Uitspraak
201508912/1/A2.
Datum uitspraak: 26 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 november 2015 in zaken nrs. 15/2625, 15/2626 en 15/2627 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag, huurtoeslag en het kindgebonden budget over 2013 voor [appellante] definitief berekend en vastgesteld op onderscheidenlijk € 1.081,00, € 1.022,00 en € 812,00. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in totaal € 2.096,00 aan teveel uitgekeerde voorschotten van [appellante] teruggevorderd.
Bij besluit van 22 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 november 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De Belastingdienst/Toeslagen en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, werkzaam aldaar, zijn verschenen.
Overwegingen
1. appellante] heeft in 2013 zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag ontvangen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij het berekenen van de voorschotten in aanmerking genomen dat het inkomen van [appellante] over dat jaar is geschat op € 11.864,00 en dat van haar toenmalig echtgenoot en [toeslagpartner], op € 9.809,00 (samen € 21.673,00). Volgens [appellante] ontvingen zij beiden een bijstandsuitkering. Op 17 juni 2013 zijn zij gescheiden en op 30 augustus 2013 heeft [appellante] zich in de Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (thans: Basisregistratie personen; hierna: GBA) doen inschrijven op een ander adres.
2. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de over 2013 als voorschotten ontvangen toeslagen definitief vastgesteld. Hierbij heeft de Belastingdienst/Toeslagen in aanmerking genomen dat het inkomen over 2013 voor [appellante] is vastgesteld op € 10.870,00 en dat van [toeslagpartner] op € 19.316,00 (samen € 30.186,00). De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich op het standpunt gesteld dat [toeslagpartner] tot en met augustus 2013 de toeslagpartner van [appellante] was, zodat zijn jaarinkomen bij het berekenen van de toeslagen voor [appellante] tot dat moment in aanmerking moet worden genomen.
3. [ appellante] kon zich daar niet in vinden. Zij heeft in beroep aangevoerd dat [toeslagpartner] na de scheiding werk heeft gevonden en aanzienlijk meer is gaan verdienen dan de bijstandsuitkering die hij tijdens het partnerschap ontving. Zij heeft daar niet van geprofiteerd, maar ziet zich nu wel geconfronteerd met de gevolgen van de inkomensstijging.
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen terecht het jaarinkomen van [toeslagpartner] in aanmerking heeft genomen, omdat de wet geen mogelijkheid biedt af te wijken van het beginsel dat wordt uitgegaan van het vastgestelde jaarinkomen van de toeslagpartner.
5. [ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dat oordeel is gekomen. Daartoe voert zij aan dat de Belastingdienst/Toeslagen handelt in strijd met het discriminatieverbod dat is neergelegd in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR). Omdat [toeslagpartner] na het partnerschap meer inkomen is gaan genieten en [appellante] daarvan geen profijt heeft gehad, dient zij op een lijn te worden gesteld met belanghebbenden met een partner wier inkomen geen stijging heeft ondergaan. Door bij haar voor de duur van het partnerschap de inkomensstijging van [toeslagpartner] in aanmerking te nemen, heeft de Belastingdienst/Toeslagen een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt, aldus [appellante].
5.1. Ingevolge artikel 26 van het IVBPR zijn allen gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 94 van de Grondwet vinden binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Awir wordt ter bepaling van de draagkracht voor de toepassing van een inkomensafhankelijke regeling het toetsingsinkomen van de belanghebbende en dat van zijn partner in aanmerking genomen.
5.2. In zowel het geval van [appellante] als het geval waarmee zij op een lijn wil worden gesteld ontvangt de belanghebbende toeslagen en heeft deze voor in elk geval een deel van het berekeningsjaar een toeslagpartner. In beide gevallen heeft de toeslagpartner gedurende het partnerschap geen inkomensstijging genoten en heeft de belanghebbende niet van een inkomensstijging van de partner geprofiteerd. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Awir (Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, blz. 11) volgt dat dit bij de uitvoering van inkomensafhankelijke regelingen een relevante overeenkomst is. De situatie van [appellante] is in relevante opzichten voldoende vergelijkbaar met de door haar gestelde situatie om een beroep te kunnen doen op het discriminatieverbod.
5.3. [toeslagpartner] heeft de inkomensstijging niet tijdens het partnerschap genoten, maar daarna, in de periode tussen de beëindiging daarvan en het einde van het berekeningsjaar. Het voor de toeslagen in aanmerking nemen van deze inkomensstijging is een onderscheid ten opzichte van de door [appellante] aangeduide geval waarmee zij op een lijn wil worden gesteld. Hoewel de toeslagpartner in beide situaties tijdens het partnerschap geen inkomensstijging heeft genoten, en de belanghebbende daar dan ook geen profijt van heeft gehad, is bij [appellante], anders dan in het door haar ter vergelijking aangedragen geval, een inkomensstijging in aanmerking genomen.
5.4. Zoals overwogen onder 2 is het inkomen van [appellante] over 2013 vastgesteld op € 10.870,00. Met de in geding zijnde besluitvorming heeft de Belastingdienst/Toeslagen een bedrag van € 2.096,00 van [appellante] teruggevorderd. [appellante] heeft door het gemaakte onderscheid wezenlijk nadeel ondervonden.
5.5. Nu vaststaat dat de Belastingdienst/Toeslagen onderscheid maakt in de behandeling van twee in relevante opzichten vergelijkbare gevallen, en [appellante] ten gevolge van dat onderscheid wezenlijk nadeel heeft ondervonden, ligt de vraag voor, of het gemaakte onderscheid gerechtvaardigd is. Artikel 26 van het IVBPR verbiedt niet iedere ongelijke behandeling van in relevante opzichten gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd omdat voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Dit doet zich voor indien dat onderscheid geen legitiem doel dient of er geen redelijke, proportionele verhouding is tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt beoogd (vergelijk het arrest van het EHRM, Konstantin Markin tegen Rusland, van 22 maart 2012, nr. 30078/06, § 125, en Biao tegen Denemarken, van 25 maart 2014, nr. 38590/10, § 92 (www.echr.coe.int)).
5.6. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:865, een rechtsvraag beantwoord die vergelijkbaar is met de thans voorliggende. In die zaak ging het om een belanghebbende die huurtoeslag ontving en een inwonende zoon had. De zoon studeerde in de loop van het jaar af, verhuisde en ging inkomen genieten. Het inkomen dat de zoon na de periode van medebewoning genoot, werd bij het bepalen van de huurtoeslag bij de belanghebbende in aanmerking genomen voor de periode van medebewoning. De belanghebbende betoogde dat zij ten onrechte anders werd behandeld dan ouders van wie het inwonende kind het hele jaar geen inkomen heeft gehad, omdat zij net als die ouders geen profijt heeft gehad van inkomen van haar kind.
Zoals in die uitspraak is overwogen volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Awir (Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, blz. 11) dat de systematiek van die wet is geënt op jaarinkomens, omdat dit het gemakkelijkst uitvoerbaar is en in reguliere gevallen een goed beeld geeft van de draagkracht. Als partners uiteen gaan kan die systematiek leiden tot onwenselijke uitkomsten als het inkomen van de vertrokken partner na diens vertrek aanzienlijk toeneemt. Hetzelfde geldt bij vertrek van een medebewoner. Bij de belanghebbende zou de draagkracht in de partnerperiode dan worden beïnvloed door een inkomensstijging die pas daarna is opgetreden en waarvan deze niet heeft kunnen profiteren.
De Afdeling heeft in voormelde uitspraak verder overwogen dat voor onevenwichtigheden die als onbillijk konden worden beschouwd, tot 2012 de zogenoemde 10%-regeling gold. Die regeling hield in dat bij beëindiging van partnerschap of medebewonerschap op verzoek van de belanghebbende geen rekening werd gehouden met het inkomen van de vertrokken partner, indien dat leidde tot een ten minste 10% lager toetsingsinkomen van de belanghebbende. De wetgever heeft deze regeling met ingang van het toeslagjaar 2012 afgeschaft. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet Overige fiscale maatregelen 2012 (Kamerstukken II 2011/12, 33 004, nr. 3, blz. 22-23), waarbij die regeling is komen te vervallen, volgt dat met het gebruik van jaarinkomens zonder rekening te houden met de duur van partnerschap, is beoogd een goede uitvoerbaarheid van de Awir te bewerkstelligen.
De Afdeling heeft in voormelde uitspraak geoordeeld dat de uitvoerbaarheid van deze regeling op zichzelf een legitiem doel in voormelde zin is, en zag zich vervolgens voor de vraag gesteld of de gevolgen van toepassing van het middel, het nalaten rekening te houden met de duur van het medebewonerschap, in het concrete geval in een redelijke, proportionele verhouding tot dat legitieme doel stond. Dat was naar het oordeel van de Afdeling niet het geval. Daartoe heeft de Afdeling ten eerste in aanmerking genomen dat de mogelijkheid tot het hanteren van een jaarsystematiek waarbij anders dan thans het geval is, rekening wordt gehouden met de duur van het medebewonerschap, in de vorm van de 10%-regeling, vanaf de inwerkingtreding van de Awir op 1 september 2005 tot de afschaffing van de 10%-regeling per 1 januari 2012 heeft bestaan. De regeling is niet afgeschaft omdat deze een goede uitvoerbaarheid van de Awir in de weg stond, maar omdat er een te gering beroep op werd gedaan omdat de regeling voor de meeste belanghebbenden te complex was. Hieruit volgt dat het op zichzelf mogelijk is rekening te houden met de duur van het medebewonerschap, zonder dat de uitvoerbaarheid van de wet daardoor in het gedrang komt. Het is omwille van de goede uitvoerbaarheid van de wet dan ook niet noodzakelijk geen rekening te houden met de duur van het medebewonerschap. De Afdeling heeft ten tweede in aanmerking genomen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt heeft gesteld dat de wetgever prioriteit heeft gegeven aan het vereenvoudigen van het toeslagenstelsel, en de voordelen in termen van begrijpelijkheid, administratieve lasten en uitvoeringslast heeft laten opwegen tegen de nadelige inkomensgevolgen. De Belastingdienst/Toeslagen had naar voren gebracht dat de budgettaire en inkomenseffecten van de afschaffing van de 10%-regeling beperkt zijn wegens het geringe gebruik ervan. De Afdeling heeft daarover geoordeeld dat de beperkte effecten van de afschaffing van de regeling waarop de Belastingdienst/Toeslagen wijst, zien op het aantal gevallen waarin met wezenlijke inkomenseffecten door toepassing van de regeling rekening werd gehouden. Daarmee is niet gezegd dat de inkomenseffecten in het individuele geval zelf ook beperkt zijn. Gelet op de inkomenssituatie van de belanghebbende waren de inkomenseffecten niet gering.
Het voorgaande heeft de Afdeling tot het oordeel gebracht dat de Belastingdienst/Toeslagen in die zaak een onevenredig middel heeft ingezet om het legitieme doel te bereiken, zodat het in aanmerking nemen van het inkomen van de zoon van de belanghebbende onverenigbaar was met het discriminatieverbod van artikel 26 van het IVBPR.
5.7. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat zich twee relevante verschillen met voormelde uitspraak voordoen.
Ten eerste gaat het in het geval van [appellante] niet om het inkomen van een kind dat voormalig medebewoner was, maar om dat van een voormalig echtgenoot die de toeslagpartner was. Ter zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht dat tussen toeslagpartners een nauwere financiële band bestaat dan tussen de belanghebbende en een medebewoner. Partners dienen op het moment dat zij uit elkaar gaan zorg te dragen voor een juiste afwikkeling van de financiële band. Daarbij dienen zij ook rekening te houden met de gevolgen voor de ontvangen toeslagen. De medebewoner in de uitspraak van 30 maart 2016 was de zoon van de belanghebbende, en tussen een kind en zijn ouder geldt die zorgplicht niet.
Ten tweede genoot de partner van [appellante] voor de echtscheiding al inkomen, terwijl de medebewoner in voormelde uitspraak tijdens de medebewoning geen inkomen genoot en pas daarna een inkomen is gaan genieten.
5.7.1. De Awir biedt geen steun voor het standpunt dat tussen een belanghebbende en diens toeslagpartner een voor de toeslagen relevante andere financiële band bestaat dan tussen een belanghebbende en een medebewoner. Dat de toeslagpartner in de onderhavige zaak feitelijk de voormalig echtgenoot van de belanghebbende is, en de medebewoner in de uitspraak van 30 maart 2016 de zoon van de belanghebbende, is voor de toepassing van de Awir niet relevant. In beide gevallen wordt hun inkomen betrokken in de berekening van de hoogte van de toeslag.
Evenmin is relevant dat, zoals de Belastingdienst/Toeslagen stelt, de toeslagpartner van [appellante], anders dan de medebewoner in de uitspraak van 30 maart 2016, vóór de beëindiging van het partnerschap al een inkomen genoot. Dat laat immers onverlet dat zich in beide gevallen een inkomensstijging heeft voorgedaan waarvan de belanghebbende niet profiteert, maar waardoor de belanghebbende wel wezenlijk nadeel ondervindt.
5.7.2. De Afdeling ziet in hetgeen de Belastingdienst/Toeslagen in de onderhavige zaak heeft aangevoerd geen aanleiding om thans tot een ander oordeel te komen dan in de uitspraak van 30 maart 2016. Dat betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen met het in aanmerking nemen van de inkomensstijging van de partner die deze na de beëindiging van het partnerschap heeft genoten, een onevenredig middel heeft toegepast om het hiervoor onder 5.6 vermelde doel te bereiken. Het gemaakte onderscheid kan daarom niet worden gerechtvaardigd. Toepassing van artikel 7, eerste lid, van de Awir is daarom in het geval van [appellante] onverenigbaar met het discriminatieverbod van artikel 26 van het IVBPR. Gelet op artikel 94 van de Grondwet had de Belastingdienst/Toeslagen artikel 7, eerste lid, van de Awir buiten toepassing moeten laten voor zover deze bepaling betrekking heeft op een stijging van het inkomen van een partner, waarvan de belanghebbende niet heeft geprofiteerd.
Het betoog slaagt.
6. Nu het hoger beroep reeds wegens het voorgaande gegrond is, behoeft hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, geen bespreking.
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 22 april 2015 van de Belastingdienst/Toeslagen alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 26 van het IVBPR voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen opnieuw op het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 13 maart 2015 dient te beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
8. De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De reiskosten voor het bijwonen van het beroep en het hoger beroep worden vastgesteld op € 117,60 onderscheidenlijk € 146,16.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 november 2015 in zaken nrs. 15/2625, 15/2626 en 15/2627;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 22 april 2015, kenmerk BOB KO16;
V. bepaalt dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 263,76 (zegge: tweehonderddrieënzestig euro en zesenzeventig cent);
VII. gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 293,00 (zegge: tweehonderddrieënnegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Bijloos
voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2016
480-799.