had eiseres tijd om zich hierop voor te bereiden. Een schadeloosstelling van eiseres is dan ook niet aan de orde. Gelet hierop verzet artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM zich niet tegen het instellen van de milieuzone zoals met het verkeersbesluit is geschied.

Heeft verweerder procedurefouten gemaakt ?

9. De ter zitting opgeworpen kritiek van eiseres over de wijze waarop er door verweerder gehoord is in de bezwaarfase en de stelling dat zij niet alle verslagen van de hoorzitting heeft ontvangen kan – wat daar ook van zij – gelet op het bovenstaande niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. Bovendien, zo merkt de rechtbank op, heeft eiseres haar bezwaren tegen het verkeersbesluit zowel schriftelijk als mondeling in beroep naar voren kunnen brengen.

Conclusie

10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het instellen van de milieuzone gerechtvaardigd is. Eiseres krijgt dus geen gelijk. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzitter, en mr. B.C. Langendoen en

mr. J.H. Broek, leden, in aanwezigheid van mr. S.A. Lemmens, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 november 2018 en bij afwezigheid van de voorzitter ondertekend door de oudste rechter.

griffier rechter (mr. B.C. Langendoen)

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

WETTELIJK KADER

Wegenverkeerswet 1994

Artikel 2, tweede lid en onder a

De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer.

Artikel 18

1. Verkeersbesluiten worden genomen:

a. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van het Rijk door Onze Minister;

b. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een provincie door gedeputeerde staten;

c. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een waterschap door het algemeen bestuur of, krachtens besluit van het algemeen bestuur, door het dagelijks bestuur;

d. voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen door burgemeester en wethouders (…).

Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer

Artikel 21

De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, (…) tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. (…)

Artikel 25

1. Verkeersbesluiten als gevolg waarvan het verkeer op wegen anders dan die waarop het verkeersbesluit betrekking heeft rechtstreeks en ingrijpend wordt beïnvloed, worden genomen na overleg met het ten aanzien van die andere wegen bevoegd gezag.

(…)

Wet milieubeheer

Artikel 4.17

1. Het gemeentelijke milieubeleidsplan wordt voorbereid door burgemeester en wethouders.

2. Burgemeester en wethouders betrekken bij de voorbereiding van het plan de naar hun oordeel bij de te behandelen onderwerpen meest belanghebbende bestuursorganen. Daartoe behoren in elk geval:

a. gedeputeerde staten,

b. burgemeester en wethouders van de aangrenzende gemeenten, en

c. Onze Minister.

3. Burgemeester en wethouders betrekken bij de voorbereiding van het plan voorts de ingezetenen en belanghebbenden, op de wijze voorzien in de krachtens artikel 150 van de Gemeentewet vastgestelde verordening.

Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Artikel 1

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.