Uitspraak
200807322/1/H2.
Datum uitspraak: 15 juli 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Nederlands Instituut voor Zuidelijk Afrika, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 augustus 2008 in zaak nr. 07/1280 in het geding tussen:
de stichting Nederlands Instituut voor Zuidelijk Afrika
en
de minister voor Ontwikkelingssamenwerking.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2006 heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking (hierna: de minister) de aanvraag van de stichting Nederlands Instituut voor Zuidelijk Afrika (hierna: NIZA) om subsidie op grond van het Medefinancieringsstelsel (hierna: MFS) voor het tijdvak 2007-2010 afgewezen.
Bij besluit van 24 april 2007 heeft de minister het door NIZA daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 augustus 2008, verzonden op 25 augustus 2008, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door NIZA daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft NIZA bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 oktober 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 7 november 2008.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
NIZA heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2009, waar NIZA, vertegenwoordigd door haar [voorzitter], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.H. Simonis en M.J. Jansson, beiden ambtenaar in dienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder d, van de Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken (hierna: de Kaderwet) kan de minister subsidies verstrekken voor activiteiten welke passen in het beleid ten aanzien van het bevorderen van ontwikkelings- en transitieprocessen in andere landen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader bepaald en worden nadere regels voor die verstrekking vastgesteld.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling voorts regels worden vastgesteld met betrekking tot de aanvraag van een subsidie en de besluitvorming daarover.
Op grond van artikel 3 van Pro de Kaderwet is vastgesteld het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken (hierna: het Subsidiebesluit).
Ingevolge artikel 2 van Pro het Subsidiebesluit kan subsidie worden verstrekt voor bij ministeriële regeling aangeduide activiteiten. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld ten aanzien van de in dit besluit geregelde onderwerpen.
Op grond van artikel 2 van Pro het Subsidiebesluit is vastgesteld de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 (Stcrt. 2005, 251; hierna: de Subsidieregeling).
Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Subsidieregeling kan de minister subsidie verlenen ten behoeve van activiteiten die strekken tot of dienstig zijn aan structurele armoedebestrijding in ontwikkelingslanden door middel van de interventiestrategieën directe armoedebestrijding, maatschappijopbouw of beleidsbeïnvloeding.
Ingevolge artikel 4.4, eerste lid, komen voor subsidie op grond van deze afdeling uitsluitend in aanmerking particuliere organisaties zonder winstoogmerk die naar doelstelling, werkzaamheden en uitgavenpatroon geheel of in overwegende mate zijn gericht op structurele armoedebestrijding in de zin van artikel 4.1 dan wel artikel 4.2 en die:
a. in Nederland zijn gevestigd;
b. beschikken over rechtspersoonlijkheid naar Nederlands recht; en
c. aantoonbaar beschikken over draagvlak in Nederland.
Ingevolge het tweede lid vindt de beoordeling van subsidieaanvragen plaats aan de hand van de maatstaven waarop de gegevens, bedoeld in de artikelen 4.15 en 4.16, betrekking hebben.
Ingevolge artikel 4.12, tweede lid, maakt de minster, in afwijking van artikel 6, eerste lid, van het Subsidiebesluit, uiterlijk twaalf maanden voorafgaand aan het subsidietijdvak zijn beleidregels bekend.
Ingevolge het vierde lid legt de minister de aanvragen voor aan een adviescommissie.
Ingevolge artikel 4.13, eerste lid, voor zover thans van belang, kan subsidie slechts worden verleend tot een deel van de jaarlijkse uitgaven van de ontvanger. Met ingang van 1 januari 2009 betrekt de ontvanger ten minste 25% van diens jaarlijkse inkomsten uit andere bronnen dan door de minister verleende subsidie en bijdragen, verstrekt door andere ten laste van de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (hierna: het Ministerie) gesubsidieerde organisaties.
Bij besluit van 21 december 2005 heeft de minister de Beleidsregels Medefinancieringsstelsel (hierna: de Beleidsregels MFS) vastgesteld (Stcrt. 2005, 250). Tot de Beleidsregels MFS behoren het Beleidskader, de thematische beleidsvoornemens, het Beoordelingskader, het Aanvraagstramien en het Financieel reglement.
Volgens paragraaf 2.1.1 van het Beoordelingskader, voor zover thans belang, levert de organisatie een eigen financiële bijdrage en maakt zij aannemelijk dat op 1 januari 2009 ten minste 25% van de jaarlijkse inkomsten uit andere bronnen komt.
Bij besluit van 21 december 2005 heeft de minister een subsidieplafond voor subsidiëring op grond van de Subsidieregeling vastgesteld (Stcrt. 2005, 251; hierna: het Subsidieplafondbesluit).
Ingevolge artikel 1 van Pro het Subsidieplafondbesluit kunnen voor subsidieverlening op grond van afdeling 4 van de Subsidieregeling in 2006 verplichtingen worden aangegaan tot een bedrag van € 2.110 miljoen voor uitgaven in de periode 2007 tot en met 2010.
Ingevolge artikel 3 komen Pro aanvragen waarvan op grond van de gegevens, bedoeld in de artikelen 4.15 en 4.16 van de Subsidieregeling aannemelijk is dat zij, vergeleken met de overige aanvragen, de hoogste bijdrage aan het realiseren van de doelstellingen, vermeld in artikel 4.1 van de Subsidieregeling, zullen leveren, het eerst voor subsidieverlening in aanmerking, binnen het raam van een evenwichtige spreiding als bedoeld in artikel 8, derde lid, onder d, van het Subsidiebesluit.
2.2. Bij besluit van 29 september 2006 heeft de minister de aanvraag van NIZA om subsidie op grond van het MFS, in navolging van het advies van de Adviescommissie Beoordelingen MFS (hierna: de adviescommissie) van 12 september 2006, afgewezen, omdat niet is voldaan aan het criterium dat aannemelijk wordt gemaakt dat met ingang van 1 januari 2009 ten minste 25% van de jaarlijkse inkomsten afkomstig is uit andere bronnen dan subsidies van het Ministerie.
2.2.1. Bij besluit van 24 april 2007 heeft de minister het besluit van 29 september 2006 gehandhaafd. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat NIZA onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat met ingang van 1 januari 2009 de vereiste eigen bijdrage wordt gegenereerd en aan de drempeltoets wordt voldaan. Voorts heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat in bezwaar weliswaar een substantieel betere onderbouwing met betrekking tot de van de Europese Unie afkomstige subsidies (hierna: de EU-subsidies) is gegeven, maar dat het hierbij ging om nieuwe informatie die vanwege het systeem van beoordeling door onderlinge vergelijking niet meer kon worden meegenomen.
2.3. In geschil is uitsluitend of NIZA aannemelijk heeft gemaakt dat met ingang van 1 januari 2009 ten minste 25% van haar jaarlijkse inkomsten afkomstig is uit andere bronnen dan subsidies van het Ministerie en of zij aldus voldaan heeft aan de drempeltoets. De scores op de organisatie- en voorsteltoets, die eveneens deel uitmaken van de in de Beleidsregels MFS neergelegde beoordelingssystematiek, zijn thans niet in geschil.
2.4. Voor zover NIZA ter zitting van de Afdeling heeft betoogd dat de minister haar ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld haar zienswijze naar voren te brengen alvorens een besluit op haar aanvraag te nemen, faalt dit betoog. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat de minister ervan mocht afzien NIZA in de gelegenheid te stellen haar zienswijze naar voren te brengen.
2.5. NIZA betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat niet duidelijk was dat een tendersysteem werd gehanteerd, dat het Aanvraagstramien onvoldoende duidelijk is, nu aanvragers in het ongewisse zijn gelaten over de wijze waarop de aanvraag met aanvullende stukken diende te worden onderbouwd, en dat de adviescommissie selectief aanvullende informatie heeft opgevraagd.
2.5.1. Uit artikel 3 van Pro het Subsidieplafondbesluit volgt dat aanvragen waarvan aannemelijk is dat zij, vergeleken met de overige aanvragen, de hoogste bijdrage aan het realiseren van de doelstellingen, vermeld in artikel 4.1 van de Subsidieregeling, zullen leveren, het eerst voor subsidieverlening in aanmerking komen. Voorts zijn de beoordelingscriteria op basis waarvan deze rangorde wordt bepaald, neergelegd in de tevoren bekendgemaakte Beleidsregels MFS en volgt uit het Aanvraagstramien dat alle aanvragen vóór een bepaalde datum moesten zijn ingediend. Dat de term "tender" als zodanig niet in de regelgeving voorkomt, laat dan ook onverlet dat voldoende duidelijk was wat de aard was van de in het kader van het MFS te volgen procedure, te weten een procedure die als tenderprocedure is te beschouwen.
Anders dan NIZA betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat aanvragers in het ongewisse zijn gelaten over de wijze waarop de aanvraag met aanvullende stukken diende te worden onderbouwd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 december 2006 in zaak nr. 200604066/1; www.raadvanstate.nl) verdraagt het meenemen van informatie die dateert van na de sluiting van de aanvraagtermijn zich niet met de gelijktijdige onderlinge beoordeling en rangschikking van de ingediende aanvragen die in een tendersysteem centraal staat. Uit de aard van het tendersysteem vloeit derhalve voort dat vóór de sluiting van de aanvraagtermijn alle voor die beoordeling en rangschikking relevante gegevens moeten zijn overgelegd en dat daarna geen rekening kan worden gehouden met informatie die neerkomt op een wijziging of aanvulling van de aanvraag. Ook uit het Aanvraagstramien kon NIZA dit afleiden, nu hierin staat vermeld dat andere bronnen die niet zijn meegeleverd, niet kunnen worden meegenomen in de beoordeling, alsmede dat de aanvraag compleet en zonder voorbehoud dient te worden ingediend en het niet mogelijk is om een voorlopige aanvraag in te dienen.
Volgens het Beoordelingskader, waarnaar in het Aanvraagstramien wordt verwezen, dient aannemelijk te worden gemaakt dat op 1 januari 2009 ten minste 25% van de jaarlijkse inkomsten uit eigen bronnen afkomstig is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit een open criterium betreft, in de zin dat aanvragers vrij zijn in de wijze waarop zij aannemelijk maken dat zij aan die 25%-norm voldoen. Dit blijkt voorts uit het Aanvraagstramien, waarin staat vermeld dat de aanvraag dient te worden gecomplementeerd met de verplichte bijlagen, genoemd op pagina 21 van het Aanvraagstramien waaronder "overige documenten die relevant zijn voor (of waarnaar verwezen wordt in) de aanvraag".
Uit het vorenoverwogene volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het voor rekening en risico van NIZA komt dat zij heeft verzuimd met betrekking tot de EU-subsidies de aanvragen dan wel andere bescheiden vóór het einde van de aanvraagtermijn over te leggen. De minister was niet gehouden om die stukken bij NIZA op te vragen, aangezien dit zou leiden tot een aanvulling of wijziging van de aanvraag na de sluiting van de aanvraagtermijn, hetgeen strijd zou opleveren met de aard van de tenderprocedure. NIZA heeft niet aannemelijk gemaakt dat de minister in andere gevallen om een nadere inhoudelijke toelichting van de aanvraag heeft verzocht. Ter zitting is van de zijde van de minister onweersproken naar voren gebracht dat slechts om aanvullende stukken is verzocht, indien het stukken betrof waarnaar in de desbetreffende aanvraag werd verwezen, terwijl deze niet als bijlagen werden aangetroffen.
Het betoog faalt.
2.6. NIZA betoogt voorts dat de eigen bijdrage tenminste 25% van de jaarlijkse inkomsten bedraagt. Hiertoe voert zij aan dat de in de aanvraag opgevoerde bijdragen van de Vereniging voor Personele Samenwerking met Ontwikkelingslanden (hierna: de PSO-gelden) niet op juiste wijze zijn beoordeeld. Voorts voert zij aan dat een aantal eigen inkomsten ten onrechte bij de beoordeling van haar aanvraag buiten beschouwing is gelaten en dat de eigen inkomsten uit fondsenwerving bij de EU en op overige terreinen in haar aanvraag voldoende zijn onderbouwd.
2.6.1. Ter zitting is komen vast te staan dat tussen partijen thans niet meer in geschil is dat de in de aanvraag van NIZA opgevoerde PSO-gelden ten bedrage van € 1.175.000,00 bij het bepalen of aan de drempeltoets is voldaan door de minister buiten beschouwing zijn gelaten.
Dat achteraf is gebleken dat de PSO-subsidiëring niet is gewijzigd, doet er niet aan af dat de ingediende aanvraag is gebaseerd op het toen gehanteerde uitgangspunt, dat de PSO-financiering in 2009 zou zijn teruggebracht tot € 1.175.000,00. Gelet op hetgeen in 2.5.1 is overwogen, diende de minister hier bij zijn beoordeling op af te gaan.
Volgens het advies van de adviescommissie dat de minister aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, heeft NIZA onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het realistisch is te verwachten dat de drempeltoets, die gelet op de gevraagde subsidie van ruim € 8.300.000,00 voor het jaar 2009 een bedrag aan eigen inkomsten van circa € 2.800.000,00 betekende, wordt behaald. Door de hoogte van de subsidieaanvraag heeft NIZA volgens het advies zichzelf de uitdaging opgelegd om tegelijk zeer hoge bedragen aan eigen inkomsten te genereren. In het advies wordt gesteld dat de voorgestelde groei aan eigen inkomsten slechts als speculatief kan worden bestempeld en dat het gezien de afwezigheid van een sterke traditionele band tussen NIZA en de in haar aanvraag genoemde private, bilaterale en EU-fondsen niet aannemelijk is dat deze fondsen dergelijke hoge bedragen aan NIZA zullen verstrekken.
Bij het besluit op bezwaar heeft de minister afdoende gemotiveerd dat NIZA bij haar aanvraag onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat met ingang van 1 januari 2009 ten minste 25% van de jaarlijkse inkomsten afkomstig is van andere bronnen dan het Ministerie. De minister heeft in dit verband terecht van belang geacht dat NIZA bij haar aanvraag de daarin genoemde te verwachten bijdragen van die andere bronnen onvoldoende heeft onderbouwd met bijvoorbeeld aanvraagstukken of concrete beleidsstukken, gekoppeld aan bepaalde succespercentages. Op deze wijze kan immers inzicht worden gegeven in de mate van kansrijkheid van verstrekking van die bijdragen, hetgeen met name van belang is nu in het advies van de adviescommissie onweersproken is gesteld dat een sterke traditionele band tussen NIZA en de in haar aanvraag genoemde fondsen ontbreekt en ook uit eerdere jaarverslagen niet van een succesvolle fondsenwerving is gebleken.
Voor zover NIZA betoogt dat in het advies de jaarlijkse bijdrage vanuit het onderzoeksprogramma SANPAD, ten bedrage van € 490.000,00, ten onrechte niet als eigen bijdrage is meegerekend, wordt overwogen dat de minister zich, gelet op het voorgaande, bij het besluit op bezwaar op het standpunt heeft kunnen stellen dat, ook indien wel rekening zou worden gehouden met die bijdrage, geldt dat door NIZA onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat het realistisch is te verwachten dat verder voldoende eigen inkomsten zullen worden gegenereerd om aan de drempeltoets te voldoen.
Uit het vorenoverwogene volgt dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag van NIZA om subsidie op grond van het MFS niet voldeed aan de drempeltoets en hij de aanvraag op die grond mocht afwijzen.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. Het op artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht gebaseerde verzoek van NIZA om schadevergoeding dient te worden afgewezen, reeds omdat het hoger beroep ongegrond is.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H.M. Kessels, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Kessels
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2009
505.