Uitspraak
201307828/1/A2.
Datum uitspraak: 17 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 juli 2013 in zaak nr. 12/3900 in het geding tussen:
[appellante]
en
het bestuur van de stichting Stichting Platform31, gevestigd te Den Haag.
Procesverloop
Bij brief van 30 januari 2012 heeft de stichting Stichting Netherlands Institute for City Innovation Studies (hierna: NICIS) aan [appellante] medegedeeld dat is besloten haar onderzoeksvoorstel niet te honoreren.
Bij brief van 25 september 2012 heeft het bestuur van Platform31 het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juli 2013 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het door [appellante] daartegen ingestelde beroep kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het bestuur van Platform31 heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een grote kamer.
De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad mr. R.J.G.M. Widdershoven (hierna: de staatsraad advocaat-generaal) verzocht om een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2014 waar [appellante] en het bestuur van Platform31, vertegenwoordigd door mr. V.H. Wagner en dr. W.A. Hafkamp, zijn verschenen. Voorts heeft de staatsraad advocaat-generaal ter zitting vragen aan partijen gesteld.
De staatsraad advocaat-generaal heeft op 23 juni 2014 geconcludeerd (zaken nrs. 201304908/3/A2 en 201307828/2/A2).
[appellante] heeft gebruik gemaakt van de gelegenheid schriftelijk op de conclusie te reageren.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: de Wns), voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV van de Wns neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, van de Awb wordt onder bestuursorgaan verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet Fonds economische structuurversterking is er een Fonds economische structuurversterking.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, kunnen ten laste van het fonds bijdragen worden toegekend aan andere begrotingen van het Rijk als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001 ten behoeve van de financiering van investeringsprojecten van nationaal belang waarmee beoogd wordt de economische structuur te versterken, voor zover betrekking hebbend op:
[…];
2° de technologie-, telecommunicatie- en kennisinfrastructuur;
[…].
Ingevolge het tweede lid kunnen aan de toekenning van een bijdrage voorwaarden worden verbonden.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek is er een organisatie, genaamd Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek (hierna: de NWO).
Ingevolge het tweede lid bezit de organisatie rechtspersoonlijkheid.
2. In 2006 heeft het kabinet een bedrag uit het Fonds economische structuurversterking (hierna: FES-gelden) beschikbaar gesteld voor de oprichting van NICIS. De doelstelling van NICIS is het verhogen van de kennisbasis voor stedelijk beleid. Bij besluit van 22 oktober 2007 heeft de minister voor Wonen, Wijken en Integratie de FES-gelden in de vorm van subsidie verleend aan NICIS voor het onderzoeksprogramma ‘Kennis voor Krachtige Steden’ (hierna: KKS). Op 18 oktober 2011 is NICIS een samenwerkingsverband aangegaan met de NWO, genaamd ‘verbinden van duurzame steden’ (hierna: VerDuS). Het onderzoeksprogramma KKS is ondergebracht in VerDuS. Op 1 juli 2012 is NICIS met drie partners gefuseerd tot Platform31.
3. [appellante] heeft in het kader van de tweede ronde van het onderzoeksprogramma KKS een onderzoeksvoorstel ingediend bij NICIS. Bij de brief van 30 januari 2012 heeft NICIS haar medegedeeld dat de raad van toezicht van VerDuS op 27 januari 2012 heeft besloten dat haar onderzoeksvoorstel niet tot de beste zes behoort en daarom is afgevallen. [appellante] heeft daartegen bezwaar gemaakt bij het algemeen bestuur van de NWO. Bij de brief van 25 september 2012 heeft het bestuur van Platform31 haar medegedeeld het besluit haar voorstel niet te honoreren te handhaven.
4. De rechtbank heeft zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep van [appellante] tegen de brief van 25 september 2012, omdat het bestuur van Platform31 niet kan worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb en tegen de in die brief medegedeelde beslissing derhalve geen beroep openstaat bij de bestuursrechter.
De rechtbank heeft daartoe overwogen dat Platform31 geen krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Zij heeft voorts overwogen dat voor het antwoord op de vraag of het bestuur van Plaform31 kan worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van onderdeel b van dat artikellid, bepalend is of een of meer overheidstaken aan het bestuur zijn opgedragen en het daarvoor de benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2009 in zaak nr. 200806515/1/H3 (www.raadvanstate.nl) heeft zij overwogen dat, nu dat niet het geval is, ervan dient te worden uitgegaan dat het bestuur geen openbaar gezag uitoefent, tenzij bijzondere omstandigheden nopen tot een ander oordeel. Daartoe dient te worden bezien wat de rol van de overheid is bij de door het bestuur genomen beslissing.
Volgens de rechtbank was de relatie tussen de overheid en NICIS er een van subsidieverstrekker en subsidieontvanger. Hoewel de minister bij de subsidieverlening voor het onderzoeksprogramma KKS bepaalde voorwaarden heeft gesteld aan NICIS, zoals het maken van een selectie van onderzoeksvoorstellen, heeft hij volgens de rechtbank geen procedure vastgesteld of criteria of nadere voorwaarden opgesteld waaraan onderzoeksvoorstellen moeten voldoen en is hij evenmin in belangrijke mate betrokken bij de beoordeling van individuele onderzoeksvoorstellen. Dat de onderzoeksvoorstellen mede worden geselecteerd op maatschappelijke relevantie en ambtenaren van de Ministeries van Infrastructuur en Milieu en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties deel uitmaken van de beoordelingscommissie, is volgens de rechtbank onvoldoende om te concluderen dat de overheid in overwegende mate invloed uitoefent op de selectie van de onderzoeksvoorstellen. Gelet hierop kan het bestuur van NICIS, en dus ook het bestuur van Platform31, niet geacht worden enig openbaar gezag uit te oefenen bij het honoreren of afwijzen van ingediende onderzoeksvoorstellen in het kader van het onderzoeksprogramma KKS, aldus de rechtbank.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister heeft bepaald dat de NWO-regeling subsidies van toepassing is op de hier van belang zijnde tweede ronde van het onderzoeksprogramma KKS. Hieruit, alsmede uit de samenwerkingsovereenkomst van VerDuS, blijkt volgens haar dat de brief van 30 januari 2012 moet worden gezien als een door de raad van toezicht van VerDuS bevoegd genomen subsidiebesluit. De rechtbank heeft verder miskend dat zij, gelet op de NWO-regeling subsidies en de samenwerkingsovereenkomst, daartegen terecht bezwaar heeft gemaakt bij het algemeen bestuur van de NWO. Nu de rechtbank van oordeel is dat het bestuur van Platform31 geen bestuursorgaan is - en het algemeen bestuur van de NWO haar bezwaar derhalve ten onrechte heeft doorgestuurd - betekent dit dat nog geen besluit op haar bezwaar is genomen. De rechtbank had haar beroep derhalve moeten aanmerken als te zijn gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar door het algemeen bestuur van de NWO, in plaats van zichzelf onbevoegd te verklaren, aldus [appellante].
Ter zitting heeft het bestuur van Platform31 desgevraagd te kennen gegeven dat het door het bestuur ingediende stuk, waarin het vermeldt incidenteel hoger beroep in te stellen, niet als een zodanig beroepschrift behoeft te worden aangemerkt.
5.1. De Afdeling volgt [appellante] niet in haar standpunt dat de beslissing van de raad van toezicht van VerDuS aan het algemeen bestuur van de NWO moet worden toegerekend en de NWO-regeling subsidies daarop van toepassing is. VerDuS is een samenwerkingsverband tussen de NWO en NICIS (thans: Platform31). Dit samenwerkingsverband bezit geen rechtspersoonlijkheid. Volgens de samenwerkingsovereenkomst van 18 oktober 2011 willen de NWO en NICIS hun onderlinge samenwerking de vorm geven van gezamenlijke aansturing van de uitvoering van programma’s, zonder dat deze aansturing rechtens een wijziging brengt in de eindverantwoordelijkheden van de NWO en NICIS voor de door hen te voeren programma’s voor elkaar en jegens derden. Uit bijlage 1 bij de samenwerkingsovereenkomst blijkt dat het onderzoeksprogramma KKS een door NICIS uit te voeren programma is en blijft. NICIS is derhalve voor beslissingen in het kader van dat programma inhoudelijk en financieel eindverantwoordelijk. Gelet hierop, dient de beslissing van de raad van toezicht van VerDuS zoals neergelegd in de brief van 30 januari 2012 te worden toegerekend aan het bestuur van NICIS en niet aan het algemeen bestuur van de NWO.
Dat, zoals [appellante] aanvoert, de minister in het besluit van 22 oktober 2007, waarbij hij subsidie aan NICIS heeft toegekend voor het onderzoeksprogramma KKS, als nadere voorwaarde heeft gesteld dat het project dient te worden uitgevoerd conform het projectvoorstel van NICIS uit 2006, leidt niet tot een ander oordeel. In dat voorstel wordt weliswaar verwezen naar "de criteria en vereisten die vanuit de NWO gelden", maar dit betekent niet dat het algemeen bestuur van de NWO bevoegd is om te beslissen op aanvragen in het kader van het onderzoeksprogramma KKS. Zoals hiervoor is overwogen, volgt uit de samenwerkingsovereenkomst dat het onderzoeksprogramma KKS een programma van NICIS is. Verder staat vast dat de financiële middelen die in verband met dat programma aan onderzoekers beschikbaar worden gesteld, geen van de NWO afkomstige subsidiegelden zijn.
Gezien het voorgaande, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het algemeen bestuur van de NWO dient te beslissen op het door [appellante] gemaakte bezwaar. Haar betoog faalt derhalve.
5.2. Dientengevolge dient het op artikel 8:73 van Pro de Awb gebaseerde verzoek van [appellante] om vergoeding van schade die zij stelt te lijden als gevolg van het uitblijven van een besluit op haar bezwaar door het algemeen bestuur van de NWO, te worden afgewezen.
5.3. De Afdeling komt thans toe aan de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het bestuur van Platform31 geen bestuursorgaan is.
Het begrip ‘bestuursorgaan’ is een centraal begrip in het bestuursrecht. Het is daarom van belang dat duidelijkheid bestaat over de vraag wanneer een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals in dit geval het bestuur van Platfom31, dient te worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. De Afdeling ziet in de uitspraak van de rechtbank en de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal aanleiding haar rechtspraak over dit onderwerp als volgt te verduidelijken.
Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon een bestuursorgaan als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed. Daarvoor is bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, kan zich evenwel een uitzondering op deze regel voordoen, waardoor die organen toch bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb zijn. Deze uitzondering doet zich voor als aan twee cumulatieve vereisten is voldaan.
Het eerste vereiste is dat de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (hierna: het inhoudelijke vereiste). Dat bestuursorgaan of die bestuursorganen hoeven geen zeggenschap te hebben over een beslissing over een verstrekking in een individueel geval.
Het tweede vereiste is dat de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate, dat wil zeggen in beginsel voor twee derden of meer, wordt gefinancierd door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (hierna: het financiële vereiste).
Verder geldt dat het bestuursorgaan dat of de bestuursorganen die in beslissende mate de criteria bepalen in de zin van het inhoudelijke vereiste, niet noodzakelijkerwijs dezelfde hoeven te zijn als het bestuursorgaan dat of de bestuursorganen die de verstrekking in overwegende mate financieren in de zin van het financiële vereiste.
Overigens heeft hetgeen hiervoor is overwogen geen betekenis voor de specifieke wijze waarop het begrip bestuursorgaan, in verband met het begrip ‘openbare dienst’ in artikel 1 van Pro de Ambtenarenwet, in de ambtenarenrechtspraak wordt gehanteerd.
5.4. Niet in geschil is dat het onderzoeksprogramma KKS in overwegende mate is gefinancierd door de minister. Aan het financiële vereiste is derhalve voldaan.
5.5. De rechtbank is, zij het deels op onjuiste gronden, evenwel terecht tot het oordeel gekomen dat in dit geval niet is voldaan aan het inhoudelijke vereiste.
De minister heeft bij het besluit van 22 oktober 2007 FES-gelden in de vorm van subsidie aan NICIS verstrekt. In dat besluit zijn nadere voorwaarden gesteld. Zo dient NICIS raamcontracten aan te gaan met universiteiten en een selectie van onderzoeksvoorstellen te maken. Zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 5.3. is overwogen, is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, voor de vraag of het bestuur van Platform31 is aan te merken als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb niet van belang dat de minister niet in beslissende mate is betrokken bij de beoordeling van individuele onderzoeksvoorstellen. De rechtbank heeft evenwel terecht overwogen dat de minister ook de criteria waaraan die onderzoeksvoorstellen moeten voldoen niet heeft vastgesteld dan wel goedgekeurd. Dat het onderzoek aan de algemene eisen van de NWO moet voldoen, is niet voldoende voor het oordeel dat de minister dan wel het algemeen bestuur van de NWO in beslissende mate de criteria voor het verstrekken van een geldelijke uitkering hebben bepaald. Uit het besluit van 22 oktober 2007 volgt dat de minister de precieze invulling van het onderzoeksprogramma KKS aan NICIS heeft overgelaten.
De ambtenaren die deel uitmaken van de commissie die de onderzoeksvoorstellen beoordeelt, zijn evenmin aan te merken als (vertegenwoordigers van) een of meer bestuursorganen in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb die in beslissende mate de criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen bepalen. Ter zitting heeft het bestuur van Platform31 toegelicht dat deze ambtenaren op persoonlijke titel aanwezig zijn en zijn gekozen in verband met hun praktijkervaring. Daarnaast hebben in de commissie ook wetenschappers zitting. Zij hebben een positie die gelijkwaardig is aan die van de ambtenaren en derhalve eenzelfde invloed op de selectie van onderzoeksvoorstellen.
Nu niet aan het inhoudelijke vereiste is voldaan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bestuur van Platform31 niet is aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb en de brief van 25 september 2012 niet als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van die wet. Zij heeft zich derhalve terecht onbevoegd verklaard van het daartegen ingestelde beroep kennis te nemen.
6. [appellante] heeft in haar schriftelijke reactie op de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal gewezen op mogelijke gevolgen van het niet aanmerken van het bestuur van Platform31 als bestuursorgaan. Volgens haar kan dit leiden tot onrechtmatige staatssteun en naheffing van omzetbelasting bij universiteiten. Tevens wenst zij te vernemen of op het bestuur van Platform31 de Wet openbaarheid van bestuur van toepassing is.
De Afdeling is van oordeel dat deze opmerkingen, wat daar verder ook van zij, geen betekenis hebben voor de vraag of het bestuur van Platform31 als bestuursorgaan moet worden aangemerkt en derhalve niet kunnen leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
7. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten Platform31 op te dragen het door haar in beroep betaalde griffierecht te vergoeden.
7.1. Dit betoog slaagt. De rechtbank had in de omstandigheid dat het bestuur van Platform31 het bezwaar van [appellante] ontvankelijk heeft geacht en in de brief van 25 september 2012 heeft vermeld dat daartegen beroep bij de rechtbank openstaat, aanleiding moeten zien te gelasten dat Platform31 het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij heeft nagelaten te gelasten dat Platform31 het door [appellante] betaalde griffierecht voor de behandeling van het beroep vergoedt. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
9. Platform31 dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld, bestaande uit de reiskosten die [appellante] heeft gemaakt om de zitting bij de Afdeling bij te wonen. Voor een vergoeding van de reiskosten gemaakt door de door [appellante] naar die zitting meegebrachte persoon bestaat geen aanleiding, nu die persoon niet als getuige is gehoord omdat dit redelijkerwijs niet kon bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 juli 2013 in zaak nr. 12/3900, voor zover de rechtbank daarbij heeft nagelaten te bepalen dat de stichting Stichting Platform31 het door [appellante] betaalde griffierecht voor de behandeling van het beroep vergoedt;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
V. veroordeelt de stichting Stichting Platform31 tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 24,34 (zegge: vierentwintig euro en vierendertig cent);
VI. gelast dat de stichting Stichting Platform31 aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 395,00 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump, mr. T.G.M. Simons, mr. N. Verheij en mr. R.F.B. van Zutphen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Polak w.g. De Vries-Biharie
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2014
611.