Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 15/1614
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 augustus 2016 in de zaak tussen
[naam BV] BV, te Echt, eiseres
(gemachtigden: mr. X.P.C. Wynands en mr. J.L. Coenegracht),
en
de stichting Stichting Naleving CAO voor Uitzendkrachten (SNCU), verweerder (gemachtigden: mr. drs. M.H.D. Vergouwen en mr. drs. B.D. Hengstmengel).
Procesverloop
Bij brief van 27 januari 2015 heeft verweerder eiseres in verband met de (vierde) weigering medewerking te verlenen aan een onderzoek inzake de nakoming van de collectieve arbeidsovereenkomst (cao) voor Uitzendkrachten een forfaitaire schadevergoeding van
€ 100.000,- opgelegd en het dossier aan een advocaat overgedragen om eiseres in rechte te betrekken. Tevens heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van het voornemen de weigering tot medewerking aan het cao-onderzoek te melden bij de Stichting Normering Arbeid (SNA).
Eiseres heeft tegen deze brief bezwaar gemaakt bij verweerder.
In verband met de fictieve weigering een beslissing op het bezwaar te nemen heeft eiseres verweerder in gebreke gesteld en daarna beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2016.
Voor eiseres zijn haar gemachtigden en [naam 1] en [naam 2] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Centraal staat de vraag of verweerder kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), een zogeheten b-orgaan, op grond waarvan (ook) de bestuursrechter bevoegd zou zijn op deze zaak te beslissen.
2. Van de zijde van eiseres is aangevoerd dat verweerder wél als een b-orgaan dient te worden aangemerkt, omdat verweerder eiseres via de brief van 27 januari 2015 eenzijdig op grond van een algemeen verbindend voorschrift en vanwege niet-naleving van een algemeen verbindend voorschrift en ter uitvoering van een overheids- of publieke taak die van origine uitsluitend met publieke middelen werd verricht een forfaitaire schadevergoeding als boete heeft opgelegd. Eiseres verwijst ter onderbouwing van haar standpunt naar recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over b-organen (ECLI:NL:RVS:2014:3379 en ECLI:NL:RVS:2014:3394), waarbij zij wel de aantekening maakt dat verweerder in casu als privaatrechtelijke rechtspersoon gelden int als sanctie in verband met het niet naleven van avv’s en geen geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekt. Eiseres betoogt in dit kader verder dat de bevoegdheid tot het opleggen van een forfaitaire schadevergoeding jegens een niet-aangesloten partij geacht mag worden bij wettelijk voorschrift te zijn toegekend, dit op grond van het Ministerieel besluit tot het algemeen verbindend verklaren. Dit betekent volgens eiseres dan ook dat er niet aan de twee cumulatieve vereisten die de Afdeling heeft geformuleerd, hoeft te worden voldaan. Eiseres stelt voorts dat, indien en voor zover wel aan de door de Afdeling geformuleerde criteria dient te worden voldaan inzake het financiële vereiste, het juist van belang is dat verweerder ter zake de forfaitaire schadevergoeding niet afhankelijk is van financiering door a-organen. Eiseres verwijst verder ter onderbouwing naar artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de tot 31 december 2014 algemeen verbindend verklaarde Statuten Stichting Naleving CAO voor Uitzendkrachten SNCU (bijlage 36, p.10. bij het beroepschrift) waaruit blijkt dat verweerder in staat is zichzelf te financieren. Dat verweerder geld int en niet verstrekt zou niet tot gevolg mogen hebben dat geen sprake zou kunnen zijn van een b-orgaan. Aan het inhoudelijk criterium is volgens eiseres in ieder geval wel voldaan, omdat de bepaling uit Reglement II Werkwijze van de werkorganisatie van de Stichting Naleving CAO voor Uitzendkrachten, op grond waarvan verweerder aan zichzelf de bevoegdheid geeft om een forfaitaire schadevergoeding op te leggen, rechtskracht krijgt, omdat de Minister dat uit oogpunt van publiek belang opportuun acht. Dat verweerder in het individuele geval zeggenschap heeft doet hieraan niet af. Onder verwijzing naar een brief van minister Ascher aan de Tweede Kamer over aanpak van malafide uitzendbureaus en zelfregulering (bijlage 37 bij het beroepschrift) stelt eiseres dat het opleggen van sancties ter naleving van regels voor niet-aangesloten partijen uit de uitzendbranche zijn grondslag vindt in de uitoefening van een voormalige overheidstaak.
De huidige gedeelde verantwoordelijkheid van de overheid voor het tegengaan van malafide praktijken in de uitzendbranche is een vorm van continuering van die overheidstaak, die tot uitdrukking komt in de nauwe betrokkenheid van de Minister, door middel van het verlenen van de sanctiebevoegdheid via algemeen verbindend verklaring. Deze nauwe betrokkenheid maakt volgens eiseres dat verweerder bij het al dan niet opleggen van een boete als de forfaitaire schadevergoeding openbaar gezag uitoefent in de zin van artikel 1:1, aanhef en onder b, van de Awb en daarom als bestuursorgaan is aan te merken.
3. Verweerder daarentegen stelt zich op het standpunt dat verweerder geen b-orgaan is, omdat de wetgever expliciet heeft gekozen voor een civielrechtelijke handhaving van cao’s, ook waar een cao algemeen verbindend is verklaard. Verweerder verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar de Memorie van Toelichting (MvT) bij artikel 3 van de Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten (de Wet AVV). Verweerder verwijst verder naar paragraaf 5.2 van het Toetsingskader AVV waarin de mogelijkheid wordt besproken van het delegeren van de bevoegdheid van cao-partijen tot het vorderen van schade of het opleggen en invorderen van een boete aan een paritair orgaan. Tevens wordt verwezen naar de brief van de Minister en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) van 7 december 2009, waarin nog eens expliciet is bevestigd dat toezicht op de naleving van cao’s volledig onder de eigen verantwoordelijkheid van cao-partijen valt en dit ook het geval is bij algemeen verbindend bepaalde cao-bepalingen. Daaraan doet de publiek-private samenwerking in de aanpak van malafide uitzendbureaus volgens verweerder niet af. Dit blijkt ook uit de brief van de Minister van SZW van 12 mei 2014 over de voortgang van het project Aanpak Malafide Uitzendbureaus (AMU) waarin is opgenomen:
“We werken bij de aanpak van malafide uitzendbureaus ook samen met onze private partners. De samenwerking met de SNCU is een waardevolle aanvulling op het terrein dat door de overheidshandhavers wordt beslagen. De naleving van de cao’s is namelijk primair de taak van sociale partners. De overheid heeft een ondersteunende taak.”Verweerder verwijst verder naar de Conclusie van Advocaat-Generaal (AG) Langemeijer bij het arrest in de zaak van Tido Vesta tegen verweerder (met name de overwegingen 2.3, 2.4, en 2.5, zie ECLI:NL:PHR:2014:1772). Verweerder oefent als paritair orgaan de gedelegeerde bevoegdheid uit van cao-partijen (werkgeversorganisaties en vakbonden). Verweerder vindt het opvallend dat eiseres, ondanks het feit dat het civielrechtelijk karakter van verweerder, de handhavingsactiviteiten en de schadevergoedingen sinds de oprichting van verweerder zijn bevestigd in een arrest van de Hoge Raad, 13 arresten van de gerechtshoven en ruim 200 vonnissen van kantonrechters, suggereert dat de overheid, noch enige burgerlijke rechter zich tot op heden hebben gerealiseerd dat de bestuursrechter eigenlijk de bevoegde rechter is.
“We werken bij de aanpak van malafide uitzendbureaus ook samen met onze private partners. De samenwerking met de SNCU is een waardevolle aanvulling op het terrein dat door de overheidshandhavers wordt beslagen. De naleving van de cao’s is namelijk primair de taak van sociale partners. De overheid heeft een ondersteunende taak.”Verweerder verwijst verder naar de Conclusie van Advocaat-Generaal (AG) Langemeijer bij het arrest in de zaak van Tido Vesta tegen verweerder (met name de overwegingen 2.3, 2.4, en 2.5, zie ECLI:NL:PHR:2014:1772). Verweerder oefent als paritair orgaan de gedelegeerde bevoegdheid uit van cao-partijen (werkgeversorganisaties en vakbonden). Verweerder vindt het opvallend dat eiseres, ondanks het feit dat het civielrechtelijk karakter van verweerder, de handhavingsactiviteiten en de schadevergoedingen sinds de oprichting van verweerder zijn bevestigd in een arrest van de Hoge Raad, 13 arresten van de gerechtshoven en ruim 200 vonnissen van kantonrechters, suggereert dat de overheid, noch enige burgerlijke rechter zich tot op heden hebben gerealiseerd dat de bestuursrechter eigenlijk de bevoegde rechter is.
4. De rechtbank stelt voorop dat de behandeling en beslissing van zaken betreffende een cao en algemeen verbindend verklaarde bepalingen van een cao van oudsher expliciet is voorbehouden aan de civiele rechter (de kantonrechter) en als zodanig ook in de wet is verankerd (zie artikel 93 aanhef en onder c, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering). Voor zover eiseres betoogt dat de bestuursrechter desondanks bevoegd is op het onderhavige beroep te beslissen, omdat verweerder als een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb valt aan te merken, overweegt de rechtbank als volgt.
5. De Afdeling heeft in de uitspraken van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS: 2014:3379 en ECLI:NL:RVS:2014:3394, antwoord gegeven op de vraag wanneer een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon dient te worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Daarvoor is bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan.
6. Verweerder is een door werkgevers en werknemers gezamenlijk in het leven geroepen controleorgaan. De bevoegdheid van verweerder vloeit voort uit het stelsel van de algemeen verbindend verklaarde cao’s (cao voor Uitzendkrachten en de cao Sociaal Fonds voor de Uitzendbranche) waarin aan verweerder diverse mogelijkheden tot het doen van onderzoek en het vorderen van (forfaitaire)schadevergoeding zijn toegekend. Anders dan door eiseres wordt gesteld betekent dit echter nog niet dat verweerder daarom als een bestuursorgaan, als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb zou moeten worden aangemerkt. Daartoe wordt overwogen dat de stelling van eiseres dat de door verweerder middels een AVV verkregen controlebevoegdheid ter uitvoering van een voormalige overheidstaak gelijk zou moeten worden gesteld met een bevoegdheid verkregen middels wettelijk voorschrift niet wordt gevolgd. Nog daargelaten dat voormeld stelsel van privaatrechtelijke aard is, zou een publiekrechtelijke bevoegdheid in het geval van verweerder enkel kunnen ontstaan in verbinding met bepalingen van een cao, voor zover deze tezamen de mogelijkheid bieden voor verweerder met een besluit eenzijdig rechtsgevolgen voor derden, niet zijnde de betrokken partijen bij een cao, in het leven te roepen. Daarvan is in het geval van verweerder niet gebleken en dus krijgen de vordering tot nakoming en betaling van een forfaitaire schadevergoeding pas rechtsgevolg als deze worden voorgelegd aan de kantonrechter en deze daarop heeft beslist. In hetgeen eiseres daaromtrent in haar beroepschrift en ter zitting naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 22 juli 2015, met kenmerk ECLI:NL:RBGEL:2015:6067 heeft gesteld (zie de punten 11 tot en met 21 van de pleitnota) ziet de rechtbank geen aanleiding tot een ander oordeel te komen.
7. Voor zover het betoog van eiseres nog inhoudt dat verweerder via de publieke taakjurisprudentie van de Afdeling alsnog zou kunnen worden aangemerkt als een b-orgaan, overweegt de rechtbank dat ook dit betoog faalt. Verweerder voldoet gelet op hetgeen is overwogen onder 6 niet aan het (eerste) vereiste: de publieke taak. Verweerder voldoet verder ook niet aan de overige twee vereisten: het aanwezig zijn van een financiële band en een inhoudelijke band. Een financiële band wordt aanwezig geacht als de overheid de taak van de privaatrechtelijke rechtspersoon ‘in overwegende mate’ financiert. In het geval van verweerder is er echter in het geheel geen sprake van financiering door de overheid. Verweerder financiert zich immers zelf (zie artikel 5 van de Statuten van verweerder, Staatscourant 2014 nr. 11919 van 4 september 2014). Verweerder voldoet voorts ook niet aan het vereiste van de inhoudelijke band, omdat daarvoor feitelijke inhoudelijke sturing door de overheid nodig is en daarvan bij verweerder ook niet is gebleken.
8. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat aan verweerder geen publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend, als gevolg waarvan verweerder niet met openbaar gezag is bekleed en daarom ook niet aangemerkt kan worden als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Gelet hierop wordt de brief van
27 januari 2015 niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb aangemerkt. De rechtbank is onbevoegd om van het daartegen ingestelde (fictieve) beroep kennis te nemen, omdat de kantonrechter bevoegd is.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart zich onbevoegd.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Bruijnzeels (voorzitter), en mr. N.J.J. Derks-Voncken en mr. T.M. Schelfhout, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.T. Wijnands, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 augustus 2016.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 augustus 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 15 augustus 2016
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.