Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 18/3486, 18/3912 en 18/4419
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 november 2019 in de zaken tussen
de vereniging Evofenedex , te Zoetermeer , hierna: Evofenedex
(gemachtigde: mr. P. Ruyter ),
de besloten vennootschap DHL Parcel B.V. , te Utrecht , hierna: DHL
(gemachtigde: H.P.J. Leenders ),
de besloten vennootschap Jumbo Supermarkten B.V. , te Veghel , hierna: Jumbo
(gemachtigde: mr. T.E.F. Reijnders ),
hierna gezamenlijk te noemen: eisers
en
het dagelijks bestuur van Stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J. Kruissink en K. Visser ).
Procesverloop
In alle zaken
Bij besluit van 13 juli 2017 (verkeersbesluit I) heeft verweerder beslist dat vrachtverkeer wordt geweerd in Amsterdam Buitenveldert op wegen zonder vrij liggende fietspaden, schoolroutes en in woonwijken waar een 30 km regime geldt. Hierbij geldt een tijdvenster van 15 uur tot 9 uur waarin deze wegen gesloten zijn voor vrachtverkeer.
Bij besluit van 11 april 2018 (verkeersbesluit II) heeft verweerder beslist zoals bij verkeersbesluit I, maar met een aantal wijzigingen om daarmee tegemoet te komen aan bezwaren van winkels en bedrijven.
Inzake 18/3486
Evofenedex heeft bij beroepschrift van 15 mei 2018 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op haar bezwaar van 17 augustus 2017 gericht tegen verkeersbesluit I.
Bij besluit van 29 mei 2018 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van Evofenedex gericht tegen verkeersbesluit I gedeeltelijk gegrond verklaard.
Inzake 18/3912
Bij besluit van 29 mei 2018 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van DHL gericht tegen verkeersbesluit I ongegrond verklaard.
Inzake 18/4419
Bij besluit van 29 mei 2018 (het bestreden besluit III) heeft verweerder het bezwaar van Jumbo gericht tegen verkeersbesluit I gegrond verklaard.
In alle zaken
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 4 september 2019 (verkeersbesluit III) heeft verweerder beslist zoals bij verkeersbesluit I en II, met een aantal wijzigingen om daarmee tegemoet te komen aan de bezwaren van Jumbo .
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2019. De gemachtigde van Jumbo is – met kennisgeving – niet verschenen. Evofenedex en DHL zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Namens Evofenedex is ook verschenen [naam 1] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Tevens is aan de kant van verweerder verschenen, [naam 2] ( verkeersdeskundige ). De zaken zijn op zitting samen behandeld.
Overwegingen
Het beroep niet tijdig beslissen van Evofenedex
1. Ter zitting heeft de gemachtigde van Evofenedex aangegeven dat het beroep zich niet langer richt tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op haar bezwaar. De rechtbank zal hier dan ook niet op beslissen en zal alleen een oordeel geven op het inhoudelijke beroep van Evofenedex .
Waar gaat de zaak inhoudelijk over?
2.1.
In 2016 heeft verweerder door verkeersonderzoekbureau Bokwold een onderzoek laten uitvoeren naar het gebruik door vrachtverkeer van het wegennet in Buitenveldert . Op 24 oktober 2016 heeft Bokwold een rapport uitgebracht.
2.2.
Verweerder heeft naar aanleiding van de uitkomsten van dit rapport in 2017 een concept verkeersbesluit ter inzage gelegd op grond waarvan vrachtverkeer wordt geweerd in delen van Buitenveldert . Het gaat om een informele procedure waarbij ondernemers en bedrijven in Buitenveldert een brief hebben ontvangen over dit voornemen. Daar zijn 25 reacties op gekomen.
2.3.
Op 13 juli 2017 heeft verweerder een verkeersbesluit genomen op grond waarvan vrachtwagens worden geweerd op wegen zonder vrij liggende fietspaden, schoolroutes en in woonwijken waar een 30 km regime geldt. Dit geldt alleen tussen 15 uur en 9 uur (de zogenoemde venstertijd). Buiten deze venstertijd mag dus wel gebruik worden gemaakt van deze wegen door vrachtwagens. Veel vervoerders en bedrijven hebben bezwaar gemaakt. Bij het verkeersbesluit II is aan veel bezwaren tegemoet gekomen. Aan de bezwaren van Evofenedex , DHL en Jumbo was niet (geheel) tegemoet gekomen. Bij verkeersbesluit III is alsnog aan de bezwaren van Jumbo tegemoet gekomen.
Het beroep van Jumbo
3.1.
De rechtbank verklaart het beroep van Jumbo niet-ontvankelijk. Dit betekent dat de rechtbank het beroep van Jumbo niet inhoudelijk zal beoordelen. De reden hiervoor is dat Jumbo met dit beroep niet meer kan bereiken dan zij hebben bereikt met het verkeersbesluit III, omdat verweerder aan alle bezwaren tegemoet is gekomen. Jumbo heeft dus geen procesbelang bij de beoordeling van het beroep.
3.2.
De rechtbank zal verweerder veroordelen in de proceskosten die Jumbo voor de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. De kosten in beroep begroot de rechtbank op € 512,- (1 punt voor het beroepschrift, ter waarde van
€ 512,- per punt en weegfactor 1). De rechtbank ziet eveneens aanleiding te bepalen dat verweerder aan Jumbo het betaalde griffierecht vergoedt.
De beroepen van Evofenedex en DHL
Standpunt van verweerder
4.1.
Verweerder wil de verkeersveiligheid verbeteren door het vrachtverkeer van 3,5 ton of zwaarder zoveel mogelijk te weren op wegen zonder vrij liggende fietspaden, schoolroutes en in de woonwijken waar een maximumsnelheid van 30 km is in de wijk Buitenveldert . Verweerder wil op deze manier de verkeersveiligheid vergroten en vooral de kwetsbare verkeersdeelnemers zoals fietsers, waaronder schoolgaande kinderen en ouderen beschermen. Door de toenemende economische ontwikkelingen, waaronder werkzaamheden rondom de Zuidas staat de verkeersveiligheid onder druk.
4.2.
Door het onderzoek van verkeersonderzoekbureau Bokwold is inzicht verkregen in de intensiteit van het vrachtverkeer in Buitenveldert . Het vrachtverkeer dient zoveel mogelijk gescheiden te worden van kwetsbare verkeersdeelnemers waarbij vrachtverkeer gebruik moet maken van de doorgaande noord-zuid richting gelegen wegen met vrij liggende fietspaden, te weten: de Amstelveensweg , Buitenveldertselaan en de Europaboulevard tussen de Boelelaan , en in de oost-west richting gelegen wegen met vrij liggende fietspaden, de Van Nijenrodeweg en de De Boelelaan tussen de Europaboulevard en de Amstelveenseweg , De Arent Janszoon Ernststraat tussen de Buitenveldertselaan en de Van Leijenberghlaan .
4.3.
Verweerder vindt dat de belangen zorgvuldig zijn afgewogen. Het verkeersbesluit I heeft lang ter inzage gelegen, ook is zoveel mogelijk geprobeerd de ondernemers tegemoet te komen met het instellen van venstertijden. Het belang van kwetsbare verkeersdeelnemers gaat voor dat van eisers. Dat dit mogelijk leidt tot hogere transportkosten, vindt verweerder niet van doorslaggevend belang. Er kan een ontheffing worden aangevraagd, als dat nodig is. Deze wordt over het algemeen verleend, aldus verweerder.
Standpunt van eisers
5.1.
Evofenedex en DHL hebben in beroep aangevoerd dat verweerder niet alleen kan verwijzen naar het belang van de verkeersveiligheid. Verweerder moet onderbouwen dat dit belang wordt gediend met de maatregelen opgenomen in het besluit. Als alleen een verwijzing naar het met het besluit gediende belang een rechtmatig besluit oplevert, dan ontstaat er een rechtsvrije ruimte voor verweerder om naar hartenlust verkeersbesluiten te nemen. Zo ver reikt de beslissingsruimte niet. Het onderzoek van bureau Bokwold is onvoldoende om aan te tonen dat de verkeersveiligheid gediend is met het verkeersbesluit. Onduidelijk is of überhaupt sprake is van een probleem. Het onderzoek spreekt zelf over een laag percentage zwaar vrachtverkeer en er is nauwelijks sprake van sluipverkeer. Daarnaast zijn er geen cijfers bekend over de toename van bestelbussen en de mogelijke toename van verkeersincidenten als gevolg daarvan. Er is sprake van een onevenredige belangenafweging. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom de belangen van de transportondernemers niet zwaarder wegen. Ook is geen onderzoek gedaan naar minder vergaande maatregelen, zoals bijvoorbeeld een uitzondering voor bestemmingsverkeer. De mogelijkheid van ontheffing is geen verzachtende omstandigheid. Het blijkt in de praktijk niet te werken en leidt tot onmogelijke administratieve handelingen.
5.2.
DHL heeft ook gronden aangevoerd die op hun eigen praktijk zien, namelijk dat zij dagelijks tientallen palletzendingen (het zogenaamde grootgoed dat wordt bezorgd met vrachtwagens) bezorgd in Buitenveldert . Het is ondoenlijk om te laden en te lossen op de doorgaande wegen, omdat palletzendingen niet over een grote afstand met een palletwagen kunnen worden verplaatst. Ook grote goederen moeten ter plaatse kunnen worden afgeleverd. Door het verkeersbesluit moet DHL bij deze goederen gebruik maken van bestelbusjes en dat is niet altijd mogelijk als het gaat om zwaar materiaal. Ook zal juist het aantal autobewegingen toenemen met veel bestelbusjes en dat komt niet ten goede aan de verkeersveiligheid. DHL heeft voorts een aanvraag voor een ontheffing ingediend, maar deze werd geweigerd, omdat verweerder vraagt om papieren vrachtbrieven, terwijl DHL hier niet meer mee werkt.
Beoordelingskader
6.1.
In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a en b van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) staan de belangen van de verkeersveiligheid en bescherming van weggebruikers. Op grond van artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) moet in een verkeersbesluit de doelstelling of doelstellingen worden gemotiveerd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit en op welke manier de belangen tegen elkaar zijn afgewogen. De rechtbank verwijst voor de volledige artikelen naar de bijlage.
6.2.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling [1] volgt dat verweerder bij het nemen van een verkeersbesluit een ruime beoordelingsruimte heeft. De absolute noodzaak van het verkeersbesluit hoeft niet te worden aangetoond. Voldoende is dat de aan het verkeersbesluit ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2 van de Wvw, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen. [2] De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Heeft verweerder goed gemotiveerd en onderbouwd waarom het verkeersbesluit is genomen?
7.1.
Uit het verkeersbesluit blijkt dat verweerder met het verkeersbesluit de verkeersveiligheid wil verbeteren en kwetsbare verkeersdeelnemers wil beschermen. In het verweerschrift en op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht dat er in Buitenveldert veel scholen aanwezig zijn en dus ook veel kwetsbare scholieren op de weg. Verweerder vindt dat niet moet worden gewacht op een zwaar ongeluk, maar dat zoveel mogelijk ongelukken moeten worden voorkomen. In de bestuurlijke afweging is daarom besloten dat ook een heel kleine risicoafname voldoende was om deze preventieve maatregel in te voeren. Bij de proactieve aanpak is gekeken naar risicofactoren die voortkomen uit de weginrichting, het gebruik van de weg en de verschillende weggebruikers.
Verder wordt met dit verkeersbesluit de prikkel afgegeven dat kleine pakketjes in bestelbusjes moeten worden bezorgd en niet in lege vrachtwagens. Met een onderbord ‘bestemmingsverkeer uitgezonderd’ kan je niet voorkomen dat een kind wordt geconfronteerd met een vrachtwagen. Met een geslotenverklaring wel. Daarnaast is het wenselijk om middels een ontheffing vooraf te toetsen of vrachtwagens echt op een bepaalde bestemming moeten zijn en ook om te toetsen waarom niet buiten de venstertijden zou kunnen worden gereden. Deze toets kan plaatsvinden bij de beoordeling van de aanvraag om een ontheffing.
7.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze toelichting voldoende aannemelijk gemaakt dat met het nemen van het verkeersbesluit de belangen die worden genoemd in artikel 2 van het Wvw zijn gediend, namelijk het verbeteren van de verkeersveiligheid en het beschermen van kwetsbare weggebruikers (voetgangers en fietsers). De rechtbank is verder van oordeel dat aan een verkeersbesluit als dit geen onderbouwing in de vorm van rapporten ten grondslag hoeft te worden gelegd waarin onderzocht zou moeten worden of de verkeersveiligheid wordt verbeterd door het vrachtverkeer van 3,5 ton of zwaarder zoveel mogelijk te weren op wegen zonder vrij liggende fietspaden, schoolroutes en in de woonwijken in Buitenveldert waar een maximumsnelheid van 30 km is. Het is immers een feit van algemene bekendheid dat een ongeval met een vrachtwagen levensgevaarlijk is voor een kwetsbare verkeersdeelnemer. Ook vindt de rechtbank duidelijk dat wanneer er minder vrachtverkeer is, dit minder risico op een ongeval oplevert. Het doel van het rapport van Bokwold is om inzicht te geven in de verkeersintensiteit en de verkeersbewegingen van het vrachtverkeer. Uit dit onderzoek blijkt dat het meeste verkeer Buitenveldert nadert en verlaat via de gebruikelijke ontsluitingswegen. Het belang van de verkeersveiligheid wordt gediend door het vrachtverkeer zoveel mogelijk te scheiden van kwetsbare verkeersdeelnemers waarbij vrachtverkeer gebruik moet maken van de doorgaande noord-zuid en oost-west richting gelegen wegen met vrij liggende fietspaden. Mocht het nodig zijn, dan kan een ontheffing worden aangevraagd. Ook kan buiten de venstertijden gereden worden. De rechtbank vindt deze motivering deugdelijk.
Heeft verweerder een juiste belangenafweging gemaakt?
7.3.
De rechtbank moet vervolgens de vraag beantwoorden of verweerder alle belangen heeft meegenomen en in redelijkheid kon besluiten dat de nadelige gevolgen van het verkeersbesluit voor eisers niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het verkeersbesluit te dienen doelen.
7.4.
De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder gemaakte belangenafweging niet onredelijk is. Daarbij is van belang dat het om een relatief beperkte maatregel gaat. Zo heeft verweerder alternatieven ingesteld waarmee aan de belangen van ondernemers en bedrijven tegemoet wordt gekomen. Vervoerders kunnen bijvoorbeeld buiten de venstertijden rijden en zij kunnen een ontheffing aanvragen. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat aanvragen om ontheffing in principe worden verleend en dat de ontheffing voor heel Buitenveldert geldt. Papieren vrachtbrieven zijn niet noodzakelijk, ook met een lijst van adressen waar regelmatig wordt geleverd of opgehaald door een vervoerder, kan een ontheffing worden aangevraagd. Dat verweerder heeft gekozen voor een systeem waarbij ontheffingen worden verleend en niet heeft gekozen voor een onderbord ‘bestemmingsverkeer uitgezonderd’, kan de rechtbank volgen. Verweerder heeft duidelijk gemotiveerd dat en waarom lege vrachtwagens ongewenst zijn en dat alleen met een ontheffingen systeem duidelijk wordt wat er vervoerd wordt en wie wanneer waar moet zijn. Dat dit tot disproportioneel hogere kosten zou leiden bij DHL of andere vervoerders, is niet onderbouwd. Ook heeft verweerder rekening gehouden met de omstandigheid dat er meer verkeersbewegingen zullen zijn omdat er een groter aantal bestelbusjes op de weg is, maar verweerder heeft deze omstandigheid voor lief genomen, omdat de gevolgen van een ongeluk met vrachtverkeer groter zijn dan met bestelbusjes. De rechtbank kan zich hierin vinden.
7.5.
Dit alles overziend is de rechtbank van oordeel dat de mogelijk nadelige gevolgen die eisers ondervinden van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, namelijk het verbeteren van de verkeersveiligheid en bescherming van kwetsbare verkeersdeelnemers. Verweerder heeft, gelet op het met het verkeersbesluit gediende doelen, voldoende gewaarborgd dat eisers niet onevenredig door het verkeersbesluit worden getroffen. Verweerder heeft dus in redelijkheid tot dit verkeersbesluit kunnen komen.
Conclusie
8. De rechtbank verklaart de beroepen van Evofenedex en DHL ongegrond. Dat betekent dat het verkeersbesluit gerechtvaardigd is.
9. De rechtbank ziet in de zaken 18/3486 en 18/3912 geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
Inzake 18/3486 en 18/3912
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Inzake 18/4419
De rechtbank:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- (zegge: driehonderd achtendertig euro) aan Jumbo te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van Jumbo in beroep tot een bedrag van 512,- (zegge: vijfhonderd twaalf euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C. Boeree, voorzitter, en mr. P. Sloot en
mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden, in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994
1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
2 De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
3 De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
a. het bevorderen van een doelmatig of zuinig energiegebruik;
b. het waarborgen van het op juiste wijze in rekening brengen van tarieven voor het gebruik van de weg;
c. het gebruik en de waarborging van de juistheid van de registers die ingevolge deze wet worden bijgehouden;
d. het voorkomen en bestrijden van fraude;
e. de regeling van positie, inrichting en werkwijze, alsmede het uitoefenen van toezicht op zelfstandige bestuursorganen die taken verrichten op het terrein van deze wet.
4 De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken ter uitvoering van verdragen of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties of van één of meer instellingen van de Europese Unie, al dan niet gezamenlijk, op het terrein van de typegoedkeuring van voertuigen, systemen, onderdelen, technische eenheden, uitrustingstukken en voorzieningen ter bescherming van weggebruikers en passagiers, in verband met de toelating tot het verkeer op de weg of het gebruik buiten de weg.
5 De vaststelling van regels bij ministeriële regeling ter uitvoering van het bij of krachtens deze wet bepaalde geschiedt in overeenstemming met Onze bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ministers, indien deze regels strekken tot behartiging van de belangen, bedoeld in het tweede dan wel het derde lid.
Artikel 21 Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW)
De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.