Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 11/1063
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 november 2011 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
Stichting Fryslân Marketing,
gevestigd te gemeente Boarnsterhim,
eiseres,
gemachtigde: mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden,
en
de Minister van Infrastructuur en Milieu,
verweerder,
gemachtigde: mr. K. Ader, werkzaam bij verweerders ministerie.
Procesverloop
Bij brief van 29 maart 2011 heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Wet op het Waddenfonds (hierna: de Wet). Tegen dit besluit heeft eiseres beroep aangetekend. De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 26 oktober 2011. Namens eiseres is P. van Gessel (bestuurder) verschenen, bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Verweerder is bij voornoemde gemachtigde verschenen.
Motivering
Feiten
1.1 Op 23 april 2010 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag voor subsidie uit het Waddenfonds voor het project 'Beleef het waddengebied' ingediend.
1.2 Bij brief van 18 mei 2010 heeft verweerder eiseres ingevolge artikel 4:5 van de Awb verzocht aanvullende gegevens te verstrekken onder meer ten aanzien van de (co)financiering van het project. In deze brief staat dat bijdragen in uren van de Waddenfederatie, VVV Texel, VVV Kop van Noord-Holland en Marketing Groningen alleen mogelijk zijn als sprake is van een formele samenwerking die is bekrachtigd in een samenwerkingsovereenkomst. Bij het ontbreken daarvan kunnen voornoemde organisaties nog wel financieel bijdragen. Voorts heeft verweerder geopperd dat eiseres garant kan staan voor deze financiering. Ook heeft verweerder verzocht om schriftelijke toezeggingen van bijdragen van bedrijven en kennisinstellingen. Eiseres is in de gelegenheid gesteld de aanvraag tot 2 juni 2010 aan te vullen.
1.3 Bij brief van 31 mei 2010 heeft eiseres nadere gegevens verstrekt.
1.4 Bij besluit van 9 juli 2010 heeft verweerder de aanvraag op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet niet-ontvankelijk verklaard, omdat de aanvraag niet voldoet aan de vereiste mate van cofinanciering. Blijkens het besluit was 42 procent van de financiering niet hard of niet toegezegd.
1.5 Bij brief van 16 augustus 2010 heeft eiseres tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.6 Bij besluit van 29 maart 2011 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Het geschil
2.1 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres 60 procent van de kosten van het project op andere wijze dient te financieren, omdat van de projectkosten 40 procent gesubsidieerd kan worden. De vereiste mate van cofinanciering bedraagt dan ook 60 procent. Uit de door eiseres op 31 mei 2010 verstrekte nadere gegevens blijkt dat er geen samenwerkingsovereenkomst is met de onder 1.2 genoemde organisaties en dat het bedrijfsleven en de kennisinstellingen geen bijdrage hebben toegezegd voor het project. Ook heeft eiseres zich niet garant gesteld. Aangezien 42 procent van de financiering niet hard gemaakt kon worden of niet was toegezegd, heeft verweerder de aanvraag niet-ontvankelijk verklaard. De in bezwaar door eiseres overgelegde verklaringen van de Waddenfederatie, VVV Texel en VVV Kop van Noord-Holland moeten volgens verweerder buiten beschouwing blijven, nu uit de aard van het van toepassing zijnde tendersysteem voortvloeit dat vóór de sluiting van de aanvraagtermijn alle voor de beoordeling en rangschikking relevante gegevens moeten zijn overgelegd. Daarna kan geen rekening worden gehouden met informatie die neerkomt op een wijziging of aanvulling van de aanvraag. Verweerder verwijst in dit verband naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS). De wijziging van de aanvraag in de bezwaarfase (vanwege het weigeren van financiering door de provincie Groningen en Marketing Groningen) moet eveneens om die reden buiten beschouwing blijven.
2.2 Eiseres voert aan dat artikel 1.4 van de Subsidieregeling Wet op het Waddenfonds (hierna: de Subsidieregeling) geen nadere regels geeft over de cofinanciering. In het derde lid van dit artikel wordt weliswaar een omschrijving gegeven van het begrip 'samenwerkingsverband' maar daaruit volgen niet de eisen zoals verweerder die stelt aan de vereiste mate van cofinanciering. De aanvraag is ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, omdat onduidelijk is wat de vereiste mate van cofinanciering is. Het wettelijk kader voorziet volgens eiseres niet in de eis dat de cofinanciering volledig het niet-gesubsidieerde deel (60 procent van de kosten) betreft en dat dit deel moet zijn verzekerd op het moment van aanvraag. De subsidiabele kosten zijn namelijk niet gelijk aan de totale projectkosten. Het percentage van 60 procent volgt ook niet uit het subsidieformulier. Voorts maakt verweerder een denkfout door het project van eiseres als samenwerkingsverband aan te merken. Het is een project van eiseres, waaraan andere partijen financieel bijdragen, zonder dat zij deelnemer zijn als genoemd in artikel 1.4, derde lid, van de Subsidieregeling. De aanvraag is niet mede namens de cofinanciers gedaan. Voorts is het onjuist dat de cofinanciering niet kan bestaan uit een bijdrage in uren van aan het project meewerkende organisaties, zonder dat formeel sprake is van een samenwerkingsverband. Dat deze uren niet subsidiabel zijn, betekent niet dat deze bijdrage in uren geen cofinanciering kan zijn. Daarnaast brengt eiseres naar voren dat de aanvraag in bezwaar aangevuld kan worden conform het bepaalde in artikel 7:11 van de Awb. Een wijziging van de aanvraag mag te allen tijde plaatsvinden, te meer nu het verzochte subsidiebedrag naar beneden is bijgesteld.
Wettelijk kader
3.1 De Wet geeft in artikel 2, tweede lid, onder c, als doel van het Waddenfonds de subsidiëring van activiteiten, anders dan reguliere investeringen of beheers- of onderhoudswerken, die gericht zijn op of bijdragen aan:
een duurzame economische ontwikkeling in het waddengebied dan wel gericht zijn op een substantiële transitie naar een duurzame energiehuishouding in het waddengebied en de direct aangrenzende gebieden.
3.2 Artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet bepaalt dat een subsidieaanvraag niet-ontvankelijk wordt verklaard, indien deze een project betreft dat niet voldoet aan de vereiste mate van cofinanciering.
Artikel 6, tweede lid, van de Wet bepaalt dat verweerder het vereiste van cofinanciering buiten toepassing kan laten of daarvan kan afwijken voor zover toepassing gelet op de belangen die deze wet beoogt te bevorderen en gelet op de concrete omstandigheden van het geval, voor de aanvrager een onredelijke eis zou zijn.
3.3 Artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet luidt:
In het belang van een goede uitvoering van deze wet worden bij ministeriële regeling in elk geval regels gesteld met betrekking tot:
a. de gegevens die bij een aanvraag tot subsidieverlening en subsidievaststelling door de aanvrager worden verstrekt;
b. de wijze van subsidieverstrekking.
3.4 Artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b en d, van de Wet luidt:
Bij ministeriële regeling kunnen voorts regels worden gesteld met betrekking tot:
b. cofinanciering als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel d;
d. de subsidiabele kosten en de verplichtingen van de subsidieontvanger.
3.5 Artikel 1.2, eerste lid, van de Subsidieregeling bepaalt dat de subsidie voor projecten die vallen onder het doel, genoemd in artikel 2, tweede lid, onderdeel c, van de Wet, maximaal 40 procent bedraagt van de subsidiabele kosten.
3.6 Artikel 1.4, derde lid, van de Subsidieregeling luidt:
Indien de aanvraag een project betreft dat wordt uitgevoerd door een samenwerkingsverband, dient een der deelnemers in het samenwerkingsverband de aanvraag mede namens de andere deelnemers in. De aanvraag gaat vergezeld van de aan het samenwerkingsverband ten grondslag liggende overeenkomst, met daarin in elk geval een overzicht van de aan het samenwerkingsverband deelnemende natuurlijke en rechtspersonen alsmede van de verdeling van de verantwoordelijkheden, bevoegdheden en financiële verplichtingen tussen de verschillende deelnemers.
3.7 Artikel 1.8, eerste lid, aanhef en onder a en d, van de Subsidieregeling bepaalt dat verweerder een subsidieaanvraag niet-ontvankelijk verklaart indien de aanvraag niet voldoet aan de voorwaarden, genoemd in artikel 6, van de Wet of gegronde vrees bestaat dat de betrokkenen het project niet kunnen financieren.
Beoordeling
4.1 De rechtbank is met verweerder van oordeel dat in onderhavig geval onder de vereiste mate van cofinanciering, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet, 60 procent van de projectkosten dient te worden verstaan. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, van de Subsidieregeling in samenhang met artikel 2, tweede lid van de Wet, onderdeel c, bedraagt de subsidie immers maximaal 40 procent van de subsidiabele kosten. Dit brengt met zich dat eiseres voor de niet subsidiabele kosten (60 procent) elders financiële middelen dient te verwerven of eigen financieel risico dient te nemen (Memorie van toelichting Wet op het Waddenfonds, Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 594, nummer 3, pagina 7). Ook uit het aanvraagformulier (onder punt 17 en 18) en de toelichting hierop kon eiseres afleiden dat voor het deel van de kosten waarvoor geen bijdrage vanuit het Waddenfonds beschikbaar is, moest worden voorzien in cofinanciering dan wel bijdragen van partners en instanties, dan wel eigen bijdragen. Uit het door eiseres ingediende projectplan blijkt voorts dat eiseres 60 procent van de kosten op andere wijze wil financieren (onder meer door bijdragen van provincies, bedrijfsleven en andere organisaties). De vereiste mate van cofinanciering kon eiseres dan ook bekend zijn.
4.2 Ten aanzien van de vraag of in bezwaar de aanvraag kan worden aangevuld met (onder meer) stukken ter onderbouwing van de cofinanciering overweegt de rechtbank dat het meenemen van informatie die dateert van na de sluiting van de aanvraagtermijn zich niet verdraagt met de gelijktijdige onderlinge beoordeling en rangschikking van de ingediende aanvragen die in een tendersysteem centraal staan. Uit de aard van het tendersysteem vloeit derhalve voort dat vóór de sluiting van de aanvraagtermijn, en in onderhavig geval nadat eiseres een herstelmogelijkheid is geboden, alle voor die beoordeling en rangschikking relevante gegevens moeten zijn overgelegd en dat daarna geen rekening kan worden gehouden met informatie die neerkomt op een wijziging of aanvulling van de aanvraag (uitspraak van de AbRS van 15 juli 2009, LJN: BJ2654, gepubliceerd op rechtspraak.nl). Het daarna nog aanvullen of wijzigen van de aanvraag oordeelt de rechtbank in strijd met de aard van onderhavige tenderprocedure. Gelet op bovenstaande jurisprudentie heeft verweerder terecht de wijziging van de aanvraag in bezwaar niet toegelaten. Dat door het naar beneden bijstellen van de aanvraag andere aanvragers niet worden benadeeld, zoals eiseres heeft betoogd, betekent, anders dan eiseres meent, niet dat de bijstelling zich daarom wel verdraagt met het tendersysteem. Dat ten tijde van het indienen van het bezwaar de Adviescommissie Waddenfonds nog niet was gestart met het beoordelen van de subsidieaanvragen en het subsidieplafond nog niet was bereikt, maakt voorgaande evenmin anders. Ook dan verdraagt een wijziging zich niet met bovengenoemd uitgangspunt. Van het gelijktijdig aanbieden van de ontvankelijke aanvragen (in een overzicht), in overeenstemming met artikel 1.8, derde lid, van de Subsidieregeling, kon dan immers geen sprake zijn.
4.3 Op grond van de bij de aanvraag en de op 31 mei 2010 overgelegde stukken heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat er gegronde twijfel bestaat over de (co)financiering van het project. Anders dan eiseres meent, kon zij bij de aanvraag niet volstaan met het opsommen van organisaties waarvan zij een bijdrage verwachtte. Uit het aanvraagformulier had eiseres kunnen afleiden dat de toegezegde financiële bijdragen met schriftelijke stukken onderbouwd dienden te worden, hetgeen eveneens blijkt uit de toelichting op de Subsidieregeling (Staatscourant 5 juli 2007, nummer 127, pagina 27). Ook op basis van de door eiseres gegeven aanvulling van 31 mei 2010 oordeelt de rechtbank de onderbouwing van de cofinanciering onvoldoende. Uit de aanvulling blijkt immers dat het bedrijfsleven (6 procent) en kennisinstellingen (5 procent) geen bijdragen hebben toegezegd. Voorts was destijds gebleken dat de provincie Groningen (8 procent) niet zou bijdragen aan het project. Nog los van de vraag of partijen die niet deelnemen aan het project (en waarmee geen samenwerkingsovereenkomst is gesloten) een bijdrage in uren kunnen leveren als vorm van cofinanciering, heeft eiseres ten tijde van de aanvraag en de aanvulling hierop, de toezeggingen van deze bijdragen in uren niet onderbouwd. Van harde toezeggingen was geen sprake, nu de betrokken organisaties in de overgelegde intentieverklaringen slechts verklaren dat een bijdrage voor het project is aangevraagd of toegezegd. Voorts heeft verweerder er terecht op gewezen dat uit het wijzigen van de aanvraag in bezwaar, vanwege het ontbreken van financiering door de provincie Groningen en Marketing Groningen, ook blijkt dat de desbetreffende cofinanciering niet was toegezegd.
4.4 Ten aanzien van de eerst ter zitting ingenomen stelling van eiseres dat verweerder gebruik had moeten maken van haar bevoegdheid, zoals opgenomen in artikel 6, tweede lid, van de Wet, overweegt de rechtbank dat gesteld noch gebleken is dat eiseres verweerder verzocht heeft van deze bevoegdheid gebruik te maken. Bovendien heeft eiseres geen omstandigheden aangevoerd, noch zijn die gebleken, die maken dat het vereiste van cofinanciering een onredelijke eis is. Dat het volgens eiseres bij andere subsidietrajecten gebruikelijk is dat de cofinanciering na het indienen van de aanvraag nog geregeld kan worden en dit bij de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag een rol kan spelen, maakt niet dat sprake is van een onredelijke eis. Verweerder heeft de aanvraag dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
4.5 Gelet op voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, voorzitter, en door mrs. P.G. Wijtsma en A. Schwartz, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J. Jukema-Teertstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 november 2011.
w.g. J. Jukema-Teertstra
w.g. C.H. de Groot
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.