Uitspraak
201603409/1/R2.
Datum uitspraak: 22 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Stichting Brabantse Milieufederatie, gevestigd te Tilburg, IVN Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie, afdeling Asten-Someren, gevestigd te Asten, de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen en [appellant A], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 april 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de uitbreiding van een pluimveebedrijf aan de [locatie 1] te Someren.
Tegen dit besluit hebben [appellant A] en andere beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2016, waar [appellant A] en andere, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.J.J.M. Klijs en ing. V.C. Bax, zijn verschenen. Voorts zijn [gemachtigde A vergunninghouder] en [gemachtigde B vergunninghouder], bijgestaan door mr. M.I.J. Toonders, advocaat te Tilburg, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college heeft bij het bestreden besluit, dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), opnieuw een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 verleend voor uitbreiding van de omvang van een pluimveehouderij, van 39.900 naar 82.000 ouderdieren van vleeskuikens in opfok, aan de [locatie 1] te Someren. Dit bedrijf is gelegen nabij de Natura 2000-gebieden "Strabrechtse Heide & Beuven", "Groote Peel", "Weerter- en Budelerbergen & Ringselven", "Deurnsche Peel & Mariapeel" en "Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux".
Omdat het plan significante gevolgen kan hebben voor deze Natura 2000-gebieden, heeft het college een passende beoordeling gemaakt.
In de passende beoordeling is vermeld dat de depositietoename op deze gebieden wordt gesaldeerd met de afname van stikstofdepositie als gevolg van intrekking van de vergunningen op grond van de Wet milieubeheer van veehouderijen aan de [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5], allen te Someren. Op basis van deze externe saldering is in het bestreden besluit geconcludeerd dat in overeenstemming met artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van genoemde Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.
Overgangsrecht
2. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen voor 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.
Relativiteitsvereiste
3. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
3.1. In de uitspraak van 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1210, heeft de Afdeling reeds geoordeeld dat, gelet op de afstand tussen het perceel van [appellant A] aan de [locatie 6] te Someren en het meest nabij gelegen beschermde natuurgebied - het Natura 2000-gebied "Strabrechtse Heide & Beuven" - geen duidelijke verwevenheid van het individuele belang van [appellant A] bestaat bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn directe leefomgeving met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen, zodat moet worden geoordeeld dat de betrokken normen kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen die [appellant A] heeft als omwonende van het perceel [locatie 1] te Someren. Nu geen aanleiding bestaat om in het voorliggende geschil tot een ander oordeel te komen, overweegt de Afdeling dat hetgeen [appellant A] heeft aangevoerd, op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het besluit en dat de beroepsgronden voor zover door [appellant A] naar voren gebracht buiten beschouwing worden gelaten.
Inhoudelijk
4. BMF en andere betogen dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat de uitbreiding van de pluimveehouderij door saldering met intrekking van vergunningen van andere bedrijven niet zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden.
Daartoe voeren zij allereerst aan dat in de passende beoordeling, in afwijking van eerdere uitspraken van de Afdeling hierover, is gesaldeerd met een ammoniakemissie vanwege de veehouderij aan de [locatie 4] van 1020,8 kg per jaar. Zij voeren daartoe aan dat blijkens het Bestand Veehouderij Bedrijven (hierna: BVB) van de provincie Noord-Brabant op de referentiedatum van 10 juni 1994 voor deze veehouderij de milieuvergunning van 17 november 1986 gold, die zag op een ammoniakemissie van 814,88 kg, gebaseerd op een veebestand van 1.760 legkippen (met een emissiefactor van 0,463).
4.1. Het college heeft naar voren gebracht dat de BVB-registratie in zijn algemeenheid niet heel betrouwbaar is, dat de gemeenten bronhouders zijn van het BVB wat betreft de vergunningen en meldingen en dat eventuele fouten in de registratie het college dan ook niet kunnen worden tegengeworpen.
Het college wijst erop dat de gemeente Someren heeft erkend dat destijds een onjuiste registratie van de milieuvergunning van de veehouderij aan de [locatie 4] in het BVB heeft plaatsgevonden en dat de gemeente deze fout heeft gecorrigeerd door toevoeging aan het BVB van de milieuvergunning van 18 februari 2000 en het daarop betrekking hebbende intrekkingsbesluit van 1 juli 2010. Mitsdien is volgens het college bij de saldering vanwege deze veehouderij terecht van de gegevens in die besluiten uitgegaan, zijnde van een pluimveebezetting van 1.760 vleeskuikenouderdieren (met een emissiefactor van 0,580) met een totale ammoniakemissie van 1020,80 kg per jaar.
Het college staat op het standpunt dat hij thans, anders dan de Afdeling in de tussenuitspraak van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1045 overwoog, de door de toenmalige appellanten naar voren gebrachte gegevens voldoende gemotiveerd heeft weerlegd.
4.2. In de tussenuitspraak van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1045, en de einduitspraak van 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3186, heeft de Afdeling - kort weergegeven - geoordeeld dat het college, teneinde de ingevolge artikel 19g van de Nbw 1998 vereiste zekerheid te verkrijgen dat als gevolg van stikstofdepositie veroorzaakt door uitbreiding van de pluimveehouderij aan de [locatie 1] te Someren de natuurlijke kenmerken van betrokken Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast, in de passende beoordeling diende uit te gaan van hetgeen in het BVB was vermeld en daartoe nieuwe berekeningen diende te maken.
4.3. De Afdeling constateert dat het college in afwijking van deze uitspraken opnieuw geen nieuwe salderingsberekeningen heeft uitgevoerd.
De Afdeling overweegt dat het uit een oogpunt van rechtszekerheid niet gewenst is dat zij, behoudens nieuwe feiten en omstandigheden, terugkomt van een in een eerdere uitspraak gegeven oordeel.
In het betoog over de status van het BVB en de correctie door de gemeente van de gegevens in het BVB over de toegestane ammoniakemissie in de veehouderij aan de [locatie 4] kan een dergelijke omstandigheid niet worden gelezen, reeds omdat het college dit ook al naar voren heeft gebracht bij de procedure die tot de uitspraak van 14 oktober 2015 heeft geleid. Dat deze feiten en omstandigheden in die procedure onvoldoende aan de orde zouden zijn gekomen - wat daarvan ook zij - dient voor rekening van het college te blijven.
Ook in het betoog van het college over de onbetrouwbaarheid in algemene zin van het BVB ziet de Afdeling geen aanleiding om terug te komen van haar oordeel dat het college bij de saldering diende uit te gaan van de gegevens zoals die destijds in het BVB waren opgenomen. De stelling van het college ter zitting dat de ammoniakemissies van veehouderijen in het BVB worden geregistreerd aan de hand van diercodes, hetgeen vergissingen in de hand zou werken, en dat in de praktijk met name vaak fouten worden gemaakt in het onderscheid tussen vleeskuikenouderdieren en legkippen, acht zij daartoe onvoldoende. In dat geval had het op de weg van het college gelegen om de afwijking van het BVB-register in dit concrete geval te onderbouwen met andere gegevens. Het betoog slaagt.
5. BMF en andere betogen voorts dat het college bij de externe saldering die ten grondslag is gelegd aan de vergunningverlening met betrekking tot de saldo-gevende bedrijven aan [locatie 5] en aan de [locatie 1] is uitgegaan van te hoge vergunde ammoniakemissies, omdat de milieuvergunningen voor die inrichtingen ten tijde van de relevante peildata al waren vervallen. BMF en andere wijzen in dit verband op de door hen overgelegde gegevens uit het Landbouwtellingssysteem (hierna: LBT). Hieruit blijkt volgens hen dat het bedrijf aan [locatie 5] over de periode 1979 t/m 1991 en de bedrijven aan de [locatie 1] over de periode 1979 t/m 2001 geen opgave hebben gedaan van het aantal dieren in de inrichting, terwijl daartoe wel de verplichting bestond. BMF en andere menen dat hiermee een begin van bewijs is geleverd dat in genoemde bedrijven in de bewuste perioden minder of geen dieren zijn gehouden. Onder verwijzing naar artikel 27, derde lid, van de destijds (tot 1 maart 1993) geldende Hinderwet stellen zij dat de vergunning van het bedrijf aan [locatie 5] van 30 maart 1979 voor het houden van een veebestand met een ammoniakemissie van 6.380 kg per jaar van rechtswege is vervallen en derhalve niet bij de saldering had mogen worden gebruikt. Hetzelfde geldt volgens hen voor het veebestand dat overeenkomt met een emissie van 2.030 kg per jaar van het bedrijf aan de [locatie 1] vanwege het vervallen van de vergunning van dat bedrijf van 19 oktober 1979.
5.1. Het college heeft betoogd dat onduidelijk is wat de bron en status is van de door BMF en andere overgelegde gegevens, die zijns inziens niet herleidbaar zijn tot het ministerie van Economische Zaken. De Afdeling volgt dit betoog niet. Zij acht het gelet op de stukken voldoende aannemelijk dat de bewuste gegevens zijn verkregen van het Ministerie van Economische Zaken na indiening van een verzoek op basis van de Wet openbaarheid van bestuur.
5.2. De Afdeling overweegt voorts als volgt.
Op 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1587, heeft de Afdeling een richtinggevende uitspraak gedaan met betrekking tot de verdeling van de bewijslast ten aanzien van de vaststelling of en zo ja, in hoeverre zich bij veehouderijen die bij de berekening van de omvang van de vergunde emissie in de referentiesituatie worden betrokken in relevante perioden mogelijk verval van rechten op grond van onder meer artikel 27, derde lid, van de Hinderwet heeft voorgedaan.
De Afdeling overwoog in die uitspraak dat het college in een geval waarin geen tekenen aanwezig waren dat gedurende tenminste drie achtereenvolgende jaren minder dieren in de inrichting werden gehouden, bij het verlenen van de vergunning er niet toe verplicht was ambtshalve onderzoek te verrichten naar de vraag of een Hinderwetvergunning eventueel gedeeltelijk is vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet.
Het ligt primair op de weg van appellanten om feiten en omstandigheden aan te voeren welke een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van de stelling dat de vergunning voor een veehouderij gedeeltelijk is vervallen. Indien een zodanig begin van bewijs is geleverd, komt de bewijslast van het tegendeel bij het college te liggen.
5.3. Uit de door BMF en andere overgelegde gegevens blijkt dat de bedrijven aan de [locatie 1] en [locatie 5] over de respectievelijke perioden 1979 t/m 2001 en 1979 t/m 1991 geen opgave van de dieraantallen hebben gedaan, terwijl zij daartoe wel verplicht waren. Voor beide bedrijven zijn in de perioden daarna, respectievelijk 2002-2012 en 1992-2004, wel gegevens over de in die periode gehouden aantallen dieren verstrekt.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat BMF en andere in dit geval een begin van bewijs hebben aangeleverd als hiervoor genoemd. De bewijslast is daarmee naar het oordeel van de Afdeling bij het college komen te liggen.
5.4. De Afdeling overweegt daarbij dat de algemene stelling ter zitting dat destijds in het LBT-systeem het te registreren aantal dieren werd gekoppeld aan de houder van die dieren en niet per locatie werd aangegeven, hetgeen betekent dat in het geval waarin voor een bepaalde locatie geen veebestand was opgegeven, ervan zou mogen worden uitgegaan dat de dieren mogelijk op een andere locatie van dezelfde veehouder geregistreerd stonden, niet tot een ander oordeel leidt. De Afdeling overweegt dat, wat van de hiervoor beschreven registratiemethode ook zij, dit voor het college aanleiding had moeten vormen om nader te onderzoeken of deze omstandigheid ook concreet aan de orde is geweest bij de veehouderijen aan [locatie 5] en [locatie 1].
5.5. Het college heeft bij zijn verweerschrift een overeenkomst overgelegd van 7 maart 1985 tussen Kuikenbroederij] en de toenmalige exploitant van het veehouderijbedrijf aan [locatie 5], strekkende tot het door de Kuikenbroederij "afwerken" van een lopend koppel moederdieren en het "opzetten" van een volgend koppel. In de overeenkomst zijn geen specifieke data genoemd waarin deze werkzaamheden zouden hebben plaatsgevonden en is niet af te leiden of en in welke periode dieren zijn gehouden. Naar het oordeel van de Afdeling kan hieraan ten aanzien van het in werking zijn van de veehouderij aan [locatie 5] in de periode 1979 t/m 1991 dan ook niet de betekenis worden gehecht die het college daaraan kennelijk toekent. Hetzelfde geldt voor de brief van het Veterinair Centrum Someren, die een verklaring bevat van een dierenarts over door hem in de periode 1968 tot 1996 verrichte veterinaire werkzaamheden bij verschillende pluimveebedrijven in Someren, waaronder de locatie [locatie 5]. Daarbij wijst de Afdeling erop dat het hier een achteraf opgestelde verklaring betreft, waarin eveneens concrete data met betrekking tot het bedrijf op de locatie [locatie 5] ontbreken. Het college heeft het betoog van BMF en andere dat in de periode van 1979 t/m 1991 gedurende drie achtereenvolgende jaren geen dieren in de inrichting aan [locatie 5] zijn gehouden, naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet doeltreffend weerlegd.
Hetzelfde geldt voor de veehouderij aan de [locatie 1], nu het college geen concrete gegevens heeft overgelegd die de gegevens uit de LBT-tellingen weerspreken. Het betoog slaagt.
5.6. Gelet hierop en op 4.3 heeft het college er zich in zoverre niet van verzekerd dat de aangevraagde bedrijfssituatie niet tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden leidt en is het bestreden besluit vastgesteld in strijd met artikel 19g van de Nbw 1998.
6. BMF en andere hebben ten slotte nog betoogd dat het college bij het bestreden besluit ten onrechte saldering heeft toegepast met de stikstofdepositie van het bedrijf aan de [locatie 2], omdat één van de vergunde stallen op dit perceel ten tijde van de intrekking van de milieuvergunning op 22 september 2011 reeds was afgebroken en voor de datum van de afbraak geen overeenkomst met de eigenaar van het perceel bestond over overname van de stikstofdepositie. De overeenkomst van 17 december 2010 tussen het college van burgemeester en wethouders van Someren en [gemachtigde A vergunninghouder] kan volgens BMF en andere niet als zodanig gelden omdat [gemachtigde A vergunninghouder] op dat moment geen eigenaar was van het perceel. Dit verdraagt zich volgens hen niet met het uitgangspunt dat externe saldering slechts mogelijk is met stikstofdeposities die nog aanwezig waren of konden zijn tot het moment van intrekking van de milieuvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf.
6.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931, is externe saldering in beginsel mogelijk met een milieuvergunning die is verleend voor de referentiedatum en die na die datum is ingetrokken. Hoewel niet relevant is of tot het moment van intrekking van de vergunning, of tot het moment waarop de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie wordt gesloten, nog vee aanwezig was op het bedrijf, is wel relevant of het bedrijf op dat moment feitelijk nog aanwezig was (uitspraken van 29 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9630 en 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:714). Dat is het geval als de hervatting van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 voor de realisering van een project, is vereist. Deze voorwaarden zijn gesteld ten einde het mitigerende karakter van externe saldering te waarborgen. Externe saldering kan alleen met stikstofdeposities die waren vergund op de referentiedatum en die ook nog aanwezig waren of konden zijn tot het moment van intrekking van de milieuvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie ten behoeve van de uitbreiding van het saldo ontvangende bedrijf.
6.2. Tussen partijen staat het volgende vast. Op 17 december 2010 is de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie van de veehouderij aan de [locatie 2] gesloten tussen de gemeente Someren en [gemachtigde A vergunninghouder] als "initiatiefnemer", ofwel de bedrijfsvoerder. Het bedrijf aan de [locatie 2] was op dat moment in eigendom van de ouders van [gemachtigde A vergunninghouder].
Op 22 september 2011 is de milieuvergunning voor het bedrijf aan de [locatie 2] ingetrokken.
In de periode tussen de sluiting van de overeenkomst tussen de gemeente Someren en [gemachtigde A vergunninghouder] en de intrekking van de milieuvergunning is een van de drie stallen van het bedrijf afgebroken.
6.3. De Afdeling ziet in het feit dat [gemachtigde A vergunninghouder] op het moment van het sluiten van de overeenkomst geen eigenaar was maar bedrijfsvoerder van het bedrijf aan de [locatie 2], geen grond voor het oordeel dat geen directe samenhang kan worden aangenomen tussen de intrekking van de milieuvergunning en de verlening van de Nbw-vergunning. Zij ziet in die omstandigheid geen grond voor het oordeel dat ter zake geen geldige overeenkomst zou zijn gesloten.
Mitsdien moet worden geconcludeerd dat voordat een van de stallen van de veehouderij aan de [locatie 2] werd afgebroken een overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie van dat bedrijf is gesloten en dat de stikstofdeposities waarop de overeenkomst zag op het moment van sluiting van die overeenkomst op het bedrijf nog aanwezig waren of nog konden zijn.
De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat directe samenhang tussen de verleende Nbw-vergunning en de ingetrokken milieuvergunning van de [locatie 2] ontbreekt. Mitsdien kon worden gesaldeerd met de stikstofdeposities van dat bedrijf. Het betoog faalt.
Conclusie
7. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 19g van de Nbw 1998 te worden vernietigd.
7.1. Op 1 juli 2015 zijn de wet tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof), het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof en de Regeling programmatische aanpak stikstof (hierna: Regeling pas) in werking getreden. Het college dient mede gelet op het overgangsrecht dat in de Nbw 1998 en de Regeling pas is opgenomen te bezien of en in hoeverre de Nbw 1998 zoals die vanaf 1 juli 2015 luidt van toepassing is op het nieuw te nemen besluit.
Gelet hierop en op de aard van de geconstateerde gebreken ziet de Afdeling aanleiding om het verzoek om toepassing van een bestuurlijke lus af te wijzen en de termijn voor het nieuw te nemen besluit op zes maanden te bepalen.
7.2. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor een vergoeding van de proceskosten van [appellant A] ziet de Afdeling geen aanleiding, nu de beroepsgronden voor zover door hem naar voren gebracht buiten beschouwing zijn gelaten, zoals hiervoor is overwogen in 3.1.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 4 april 2016, kenmerk C2054174-Z/007596-27739, gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 4 april 2016;
III. bepaalt de termijn voor het nieuw te nemen besluit op 6 maanden;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de Stichting Brabantse Milieufederatie, IVN Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie, afdeling Asten-Someren, en de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrage aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de Stichting Brabantse Milieufederatie, IVN Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie, afdeling Asten-Someren, en de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrage aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, griffier.
w.g. Uylenburg w.g. Zijlstra
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2017
240.