Uitspraak
201112448/1/T1/A3.
Datum uitspraak: 20 maart 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 oktober 2011 in zaak nr. 11/3653 in het geding tussen:
[appellant]
en
de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW).
Procesverloop
Bij besluit van 18 maart 2011 heeft de RDW een verzoek van [appellant] buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 20 juli 2011 heeft de RDW het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 oktober 2011 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de RDW opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De RDW heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 30 november 2011 heeft de RDW het verzoek van [appellant] afgewezen.
Bij besluit van 24 januari 2012 heeft de RDW het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[appellant] heeft bij brief van 26 januari 2012 een schriftelijke uiteenzetting gegeven over dat besluit.
Bij brief van 1 maart 2012 heeft de RDW hierop gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 oktober 2012, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H.F.M. Struyken, advocaat te Amsterdam, en de RDW, vertegenwoordigd door mr. C. van der Berg, werkzaam bij de RDW, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
2. Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
3. Ingevolge artikel 58, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) wordt een kentekenbewijs, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels, ongeldig verklaard:
a. indien het is afgegeven op grond van bij de aanvraag verschafte onjuiste gegevens en dat kentekenbewijs niet zou zijn afgegeven indien de onjuistheid van die gegevens ten tijde van de aanvraag bekend zou zijn geweest, dan wel
b. indien blijkt dat het kennelijk abusievelijk is afgegeven.
4. Ingevolge artikel 37, eerste lid, van het Kentekenreglement (hierna: Kr), verklaart de Dienst Wegverkeer een kentekenbewijs ongeldig indien deze dienst van oordeel is, dat omstandigheden, bedoeld in artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a of b, van de Wvw 1994, zich voordoen.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder h, vervalt de tenaamstelling in het register zodra de Dienst Wegverkeer het kentekenbewijs ongeldig heeft verklaard ingevolge artikel 37, eerste lid.
Ingevolge het tweede lid kan degene die naar zijn mening ten onrechte als tenaamgestelde in het register is vermeld, de Dienst Wegverkeer verzoeken de tenaamstelling te doen vervallen. De Dienst wegverkeer gaat over tot het doen vervallen van de tenaamstelling indien hiervoor naar het oordeel van deze dienst voldoende gronden aanwezig zijn.
5. [appellant] heeft de RDW verzocht te bewerkstelligen dat alle ten name van hem vermelde registraties vervallen. De registraties hebben volgens [appellant] plaatsgevonden met behulp van een door hem verloren rijbewijs. [appellant] heeft de RDW meegedeeld dat hij sinds 21 januari 2010 gedetineerd zit wegens overtredingen die zijn begaan met auto's die ten onrechte op zijn naam zijn gesteld. Volgens [appellant] is er sprake van identiteitsfraude. De RDW had volgens hem na aangifte van vermissing dan wel diefstal van zijn rijbewijs op 24 november 1995 ervoor moeten zorgen dat dat rijbewijs niet meer voor registraties kon worden gebruikt en tevens ten onrechte met dat rijbewijs geregistreerde kentekens vervallen moeten verklaren. De RDW is volgens [appellant] in ieder geval sinds 4 december 1995 op de hoogte van zowel de aangifte van vermissing dan wel diefstal van het rijbewijs als de aangifte van fraude met dat rijbewijs.
De RDW heeft het verzoek van [appellant] opgevat als een verzoek om verval van tenaamstelling voor kentekenregistraties op zijn naam. Voorts verzoekt de RDW om een lijst met kentekennummers en een proces-verbaal van aangifte betreffende het valselijk gebruik maken van het rijbewijs. In een reactie hierop heeft [appellant] onder meer gesteld dat hier geen sprake is van een verzoek op grond van artikel 40, tweede lid, van het Kr, maar van een situatie als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van het Kr, gelezen in samenhang met artikel 58, eerste lid, van de Wvw 1994.
6. Bij besluit van 18 maart 2011 heeft de RDW het verzoek met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) buiten behandeling gesteld, omdat [appellant] niet de benodigde gegevens en bewijstukken binnen de daartoe in de brief van 7 februari 2011 gestelde termijn had overgelegd.
7. De rechtbank heeft het besluit van 20 juli 2011 vernietigd, omdat naar haar oordeel het uitblijven van de indiening van de verzochte documenten in dit geval geen reden kon zijn om de aanvraag van [appellant] met toepassing van voormelde bepaling buiten behandeling te stellen.
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank er evenwel ten onrechte van heeft afgezien om zelf in de zaak te voorzien en zijn verzoek toe te wijzen.
De rechtbank is er volgens [appellant] daarbij ten onrechte vanuit gegaan dat de RDW bij de inhoudelijke beoordeling van het verzoek op grond van artikel 37, eerste lid, van het Kr, gelezen in samenhang met artikel 58, eerste lid, van de Wvw 1994, nog enige beoordelingsruimte toekomt. Door de zaak te verwijzen naar de RDW, wordt het recht op effectieve rechtsbescherming, bedoeld in de artikelen 6 en 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het EU-Handvest), geschonden, nu de onrechtmatige situatie voor onbepaalde tijd zal voortduren en hij in onzekerheid wordt gelaten, aldus [appellant].
9. Het betoog faalt. Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank in het belang van een effectieve rechtsbescherming en uit een oogpunt van finale geschillenbeslechting onder meer te onderzoeken of er aanleiding is met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 maart 2008 in zaak nr. 200705490/1), is daarvoor niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. Zelf in de zaak voorzien is evenwel niet mogelijk, indien dat de rechter noopt tot een oordeel over een aangelegenheid waarover partijen zich in de procedure niet of onvoldoende hebben uitgelaten en daartoe ook geen aanleiding bestond. Dat is hier het geval. Dat betekent dat de rechtbank in dit geval terecht geen aanleiding heeft gezien om zelf in de zaak te voorzien. Voor het oordeel dat zij daarmee ten aanzien van [appellant] in strijd met de artikelen 6 en 13 van het EVRM heeft gehandeld, ziet de Afdeling geen grond. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat op de RDW de verplichting rustte om binnen zes weken na dagtekening van de aangevallen uitspraak een nieuw besluit te nemen en daarbij alsnog inhoudelijk op de aanvraag van [appellant] diende te beslissen. Ingevolge artikel 47 van Pro het EU-Handvest heeft een ieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden. Een ieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Artikel 47 van Pro het EU-Handvest heeft wat betreft het onderhavige geding dezelfde inhoud als de artikelen 6 en 13 van het EVRM, zodat de Afdeling geen aanleiding ziet voor het oordeel dat de rechtbank ten aanzien van [appellant] in strijd met dat artikel heeft gehandeld.
Voor het stellen van een prejudiciële vraag aan het Europese Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, zoals [appellant] de Afdeling in overweging heeft gegeven, ziet de Afdeling geen aanleiding.
10. Het hoger beroep is ongegrond.
11. Voorts overweegt de Afdeling ambtshalve het volgende. In het dictum van de aangevallen uitspraak is bepaald dat de RDW een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Nu de rechtbank in die uitspraak niet zelf heeft voorzien door het besluit van 18 maart 2011 te herroepen, maar heeft volstaan met vernietiging van de beslissing op bezwaar van 20 juli 2011, diende de RDW op grond van die uitspraak opnieuw op het bezwaar van [appellant] te beslissen. Het stond de RDW niet vrij bij die stand van zaken een nieuw primair besluit te nemen. Het besluit van 30 november 2011 moet dan ook worden aangemerkt als de beslissing op dat bezwaar. Gelet daarop dient het besluit van 24 januari 2012 te worden beschouwd als een wijzigingsbesluit, dat strekt tot handhaving van het besluit van 30 november 2011 onder verbetering van de motivering. Dat laatste besluit heeft aldus het eerste besluit vervangen.
Aangezien de RDW met het besluit van 24 januari 2012 niet aan de bezwaren van [appellant] is tegemoetgekomen, wordt dit besluit, met toepassing van artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, bij de behandeling van het hoger beroep betrokken.
12. Bij besluit van 24 januari 2012 heeft de RDW zich op het standpunt gesteld dat het verzoek van [appellant] als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van het Kr, gelezen in samenhang met artikel 58, eerste lid, van de Wvw 1994, dient te worden afgewezen.
13. [appellant] betoogt dat de RDW dat verzoek ten onrechte heeft afgewezen. Volgens [appellant] was de RDW gehouden de onjuiste kentekenregistraties ongedaan te maken. De RDW was ervan op de hoogte dat kentekenregistraties in verband met identiteitsfraude ten onrechte op zijn naam zijn gesteld. Hij acht de onrechtmatige registraties verstrekkend en een grove inbreuk op zijn rechten, die onder meer in artikel 8 van Pro het EVRM bescherming vinden. Hierbij verwijst [appellant] naar het arrest van het Europese Hof voor de rechten van de mens (hierna: het EHRM) van 14 februari 2012 in de zaak Romet tegen Nederland, zaak nr. 7094/06 (www.echr.coe.int; hierna: het Romet-arrest).
14. De RDW heeft zich op het standpunt gesteld dat geen verzoek op grond van artikel 37 van Pro het Kr, gelezen in samenhang met artikel 58, eerste lid, van de Wvw 1994 kan worden gedaan. De wetgever heeft niet in een dergelijke verzoekprocedure voorzien. De correctie die [appellant] wenst, moet worden verkregen via de verzoekprocedure in artikel 40, tweede lid, van het Kr. Ter zitting heeft de RDW zijn standpunt nader toegelicht. De RDW stelt dat hij bevoegd is tot ongeldigverklaring van kentekenbewijzen en dat op ieder verzoek dat binnen zijn bevoegdheid valt een besluit kan worden genomen. Volgens de RDW heeft ongeldigverklaring van de kentekenbewijzen voor [appellant] echter ten opzichte van de procedure tot verval van de tenaamstelling in het kentekenregister geen toegevoegde waarde.
De RDW acht in dit geval de door de wetgever voorgeschreven wijze afdoende. Als een verzoek op grond van artikel 40, tweede lid, van het Kr wordt toegewezen, raakt het kentekenbewijs dat overblijft de tenaamgestelde namelijk niet langer. [appellant] heeft geen belang bij de ongeldigverklaring van de kentekenbewijzen, aldus de RDW. De RDW heeft voorts toegelicht dat het alleen overgaat tot ongeldigverklaring van kentekenbewijzen als duidelijk is dat de bedoelde voertuigen teniet zijn gegaan. Daarvan is hier volgens de RDW niet gebleken. Bovendien wordt conform het door de RDW gevoerde beleid aan de vervallenverklaring van de tenaamstelling noch aan de ongeldigverklaring van een kentekenbewijs van een voertuig terugwerkende kracht verleend, behoudens bij hoge uitzondering.
15. In het Romet-arrest heeft het EHRM als volgt geoordeeld:
"a. Interference
37. The Court takes the view that the failure to invalidate the applicant’s driving license as soon as the applicant reported it missing, which made abuse of the applicant’s identity by other persons possible, constitutes an "interference" with the applicant’s right to respect for his "private life".
b. In accordance with the law
38. The applicant’s submissions notwithstanding, the Court accepts that the interference had a basis in domestic law, namely section 123 of the Road Traffic Act and section 40 of the Vehicle Registration Regulations as construed by the Administrative Jurisdiction Division.
39. As regards Directive 95/46/EC, on which the applicant relies, the Court notes that for purposes of the Convention it binds domestic authorities only in the form in which it has been transposed into domestic law (see mutatis mutandis K.R.S. v. the United Kingdom (dec.), no. 32733/08, 2 December 2008, and M.S.S. v. Belgium and Greece [GC], no. 30696/09, § 250, 21 January 2011).
c. Legitimate aim
40. The Court accepts that the interference pursued a "legitimate aim", namely the "protection of the rights and freedoms of others".
d. Necessary in a democratic society
41. The sole remaining question is whether the interference was "necessary in a democratic society".
42. The Court does not consider it necessary to delve into the question, debated between the parties, whether the applicant took sufficient action in respect of the false registrations of vehicles in his name. It observes that on 3 November 1995 the applicant reported his driving license stolen. It considers that from that day onward the domestic authorities were no longer entitled to be unaware that whoever might have the applicant’s driving license in his or her possession was someone other than the applicant.
43. Yet the applicant’s driving license was invalidated only on 14 March 1997, when the applicant obtained a replacement. After that date, apparently, no further vehicles were unlawfully registered in the applicant’s name. Plainly, therefore, swift administrative action to deprive a driving license of its usefulness as an identity document was possible and practicable. The Government have not satisfied the Court that such action could not have been taken immediately after the applicant reported that he had lost possession and control of the document.
44. There has accordingly been a violation of Article 8 of the Convention."
15.1. [appellant] wenst met terugwerkende kracht beëindiging van de identiteitsfraude en de daaruit voor hem voortgevloeide gevolgen te bereiken. In zijn verzoek van 3 februari 2011 heeft hij gesteld dat hij wordt benadeeld doordat auto’s ten onrechte op zijn naam zijn gesteld met behulp van zijn vermiste rijbewijs. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] hiermee reeds feitelijk de schending van zijn privéleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM geformuleerd. In deze brief verzoekt hij de RDW ten slotte om de benadeling ongedaan te maken.
De Afdeling is van oordeel dat uit het Romet-arrest volgt dat [appellant]'s recht op privéleven in geding is. Hoewel het EHRM in dat arrest spreekt van een "’interference’ with the applicant's right to respect for his 'private life'" (§ 37), was hier veeleer de vraag aan de orde of jegens klager sprake is van schending van een positieve verplichting welke uit artikel 8 van Pro het EVRM voortvloeit. Daarvoor is ook steun te vinden in de passage in het arrest dat "swift administrative action to deprive a driving license of its usefulness as an identity document was possible and practicable. The Government have not satisfied the Court that such action could not have been taken immediately after the applicant reported that he had lost possession and control of the document" (§ 43).
In dit licht bezien had de RDW bij de inhoudelijke behandeling van [appellant]’s verzoek moeten onderkennen dat dit mede een beroep op artikel 8 van Pro het EVRM inhield en dat het derhalve gehouden was te onderzoeken of de gestelde feiten juist waren en in dat geval de onterechte registraties met terugwerkende kracht ongedaan te maken. De positieve verplichting die uit artikel 8 van Pro het EVRM voortvloeit, noopt in dat geval, tot toepassing van artikel 37, eerste lid, van het Kr, gelezen in samenhang met artikel 58, eerste lid, van de Wvw 1994 dan wel artikel 40, tweede lid, van het Kr met terugwerkende kracht. Dat [appellant] geen belang meer heeft bij deze procedure, zoals de RDW heeft gesteld, kan de Afdeling daarom niet volgen. De RDW heeft inmiddels bij besluit van 20 februari 2012 weliswaar alle tenaamstellingen vervallen verklaard, maar daaraan geen terugwerkende kracht verleend.
Het betoog slaagt.
16. Uit het voorgaande volgt dat het besluit van 24 januari 2012 is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de RDW opdragen om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak, met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 15.1 is overwogen, alsnog te onderzoeken of de door [appellant] gestelde feiten juist zijn en zo nodig het besluit van 24 januari 2012 te wijzigen dan wel een nieuw besluit te nemen. In het laatste geval dient het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden.
17. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
draagt de directie van de Dienst Wegverkeer op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van overweging 16 het in overweging 15.1 omschreven gebrek te herstellen, en zo nodig het besluit van 24 januari 2012 te wijzigen dan wel een nieuw besluit te nemen. In het laatste geval dient het nieuwe besluit op de wettelijk voorschreven wijze bekendgemaakt te worden;
- de Afdeling de uitkomst mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Nell, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Nell
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2013
597.