Uitspraak
201500647/1/A3.
Datum uitspraak: 25 november 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 december 2014 in zaak nr. 13/1109 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2013 heeft de minister een verzoek van [wederpartij] om toezending van documenten gedeeltelijk toegewezen.
Bij brief van 19 oktober 2013 heeft [wederpartij] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het door hem tegen het besluit van 25 juni 2013 gemaakte bezwaar.
Bij besluit van 21 november 2013 heeft de minister het door [wederpartij] tegen het besluit van 25 juni 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 december 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, het beroep tegen het besluit van 21 november 2013 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, vastgesteld dat de minister een dwangsom van € 1.260,00 - te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 8 januari 2014 tot het moment van algehele voldoening - heeft verbeurd, bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit en bepaald dat voor het overige de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2015, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Jansen en mr. H.O. Nieuwpoort, beiden werkzaam bij het Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: het CVOM), is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
Ingevolge artikel 15 vindt Pro artikel 13 buiten Pro het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
2. De Afdeling ziet zich naar aanleiding van het door de minister aangevoerde gesteld voor de vraag of [gemachtigde] als gemachtigde van [wederpartij] misbruik van recht heeft gemaakt. Indien dat het geval is, had de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar reeds daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren en had zij het beroep tegen het besluit van 21 november 2013 eveneens niet-ontvankelijk moeten verklaren.
2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. 201400648/1/A3 en 201311752/1/A3), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
2.2. Het door [gemachtigde] namens [wederpartij] ingediende informatieverzoek dat tot het beroep bij de rechtbank heeft geleid, is in de desbetreffende brief gebaseerd op de Wob. Het verzoek is evenwel opgenomen in een brief waarbij administratief beroep wordt ingesteld tegen een aan [wederpartij] opgelegde verkeersboete en het kunnen motiveren van dat beroep vormt kennelijk de reden voor het opvragen van documenten. Deze omstandigheden en de aard van de gevraagde documenten wijzen erop dat [wederpartij] met het informatieverzoek niet heeft beoogd om de gevraagde documenten voor een ieder openbaar te laten zijn, doch slechts om zelf in het bezit van die stukken te komen teneinde de verkeersboete mede op basis daarvan te kunnen aanvechten. Artikel 7:18, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voorziet specifiek voor belanghebbenden in een recht om hangende administratief beroep de op de zaak betrekking hebbende stukken op te vragen bij het bestuursorgaan. Artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) voorzien in een soortgelijk recht hangende beroep bij de kantonrechter, onderscheidenlijk hoger beroep bij het gerechtshof in een procedure tegen een verkeersboete. Zoals in voormelde uitspraak van 19 november 2014 in zaak nr. 201400648/1/A3 is overwogen, heeft [gemachtigde] als rechtsbijstandverlener beroepsmatig vele procedures betreffende verkeersboetes, Wob-verzoeken en het niet tijdig nemen van besluiten gevoerd. Derhalve moet hij worden geacht te beschikken over ruime kennis en ervaring op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wahv in het bijzonder. Gelet hierop moet ervan worden uitgegaan dat hij ermee bekend was dat hij de gevraagde documenten betreffende de opgelegde verkeersboete op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen had kunnen opvragen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest om het informatieverzoek op de Wob te baseren. Gezien de kennis en ervaring van [gemachtigde] moet er tevens van worden uitgegaan dat deze gemachtigde ermee bekend was dat een op de Wob gebaseerd verzoek, anders dan een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of de voormelde Wahv-bepalingen gebaseerd informatieverzoek, er toe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan, in geval van niet-tijdige besluitvorming, aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen.
2.3. Het procesgedrag van [gemachtigde] geeft in deze zaak blijk van handelingen waarvan hij geweten moet hebben dat die een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. Zo is het informatieverzoek neergelegd in een brief die primair een administratief beroep tegen een verkeersboete inhield, hetgeen de herkenning ervan als Wob-verzoek kon bemoeilijken. Ook zijn het bezwaarschrift en de ingebrekestelling ter zake van het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet verzonden naar het in het besluit op het Wob-verzoek vermelde adres. Weliswaar heeft [gemachtigde] zijn correspondentie steeds gericht aan een aan het CVOM toebehorend postadres of faxnummer, doch daarbij heeft hij gebruik gemaakt van een postadres of faxnummer dat afwijkt van het aan hem medegedeelde postadres of faxnummer dat met het oog op een eventuele reactie was vermeld in het besluit waarop hij reageerde. Deze wijze van corresponderen heeft een tijdige besluitvorming eveneens bemoeilijkt, mede bezien in het licht van de vele correspondentie van [gemachtigde] ter zake van verkeersboetes. Daarbij komt, zoals de minister ter zitting heeft aangevoerd, dat [gemachtigde] in het informatieverzoek heeft verzocht om documenten waarvan hem onder meer reeds bij brief van 21 december 2012 te kennen was gegeven dat die niet onder de minister berusten.
Voor dit procesgedrag kan, gegeven hetgeen onder 2.2 is overwogen over de bewuste keuze van [gemachtigde] om het informatieverzoek op de Wob te baseren, geen andere plausibele verklaring worden gevonden dan het oogmerk om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren. Hierbij is in aanmerking genomen dat [gemachtigde] de in deze zaak verleende rechtsbijstand, blijkens de door [wederpartij] gegeven machtiging, op ‘no cure no pay’-basis verricht, waarbij het te betalen bedrag voor de rechtsbijstand is gelijkgesteld aan de hoogte van toegekende proceskostenvergoedingen.
2.4. Op grond van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat [gemachtigde] de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan ten laste van de overheid geldsommen te incasseren en dat hij die bevoegdheid derhalve heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft hij misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen, nu dit beroep niet los kan worden gezien van het doel waarmee [gemachtigde] de Wob heeft gebruikt. Deze handelwijze moet aan [wederpartij] worden toegerekend, aangezien [gemachtigde] de betrokken handelingen namens [wederpartij] heeft verricht en [wederpartij] hem daartoe heeft gemachtigd. De rechtbank heeft niet onderkend dat het beroep van [wederpartij] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar alsmede zijn beroep tegen het besluit van 21 november 2013 misbruik van recht inhouden en dat deze beroepen reeds daarom niet-ontvankelijk dienden te worden verklaard.
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het door [wederpartij] tegen het besluit van de minister van 25 juni 2013 gemaakte bezwaar alsmede het beroep tegen het besluit van de minister 21 november 2013 niet-ontvankelijk verklaren wegens misbruik van recht.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 december 2014 in zaak nr. 13/1109;
III. verklaart het bij de rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Veiligheid en Justitie van 21 november 2013, kenmerk AR9635, niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Herweijer
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2015
640.