Uitspraak
200603663/1.
Datum uitspraak: 7 februari 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de raad van de gemeente Horst aan de Maas,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/1518 van de rechtbank Roermond van 4 april 2006 in het geding tussen:
de stichting "Stichting Volksuniversiteit Venray e.o.", gevestigd te Venray
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij beslissing van 26 mei 2004 heeft appellant (hierna: de gemeenteraad), voor zover thans van belang, het budget voor subsidiëring van de stichting "Stichting Volksuniversiteit Venray e.o." (hierna: de stichting) voor 2004 en daarop volgende jaren op nihil vastgesteld.
Bij besluit van 19 juli 2005 heeft de gemeenteraad het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 april 2006, verzonden op 6 april 2006, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen door de stichting ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de gemeenteraad een nieuw besluit neemt met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de gemeenteraad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 mei 2006, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 13 juni 2006 heeft de stichting van antwoord gediend.
Op 23 juni 2006 heeft de stichting nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2006, waar de gemeenteraad, vertegenwoordigd door drs. G.W.M. van Vugt, gemachtigde, en P.P. Sniers, werkzaam bij de gemeente, en de stichting, vertegenwoordigd door mr. E.D.M. Verboom, advocaat te Eindhoven, en [directeur] zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geschiedt, indien aan een subsidieontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
2.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Algemene subsidieverordening gemeente Horst aan de Maas 2002 (hierna: de ASV 2002) stelt de gemeenteraad jaarlijks in het kader van de begrotingsbehandeling de budgetten vast die voor subsidiëring beschikbaar zijn.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de ASV 2002, voor zover thans van belang, is de gemeenteraad bevoegd tot het verstrekken van budgetsubsidies.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de ASV 2002 kan de subsidieverstrekking naast de in artikel 4:25 en Pro artikel 4:35 van Pro de Awb genoemde gevallen geweigerd worden indien gegronde redenen bestaan om aan te nemen dat de subsidieverstrekking niet past binnen het beleid van de gemeente.
2.3. In het Toetsingskader subsidieverlening 2003-2006, vastgesteld door de gemeenteraad bij besluit van 20 mei 2003 (hierna: het Toetsingskader), zijn ten aanzien van budget- en stimuleringssubsidies per beleidsveld beleidsdoelen, subsidiecriteria, het soort subsidie en de berekeningswijze vastgesteld. Het Toetsingskader heeft in principe een geldigheidsduur tot en met 2006. Omdat de beleidsdoelen soms een voorlopig karakter hebben, is het niet uitgesloten dat de beleidsdoelen al vóór die tijd op een aantal punten scherper geformuleerd worden. Uit het oogpunt van rechtszekerheid worden gedurende de geldigheid van het toetsingskader geen subsidiecriteria geschrapt.
Het Toetsingskader geeft voor het beleidsveld Vormings- en ontwikkelingswerk, Sociale participatie doelgroepen (Volksuniversiteit) de volgende subsidiecriteria:
- Activiteiten gericht op het ontwikkelen van persoonlijke en sociale attitudes, kennis, inzichten en vaardigheden om te komen tot meer zelfvertrouwen, zelfstandigheid, mondigheid, horizonverbreding en onafhankelijkheid.
- Activiteiten gericht op het aanleren van specifieke vaardigheden of kennis, waarbij tevens wordt gewerkt aan zelfvertrouwen, zelfstandigheid, mondigheid, weerbaarheid en persoonlijke en maatschappelijke bewustwording.
- Activiteiten ter voorbereiding en uitvoering van een jaarlijks gezamenlijk overleg (platform) met alle vrouwenorganisaties in Horst aan de Maas.
- Uitvoering van de emancipatiecursus Weerbaarheidstraining.
2.4. De stichting ontvangt sinds 1989 subsidie van de gemeente Horst aan de Maas. Laatstelijk bij besluit van 18 februari 2003 heeft de gemeenteraad voor het jaar 2003 een budgetsubsidie beschikbaar gesteld ten bedrage van maximaal € 31.190,00. Op 2 juli 2003 heeft de stichting een verzoek om verlening van een subsidie voor het jaar 2004 ingediend.
Bij brief van 11 juli 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas (hierna: het college) aangekondigd dat het met het oog op de noodzaak tot bezuinigen voornemens is om in het kader van de voorbereiding van de gemeentebegroting 2004 aan de gemeenteraad voor te stellen met ingang van 2004 de subsidie van de stichting in te trekken. Daarbij heeft het college de stichting verzocht hiermee in haar bedrijfsvoering rekening te houden.
Bij brief van 22 december 2003 heeft het college bekend gemaakt dat de gemeenteraad bij de begrotingsbehandeling 2004 besloten heeft het subsidiebudget voor de stichting voor 2004 voorlopig op nihil te stellen. Conform een toezegging van een wethouder zullen de cursussen die in 2003 zijn gestart en in 2004 doorlopen, ook in 2004 worden gesubsidieerd. Het college heeft aangekondigd de gemeenteraad in zijn vergadering van 17 februari 2004 voor te stellen de subsidieverlening voor het jaar 2004 op een later tijdstip vast te stellen, zodat de resultaten van het overleg over de in 2004 doorlopende cursussen daarin kunnen worden meegenomen. Tot slot wijst het college erop dat de raadscommissie Welzijn heeft besloten een eigen debat te voeren over de (on)wenselijkheid van subsidiëring van de stichting.
Op 17 februari 2004 heeft de gemeenteraad overeenkomstig voornoemd voorstel van het college besloten.
2.5. Op 26 mei 2004 heeft de gemeenteraad door het vaststellen van de 1e bestuursrapportage 2004, voor zover thans van belang, met betrekking tot de begroting 2004 ingestemd met de aangegeven bijstellingen in de exploitatie bij elk programma en in principe ingestemd met de overzichten "Actualisering programmaplan 2004-2008 (gehonoreerd)" en "Actualisering programmaplan 2004-2008 (vooralsnog niet gehonoreerd)". Uit de bijlage bij deze beslissing blijkt dat de gemeenteraad in de begroting voor subsidiëring van de stichting voor 2004 en daarop volgende jaren geen budget beschikbaar heeft gesteld. Deze beslissing is bij brief van het college van 16 juni 2004 aan de stichting bekend gemaakt, waarbij is aangegeven dat de stichting over de achtergronden van de beleidswijziging reeds nader is geïnformeerd tijdens de gesprekken op 3 november 2003 en 2 maart 2004.
Bij besluit van 16 juni 2004 heeft het college voor het jaar 2004 een overgangsregeling getroffen die voorziet in een subsidie van € 14.073,00 (hierna: de afbouwregeling).
Tegen de beslissing van 26 mei 2004 heeft de stichting bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is bij besluit van 19 juli 2005, bekend gemaakt door het college bij brief van 25 augustus 2005, door de gemeenteraad ongegrond verklaard. Daarbij zijn de gronden voor beëindiging van de subsidierelatie vermeld, zijnde het gegeven dat er een wildgroei is ontstaan in de te subsidiëren activiteiten en het feit dat de gemeente voortaan de subsidiesystematiek wil wijzigen, waardoor niet meer de instelling, maar de cursisten zelf worden gesubsidieerd, indien zij tot de doelgroepen met beperkte financiële draagkracht behoren.
2.6. Voorop gesteld moet worden dat de enkele vaststelling van het voor subsidiëring beschikbare budget in het kader van de begrotingsbehandeling in beginsel niet gericht is op rechtsgevolgen in de verhouding tussen de gemeenteraad en degenen die op subsidie aanspraak maken. Een dergelijke beslissing is dan ook niet aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, bezwaar openstaat. Gelet op de aan de beslissing van 26 mei 2004 voorafgegane correspondentie over de subsidiëring van de stichting en de contacten daarover met de stichting, en nu uit de bijlage bij die beslissing duidelijk blijkt dat voor de bij de begrotingsposten met naam genoemde stichting geen budget op de begroting voor 2004 beschikbaar is gesteld, waaruit in dit geval kan worden afgeleid dat de gemeenteraad het verzoek van de stichting van 2 juli 2003 om verlening van een subsidie voor het jaar 2004 heeft geweigerd, dient deze beslissing van 26 mei 2004 met betrekking tot de stichting aangemerkt te worden als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hiertegen kon dan ook ingevolge die wet bezwaar worden gemaakt, zoals de stichting heeft gedaan.
2.7. De rechtbank heeft de beslissing op bezwaar van 19 juli 2005 vernietigd wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, alsmede met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 4:51, eerste lid, van de Awb.
De gemeenteraad betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij in strijd met het Toetsingskader heeft gehandeld door halverwege de geldigheidsduur ervan tot een beleidswijziging over te gaan. Daarbij stelt de gemeenteraad zich op het standpunt dat, anders dan de rechtbank van oordeel is, het Toetsingskader een document is met interne werking, omdat het slechts beleidsvoornemens bevat in het verkeer tussen hem en het college. Voor zover het Toetsingskader al externe werking mocht hebben, kan daaraan volgens de gemeenteraad niet een recht op subsidie voor de periode 2003 tot 2006 worden ontleend en stond het hem vrij het beleid te wijzigen.
Voorts bestrijdt de gemeenteraad het oordeel van de rechtbank dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb eerst is aangevangen met de beslissing van 26 mei 2004. Volgens de gemeenteraad is deze termijn aangevangen met de aankondiging door het college op 11 juli 2003, dan wel in ieder geval met de brief van 22 december 2003, en is de stichting met de getroffen afbouwregeling in staat gesteld het cursusseizoen 2003-2004 af te ronden. De gemeenteraad betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de verplichting tot het toekennen van een loonsuppletie heeft veronachtzaamd.
2.7.1. De in het Toetsingskader opgenomen subsidiecriteria bevatten een omschrijving van de activiteiten die door - in dit geval - de stichting moeten worden verricht om voor - in dit geval - budgetsubsidie in aanmerking te komen. De subsidiecriteria betreffen daarmee niet louter de gemeenteraad zelf. Dat er geen bedragen in het Toetsingskader zijn opgenomen, is in dit verband, anders dan de gemeenteraad meent, niet relevant. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het Toetsingskader externe werking heeft.
2.7.2. Vast staat dat aan de stichting gedurende meer dan drie achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde voortdurende activiteiten, laatstelijk bij besluit van 18 februari 2003 voor het jaar 2003. De gemeenteraad heeft bij beslissing van 26 mei 2004, zoals gehandhaafd bij de beslissing op bezwaar van 19 juli 2005, voor het daarop aansluitende tijdvak het verzoek van de stichting van 2 juli 2003 om verlening van een budgetsubsidie geweigerd, zodat getoetst dient te worden of die weigering is geschied met inachtneming van het bepaalde in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb.
Bij de toetsing aan artikel 4:51, eerste lid van de Awb, dient voorop gesteld te worden dat het gemeentebestuur, met inachtneming van hetgeen in de ASV 2002 en het Toetsingskader is bepaald, een grote mate van beleidsvrijheid heeft bij het verlenen, verminderen of beëindigen van een subsidie als de onderhavige, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Dit omvat tevens de vrijheid om, gelet op de gestelde noodzaak tot bezuinigen, voor een andere subsidiesystematiek te kiezen. Gegeven de beleidsvrijheid die bestaat bij het verstrekken van subsidies en gelet op de in gang gezette beleidswijziging, kan niet worden staande gehouden dat de gemeenteraad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting van de budgetsubsidie verzetten. Aan het Toetsingskader kan niet de verwachting worden ontleend dat tot en met 2006 subsidie zou worden verstrekt aan de stichting, dan wel dat subsidiëring in het desbetreffende beleidsveld alleen via de stichting zou lopen, nu op grond van het Toetsingskader geen recht op subsidie bestaat. De gemeenteraad betoogt in zoverre terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij in strijd met het Toetsingskader heeft gehandeld.
2.7.3. De beleidsvrijheid van de gemeenteraad vindt evenwel haar begrenzing in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo zal een instelling, zeker wanneer het gaat om een langdurige subsidierelatie, tijdig van de vermindering van de subsidie op de hoogte moeten worden gesteld, opdat hiermee bij het uitvoeren van haar werkzaamheden en het aangaan van (financiële) verplichtingen rekening kan worden gehouden.
Wat betreft de vraag of de weigering van de budgetsubsidie voor 2004 is geschied met inachtneming van een redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb, acht de Afdeling, anders dan de rechtbank, van belang dat de stichting bij brief van 11 juli 2003 reeds is ingelicht over de noodzaak tot bezuinigen en de mogelijk nadelige gevolgen daarvan voor de subsidie voor het jaar 2004. De stichting is daarin tevens verzocht met een mogelijke beëindiging van de subsidierelatie rekening te houden in haar bedrijfsvoering. Op dat moment had het de stichting duidelijk kunnen en moeten zijn dat er een zeer reële kans was dat de budgetsubsidie voor het jaar 2004 geweigerd zou worden. Dit wordt bevestigd door de inhoud van de brief van 22 december 2003. Dat de brief van 11 juli 2003 van het college afkomstig is en niet van de ingevolge artikel 4, eerste lid, van de ASV 2002 tot verlening van budgetsubsidies bevoegde gemeenteraad, leidt niet tot een ander oordeel, nu het college ter zake ook een (initiërende) rol heeft. Voorts acht de Afdeling in dit kader van belang dat aan de stichting bij besluit van 16 juni 2004 voor het jaar 2004 een subsidie van € 14.073,00 is verstrekt, teneinde te bewerkstelligen dat de cursussen die in 2003 zijn gestart en in 2004 doorlopen, ook in 2004 worden gesubsidieerd.
Gelet hierop en in aanmerking genomen dat de stichting tegen het afzonderlijke besluit van 16 juni 2004 geen rechtsmiddelen heeft aangewend, bestaat grond voor het oordeel dat de gemeenteraad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de afbouwregeling op zichzelf de redelijke termijn in acht is genomen. De verplichting van artikel 4:51, eerste lid, van de Awb strekt niet zover dat in dit geval de gemeenteraad, buiten de afbouwregeling om, gehouden is een loonsuppletie toe te kennen.
Het betoog van de gemeenteraad treft dan ook doel.
2.8. Uit het vorenoverwogene volgt dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door de stichting bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Roermond van 4 april 2006 in zaak no. 05/1518;
III. verklaart het door de stichting bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2007
18-453.