Uitspraak
201505431/1/A3.
Datum uitspraak: 10 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 juni 2015 in zaak nr. 14/4478 in het geding tussen:
[verzoeker], wonend te Bakel, gemeente Gemert-Bakel,
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2014 heeft de minister het verzoek om informatie van [verzoeker] deels toegewezen en deels doorgezonden aan NMi Certin.
Bij besluit van 21 november 2014 heeft de minister het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 9 juni 2015 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 november 2014 vernietigd, het door [verzoeker] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 26 juni 2014 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[verzoeker] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2017, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. N. Lijfering, is verschenen.
Overwegingen
1. [verzoeker] heeft aangevoerd dat het belang bij het hoger beroep is vervallen, omdat hij de minister heeft aangeboden de proceskosten waarin de minister door de rechtbank is veroordeeld en het griffierecht dat de minister heeft vergoed, terug te betalen.
1.1. De rechtbank heeft het besluit van 21 november 2014 vernietigd. Reeds wegens de precedentwerking die van deze vernietiging kan uitgaan, heeft de minister belang bij een inhoudelijke beoordeling van het door hem ingestelde hoger beroep (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1412).
2. Bij brief van 15 mei 2014 heeft [gemachtigde] namens [verzoeker] aan de Politie eenheid Oost-Brabant verzocht om alle informatie openbaar te maken, die betrekking heeft op de verkeersovertreding met CJIB-nummer […]. Hij heeft daarbij ook verzocht om alle documenten waaruit de bevoegdheid en bekwaamheid van de ambtenaren betrokken bij de waarneming en verwerking van deze overtreding volgt, alsmede alle personeelsbescheiden dienaangaande. Verder heeft hij daarbij verzocht om alle ijkrapporten, mutaties en andere soortgelijke bescheiden die zijn vastgesteld voor de gebruikte meetapparatuur, de waarneming en de meting.
Bij brief van 22 mei 2014 heeft [gemachtigde] namens [verzoeker] administratief beroep ingesteld tegen de boetebeschikking met CJIB-nummer […] Verder heeft hij daarbij verzocht om in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur alle bestuurlijke documenten toe te zenden die betrekking hebben op die verkeersovertreding. Hij heeft daarbij ook verzocht om alle documenten waaruit de bevoegdheid en bekwaamheid van de ambtenaren betrokken bij de waarneming en verwerking van deze overtreding volgt. Voorts heeft hij daarbij verzocht om alle ijkrapporten, mutaties en andere soortgelijke bescheiden die zijn vastgesteld voor de gebruikte meetapparatuur, de waarneming en de meting.
2.1. De verzoeken van [verzoeker] zijn door de Politie eenheid Oost-Brabant en de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie doorgezonden aan het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna: het CJIB).
Bij het besluit van 26 juni 2014 heeft het CJIB namens de minister documenten aan [verzoeker] toegezonden en het verzoek, voor zover de documenten niet bij het CJIB berusten, doorgezonden aan NMi Certin.
Bij besluit van 21 november 2014 heeft het CJIB namens de minister het door [verzoeker] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat de verzoeken zijn gedaan in het kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de Wahv). Volgens het CJIB is de beantwoording van dat verzoek bij brief van 26 juni 2014 geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat in de machtiging die door [gemachtigde] bij het beroep is overgelegd, de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid voldoende specifiek zijn gesteld. De verzoeken van 15 en 22 mei 2014 zijn volgens de rechtbank verzoeken op grond van de Wob. De minister heeft daarom het door [verzoeker] gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Nu naar aanleiding van het bezwaar nog twee documenten aan [verzoeker] zijn verstrekt, had de minister het bezwaar gegrond moeten verklaren, aldus de rechtbank.
4. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in de door [verzoeker] aan [gemachtigde] verstrekte machtiging de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid voldoende specifiek zijn gesteld. Daartoe voert hij aan dat uit de machtiging niet kan worden afgeleid dat [verzoeker] [gemachtigde] ook heeft gemachtigd om te procederen over een verzoek om informatie. Bovendien volgt uit de machtiging dat [gemachtigde] een eigen financieel belang heeft bij het voeren van procedures, aldus de minister.
4.1. [verzoeker] heeft [gemachtigde] gemachtigd
"om zich te laten vertegenwoordigen in procedures tegen boetes, parkeerbelasting, gemeentelijke belastingen en woz-aanslagen. Ondergetekende machtigt Opdrachtnemer om alle handelingen te ondernemen die Opdrachtnemer hiertoe nodig acht. (Bijvoorbeeld: Het uitvoeren van informatieverzoek in het kader van de Wob, Wpg, Wbp, etc.) De machtiging strekt tot het doen van alle nodige aanvragen, bezwaren en (hoger)beroepen bij alle Nederlandse gerechtelijke instanties en bestuursorganen. Daarnaast machtigt ondergetekende Opdrachtnemer tot het aannemen van sommen ten behoeve van griffierechten, proceskostenvergoedingen bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht, dwangsommen en andere sommen die redelijkerwijs op het pad van de procedure liggen. Ondergetekende doet aan gemachtigde een vergoeding toegekomen welke gelijk is aan de toegewezen proceskostenvergoeding in de gevoerde procedure(s), welke door gemachtigde gefactureerd zal worden. Dit is slechts van toepassing indien de procedure gegrond is verklaard. (...)"
4.2. Ingevolge artikel 8:24, tweede lid, van de Awb kan de bestuursrechter van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van
24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4665), staat artikel 8:24 van Pro de Awb noch enige andere rechtsregel in de weg aan het verlenen van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging tot het voeren van procedures en het in verband daarmee verrichten van alle noodzakelijke handelingen. Een machtiging dient wel voldoende specifiek te zijn om de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te kunnen bepalen. Zo strekt een machtiging voor bijvoorbeeld het indienen van een bezwaarschrift zich niet uit tot het indienen van een beroepschrift. Uit de machtiging volgt dat [gemachtigde] bevoegd is om [verzoeker] te vertegenwoordigen in procedures tegen boetes, alle handelingen te ondernemen die hij daartoe nodig acht en de nodige aanvragen te doen, bezwaren te maken en (hoger)beroepen in te stellen. Aldus zijn de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid voldoende bepaalbaar. Uit de machtiging kan worden afgeleid dat [gemachtigde] bevoegd was om [verzoeker] in beroep te vertegenwoordigen. De rechtbank heeft derhalve terecht geen aanleiding gezien om het door [gemachtigde] namens [verzoeker] ingestelde beroep niet-ontvankelijk te verklaren wegens het ontbreken van een voldoende specifieke machtiging.
Het betoog faalt.
5. Verder betoogt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verzoeken van 15 en 22 mei 2014 Wob-verzoeken zijn. Volgens de minister zijn de verzoeken gedaan om in het bezit te komen van stukken teneinde een aan [verzoeker] opgelegde administratieve sanctie aan te kunnen vechten. De enkele omstandigheid dat in de verzoeken de Wob wordt genoemd, is niet voldoende om die als Wob-verzoeken te kwalificeren, aldus de minister.
5.1. In de brief van 15 mei 2014, waarbij [gemachtigde] namens [verzoeker] om informatie heeft verzocht, is achter "betreft" vermeld: "Wob-verzoek". Voorts is in het verzoek vermeld: "indien documenten tot personen herleidbare gegevens bevatten, die naar uw inzicht buiten het regime van de Wob vallen, verzoek ik u deze documenten te schonen van dergelijke personalia en alsnog onder de Wob te verstrekken". Bij de brief van 22 mei 2014 heeft [gemachtigde] namens [verzoeker] administratief beroep ingesteld tegen de boetebeschikking en "in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur" verzocht om documenten.
Evenwel houden de verzoeken verband met het administratief beroep tegen een aan [verzoeker] opgelegde verkeersboete en vormt het kunnen motiveren van dat beroep kennelijk de reden voor het opvragen van documenten. Deze omstandigheden en de aard van de gevraagde documenten wijzen erop dat [verzoeker] met de informatieverzoeken niet heeft beoogd om de gevraagde documenten voor een ieder openbaar te laten zijn, doch slechts om zelf in het bezit van die stukken te komen teneinde de verkeersboete mede op basis daarvan te kunnen aanvechten. Artikel 7:18, vierde lid, van de Awb voorziet specifiek voor belanghebbenden in een recht om hangende administratief beroep de op de zaak betrekking hebbende stukken op te vragen bij het bestuursorgaan. Artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wahv voorzien in een soortgelijk recht hangende beroep bij de kantonrechter, onderscheidenlijk hoger beroep bij het gerechtshof in een procedure tegen een verkeersboete. Zoals in de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4135, is overwogen, heeft [gemachtigde] als rechtsbijstandverlener beroepsmatig vele procedures betreffende verkeersboetes, Wob-verzoeken en het niet tijdig nemen van besluiten gevoerd. Derhalve moet hij worden geacht te beschikken over ruime kennis en ervaring op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wahv in het bijzonder. Gelet hierop moet ervan worden uitgegaan dat hij ermee bekend was dat hij de gevraagde documenten betreffende de opgelegde verkeersboete op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de voormelde Wahv-bepalingen had kunnen opvragen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest om de informatieverzoeken op de Wob te baseren. Onder deze omstandigheden moeten de verzoeken als Wob-verzoeken worden beschouwd.
Het betoog faalt.
6. De minister betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om het door [verzoeker] ingestelde beroep wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk te verklaren. Daartoe voert hij aan dat de gemachtigde van [verzoeker], [gemachtigde], ermee bekend is dat een op de Wob gebaseerd verzoek ertoe kan leiden dat het bestuursorgaan, in geval van niet-tijdige besluitvorming, een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen. Het verzoek van 22 mei 2015 is vervat in een administratief beroepschrift en blijkens de machtiging verleent [gemachtigde] rechtsbijstand op ‘no cure no pay’-basis, aldus de minister.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129) kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
6.2. Dat [gemachtigde] in dit geval een algemeen geformuleerde machtiging gebruikt, vormt, gezien de hierna vermelde omstandigheden, een aanwijzing voor misbruik van recht.
Zoals hiervoor reeds is overwogen, heeft [gemachtigde] als rechtsbijstandverlener beroepsmatig vele procedures betreffende verkeersboetes, Wob-verzoeken en het niet-tijdig nemen van besluiten gevoerd. Daarin is wegens zijn handelwijze meermalen geoordeeld dat daarbij misbruik van recht is gemaakt, onder meer in de uitspraken van
19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4135, 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1453 en ECLI:NL:RVS:2015:1465, 10 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1824 en 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3587. Gezien de kennis en ervaring van [gemachtigde] moet ervan worden uitgegaan dat hij ermee bekend was dat hij de gevraagde documenten betreffende de opgelegde verkeersboete op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de voormelde Wahv-bepalingen had kunnen opvragen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze van [gemachtigde] is geweest om de informatieverzoeken op de Wob te baseren. Tevens moet er gelet op de kennis en ervaring van [gemachtigde] van worden uitgegaan dat deze gemachtigde ermee bekend was dat een op de Wob gebaseerd verzoek, anders dan een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of de voormelde Wahv-bepalingen gebaseerd informatieverzoek, ertoe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan, in geval van niet-tijdige besluitvorming, aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen.
Het procesgedrag van [gemachtigde] geeft in deze zaak blijk van handelingen waarvan hij geweten moet hebben dat deze een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. Zo is het informatieverzoek van 22 mei 2015 neergelegd in een brief die primair een administratief beroep tegen een verkeersboete inhield, hetgeen de herkenning ervan als Wob-verzoek kon bemoeilijken. De verzoeken zijn aldus geformuleerd, dat het voor de minister niet mogelijk is om er volledig en adequaat op te kunnen beslissen. Onduidelijk is wat wordt bedoeld met ‘documenten waaruit de bevoegdheid en bekwaamheid van de ambtenaren betrokken bij de waarneming en verwerking van deze overtreding volgt’ en met ‘alle personeelsbescheiden’. De vaagheid van de verzoeken doet afbreuk aan het doel waartoe zij, naar gesteld, zijn ingediend en maakt de op de verzoeken te nemen besluiten onnodig extra vatbaar voor discussie in bezwaar- en beroepsprocedures. Voor dit procesgedrag kan geen andere plausibele verklaring worden gevonden dan het oogmerk om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren. Hierbij is in aanmerking genomen dat [gemachtigde] de in deze zaak verleende rechtsbijstand, blijkens de door [verzoeker] gegeven machtiging, op ‘no cure no pay’-basis verricht, waarbij het te betalen bedrag voor de rechtsbijstand is gelijkgesteld aan de hoogte van toegekende proceskostenvergoedingen.
6.3. Op grond van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat [gemachtigde] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen zodanig heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze bevoegdheid is gegeven, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft hij misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen, nu dit beroep niet los kan worden gezien van het doel waarmee [gemachtigde] de Wob heeft gebruikt. Deze handelwijze moet aan [verzoeker] worden toegerekend, aangezien [gemachtigde] de betrokken handelingen namens [verzoeker] heeft verricht en [verzoeker] hem daartoe heeft gemachtigd. De rechtbank heeft niet onderkend dat het beroep van [verzoeker] tegen het besluit van 21 november 2014 misbruik van recht inhoudt en dat het beroep daarom niet-ontvankelijk diende te worden verklaard.
Het betoog slaagt.
7. Nu het voorgaande reeds leidt tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak, behoeft het betoog van de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 26 juni 2014 onrechtmatig is, geen bespreking meer.
8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 november 2014 alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 juni 2015 in zaak nr. 14/4478;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Noordhoek
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2017
819.