Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 10/819 BELEI en AWB 10/3992 BELEI
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
de vereniging Nederlandse Federatie van Ouders van Dove Kinderen,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
gemachtigde: mr. J.A.M. van Oers,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
verweerder,
gemachtigde: mr. S.H. Sadradein.
Procesverloop
Ten aanzien van de procedure geregistreerd onder nummer AWB 10/819 BELEI
Bij besluit van 17 februari 2009 (hierna: primair besluit I) heeft verweerder aan eiseres een instellingssubsidie 2009 verleend tot een bedrag van € 79.897,-.
Bij besluit van 15 januari 2010 (hierna: bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen primair besluit I ongegrond verklaard.
Ten aanzien van de procedure geregistreerd onder nummer AWB 10/3992 BELEI
Bij besluit van 7 december 2009 (hierna: primair besluit II) heeft verweerder aan eiseres een instellingssubsidie 2010 verleend tot een bedrag van € 63.265,-.
Bij besluit van 15 juli 2010 (hierna: bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen primair besluit II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen beide bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op
4 oktober 2011.
Eiseres is verschenen bij [persoon 1] en [persoon 2], bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door [persoon 3] en bovengenoemde gemachtigde.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1. Eiseres is een vereniging die zich de behartiging van de belangen van dove kinderen en hun ouders op het gebied van onderwijs, zorg, begeleiding en op andere relevante gebieden ten doel heeft gesteld.
1.2. Ten behoeve van de werkzaamheden ontvangt eiseres sinds jaren een instellingssubsidie van verweerder, laatstelijk op grond van de Regeling functiefinanciering PGO-organisaties. In 2008 heeft eiseres een bedrag van € 55.441,- aan instellingssubsidie ontvangen.
1.3. Bij brief van 30 juni 2008 heeft Stichting Fonds PGO, aan eiseres – voor zover relevant – het volgende bericht:
“Zoals u bekend is, werkt het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan een nieuwe subsidieregeling die per 1 januari 2009 zal ingaan. (…)
Op dit moment worden de uitgangspunten (…) uitgewerkt in de vorm van een ministeriële regeling. (…) Een beperkt aantal organisaties, met name die organisaties die thans een hogere instellingssubsidie krijgen dan € 90.000,--, zal te maken krijgen met een –geleidelijke- verlaging van de instellingssubsidie vanaf 2009. Hoewel de mogelijkheden tot het aanvragen van aanvullende projectsubsidie in de nieuwe subsidiesystematiek zullen worden verruimd en organisaties die te maken krijgen met een vermindering van de instellingssubsidie er in 2009 maximaal 10% op achteruit zullen gaan, raden wij u in verband met het voorgaande toch aan de komende periode terughoudend te zijn met het aangaan van nieuwe, structurele financiële verplichtingen.”
1.4. Bij brief van 9 oktober 2008 is eiseres namens verweerder op de hoogte gebracht van de publicatie van de aangekondigde nieuwe subsidieregeling in de Staatscourant van 3 oktober 2008 en de datum van inwerkingtreding van deze regeling.
1.5. Per 1 januari 2009 is de onder 1.3. en 1.4. bedoelde subsidieregeling (hierna: de Subsidieregeling PGO) van kracht geworden. Deze regeling behelst een wijziging in de subsidiesystematiek ten opzichte van de Regeling functiefinanciering PGO-organisaties.
2. Wettelijk kader
2.1. Op grond van artikel 2 van de Kaderwet VWS-subsidies (hierna: de Kaderwet) kan
de minister subsidies verstrekken voor activiteiten op het terrein van:
a. de gezondheidsbevordering;
b. de gezondheidsbescherming;
c. de gezondheidszorg;
d. de maatschappelijke zorg, voor zover van landelijke betekenis;
e. de sport, voor zover van landelijke betekenis.
2.2. Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Kaderwet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de minister regels worden gesteld met betrekking tot:
a. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
b. de aanvraag van de subsidie en de besluitvorming daarover;
c. de voorwaarden waaronder subsidie kan worden verleend;
d. de verplichtingen van de subsidie-ontvanger;
e. de vaststelling van de subsidie;
f. de intrekking en wijziging van de subsidieverlening of subsidievaststelling;
g. de betaling van de subsidie en de verlening van voorschotten;
h. het verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk, bedoeld in artikel 4:24 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.3. Op grond van artikel 5 van de Kaderwet kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling als bedoeld in artikel 3 worden voorzien in de vaststelling van een subsidieplafond en de regeling van de wijze van verdeling.
2.4. Op basis van de artikelen 3 en 5 van Kaderwet is de Subsidieregeling PGO vastgesteld. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Subsidieregeling PGO kan de minister aan instellingen instellingssubsidies en projectsubsidies verstrekken ten behoeve van:
a. het, onder meer door middel van belangenbehartiging, voorlichting en lotgenotencontact, op individueel en collectief niveau versterken van de positie, invloed en medezeggenschap van patiënten, gehandicapten en ouderen ten behoeve van gezondheidszorg, gezondheidsbescherming, gezondheidsbevordering en maatschappelijke zorg;
b. de professionalisering en ondersteuning van die instellingen.
2.5. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Subsidieregeling PGO stelt de minister een beleidskader vast voor het verstrekken van subsidies. Op grond van het derde lid, onder c, van artikel 3 bepaalt de minister in het beleidskader in ieder geval het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dat bedrag wordt bepaald.
2.6. Op basis van artikel 3 van de Subsidieregeling PGO heeft verweerder het Beleids- en beoordelingskader Subsidieregeling PGO (hierna: het Beleidskader) vastgesteld.
2.7. In artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is bepaald dat indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, de gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts geschiedt met inachtneming van een redelijke termijn.
3. Inhoudelijke beoordeling
3.1. De rechtbank stelt allereerst vast dat eiseres een subsidieontvanger is die sinds vele aaneengesloten jaren door verweerder wordt gesubsidieerd. Uit de bestreden besluitvorming volgt dat het basisdeel van de subsidie van eiseres over de jaren 2009 – 2012 zal worden afgebouwd tot het bedrag waarop eiseres op basis van de Subsidieregeling PGO recht heeft. In 2008 ontving eiseres een basisdeel van € 55.441,-. Op basis van de nieuwe regelgeving zal zij in 2012 recht hebben op een basisdeel van maximaal € 12.320,-. Gelet op de gronden van beroep ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of het nieuwe subsidiebeleid redelijk is en of verweerder bij de vermindering van de subsidie een redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb in acht heeft genomen.
3.2. Ten aanzien van het subsidiebeleid
Vooropgesteld moet worden dat de verweerder in ruime mate de vrijheid heeft om nieuw beleid te formuleren en uit te voeren, daartoe al dan niet genoodzaakt door bezuinigingsoverwegingen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 7 juni 2006, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer AX7048.
Uit het onder overweging 2.6. genoemde Beleidskader komt – onder meer – het volgende naar voren. De doelstelling van de invoering van de Subsidieregeling PGO is patiënten, gehandicapten en ouderen een centrale, sterke positie te geven in de stelsels van zorg en ondersteuning en hun mogelijkheden om de regie op het eigen leven te voeren en maatschappelijk te participeren te vergroten. Om dat te bewerkstelligen wil de minister de pgo-organisaties stimuleren om zo een sterk pgo-veld te creëren. Voorts wil de minister ook de verschillen in subsidiëring tussen de verschillende organisaties (de gehandicapten- en ouderenorganisaties ten opzichte van de patiëntenorganisaties) die gaandeweg zijn ontstaan, wegnemen. Om die reden is besloten om voor de berekening van het basisdeel van de instellingssubsidie aansluiting te zoeken bij de formule die al enige jaren wordt gebruikt voor de patiëntenorganisaties. Die berekeningsmethode gaat uit van het aantal natuurlijk personen dat lid of donateur is en de minimale bijdrage die zij moeten betalen aan hun vereniging of stichting. Daarmee wordt invulling gegeven aan de gedachte dat de achterban van een organisatie zelf verantwoordelijkheid draagt voor de instandhouding van een organisatie. Er is een maximumsubsidie van € 90.000,- vastgesteld om uitdrukking te geven aan de eigen verantwoordelijkheid van de organisaties om te zoeken naar andere bronnen van inkomsten, zoals giften en bijdragen van gezondheidsfondsen.
Naar het oordeel van de rechtbank kan, gegeven de beleidsvrijheid bij het verlenen van subsidies, niet worden gezegd dat de minister niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot deze wijziging van het subsidiebeleid. De omstandigheid dat het voortbestaan van eiseres bij de vermindering van de subsidie wordt bedreigd zoals door eiseres is aangevoerd, doet hieraan niet af. Uit het hiervoor geschetste beleidskader blijkt dat verweerder de verantwoordelijkheid om zichzelf in stand te houden bij de organisatie zelf heeft neergelegd. Niet valt in te zien dat verweerder daarmee de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten is gegaan. Daarbij wijst de rechtbank ook op jurisprudentie van de Afdeling – onder meer de eerder genoemde uitspraak van 7 juni 2006 – waaruit blijkt dat artikel 4:51 van de Awb niet verplicht tot het hanteren van een dusdanige termijn dat de levensvatbaarheid van een subsidieontvanger is gegarandeerd. In het licht van het voorgaande kan ook het argument van eiseres dat de nieuwe subsidieregeling onverbindend moet worden geacht omdat het voortbestaan van eiseres in gevaar komt, niet slagen. De omstandigheid dat verweerder eiseres heeft gewezen op de mogelijkheid om samen te werken met andere organisaties hetgeen maakt dat eiseres zich gedwongen voelt tot samenwerking, leidt evenmin tot een ander oordeel. Van détournement de pouvoir is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
3.3. Ten aanzien van de termijn
Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling – onder meer de uitspraken van
7 februari 2007 en 30 juni 2010, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer AZ7971 en LJ-nummer BM9682 – dient bij de toetsing aan artikel 4:51, eerste lid van de Awb, voorop gesteld te worden dat de subsidieverstrekker een grote mate van beleidsvrijheid heeft bij het verlenen, verminderen of beëindigen van een subsidie als de onderhavige. Die beleidsvrijheid vindt evenwel haar begrenzing in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo zal een instelling, zeker wanneer het gaat om een langdurige subsidierelatie, tijdig van de vermindering van de subsidie op de hoogte moeten worden gesteld, opdat hiermee bij het uitvoeren van haar werkzaamheden en het aangaan van (financiële) verplichtingen rekening kan worden gehouden.
In paragraaf 2.3.3 van het Beleidskader heeft verweerder een afbouwregeling opgenomen voor de organisaties die op basis van de nieuwe berekeningswijze een lager bedrag aan instellingssubsidie ontvangen dan zij in 2008 ontvingen. Deze regeling houdt in dat de organisatie die dit betreft:
- in 2009 een basisdeel ontvangt dat 90% bedraagt van de instellingssubsidie die in 2008 is verstrekt;
- in 2010 een basisdeel ontvangt dat 60% bedraagt van de instellingssubsidie die in 2008 is verstrekt;
- in 2011 een basisdeel ontvangt dat 30% bedraagt van de instellingssubsidie die in 2008 is verstrekt;
- in 2012 een basisdeel ontvangt waarvoor de organisatie op grond van de berekeningswijze neergelegd in paragraaf 2.3.1 in aanmerking kan komen.
Op basis van de onder 1.3. en 1.4. genoemde aan eiseres in 2008 verstrekte informatie was eiseres er bovendien reeds van op de hoogte gebracht dat er het nodige zou veranderen per 1 januari 2009.
Naar het oordeel van de rechtbank had het eiseres in ieder geval naar aanleiding van de (hiervoor onder 1.4. genoemde) brief van 9 oktober 2008 duidelijk kunnen zijn dat zij rekening diende te houden met een mogelijk teruggang in subsidie. Kort daarvoor was immers de Subsidieregeling PGO gepubliceerd in de Staatscourant. Eiseres had zich dan ook kunnen vergewissen van de gevolgen voor haar organisatie. De termijn van 9 oktober 2008 tot 1 januari 2009 is in dit geval niet lang, maar naar het oordeel van de rechtbank niettemin redelijk. Daarbij hecht de rechtbank groot belang aan het feit dat het gaat het om een minimale vermindering van het basisdeel van de subsidie, nu in 2009 slechts sprake is van een 10% vermindering van het basisdeel. Voor 2010 geldt een percentage van 40. Bovendien maakt eiseres zowel in 2009 als in 2010 aanspraak op een ontwikkelingsdeel van de instellingssubsidie van € 30.000,-, zodat aan haar materieel een hoger bedrag aan subsidie is toegekend dan in 2008. Naar het oordeel van de rechtbank kan het standpunt van eiseres dat verweerder bij de afbouw van de subsidie geen redelijke termijn in acht heeft genomen, dan ook geen stand houden.
3.4. Eiseres heeft verder nog aangevoerd dat verweerder in bestreden besluit I ten onrechte niet heeft verwezen naar het advies van de bezwaaradviescommissie. De rechtbank stelt vast dat verweerder in bestreden besluit I het advies wel noemt maar daar niet expliciet ter motivering naar verwijst. Nu uit de gedingstukken blijkt dat eiseres wel beschikt over het advies en zij haar beroepsgronden mede gelet op de inhoud van het advies heeft ingericht, is zij naar het oordeel van de rechtbank door het verzuim van verweerder niet in haar belangen geschaad. De rechtbank ziet dan ook aanleiding het geconstateerde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.
3.5. Eiseres heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de bij eiseres gewekte verwachtingen. Eiseres verwijst ter ondersteuning van dit argument naar de brief van verweerder van 30 juli 2008. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres aan dit schrijven (van verweerder aan de voorzitter van de Tweede Kamer) geen concrete verwachtingen ontlenen. De brief is algemeen van aard en noemt enkel dat de voorgestelde subsidiesystematiek gunstig is voor kleine organisaties. Onduidelijk is op welke omvang van organisaties wordt gedoeld. Daarbij heeft eiseres een maand eerder een aan haar gerichte (hiervoor onder 1.3. genoemde) brief ontvangen waarin verweerder heeft gewaarschuwd voor de mogelijke gevolgen van de nieuwe subsidiesystematiek. Voor zover eiseres zich op het standpunt heeft beoogd te stellen dat zij aan deze brief de gerechtvaardigde verwachting mocht ontlenen dat zij niet voor verlaging van de subsidie hoefde te vrezen, deelt de rechtbank dit standpunt evenmin. In de brief wordt immers aangekondigd dat een aantal organisaties te maken zal krijgen met een geleidelijke verlaging van de subsidie en dat alle organisaties voorzichtig moeten zijn met het aangaan van nieuwe financiële verplichtingen. Dat ook is opgemerkt dat dit met name organisaties betreft die een instellingssubsidie ontvingen van € 90,000,=, hetgeen niet gold voor eiseres, doet er niet aan af dat de boodschap van de brief met name was organisaties voor te bereiden op mogelijk nadelige gevolgen.
3.6. Verder heeft eiseres betoogd dat verweerder ten onrechte het beroep op artikel 4, eerste lid, onder a, van de Subsidieregeling VWS-subsidies heeft afgewezen. Naar het oordeel van de rechtbank miskent eiseres bij dit argument dat ook de Subsidieregeling VWS-subsidies evenmin een recht biedt op een subsidie die is bestemd voor de instandhouding van organisaties. Hetzelfde geldt voor de gronden van eiseres omtrent hoofdstuk 5 van het Beleidskader.
3.7. Eiseres heeft tenslotte aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de inherente afwijkingsbevoegdheid of toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule. Voor toepassing van artikel 4:84 van de Awb is blijkens de toelichting slechts ruimte wanneer sprake is van een bijzonder geval waarmee bij het vaststellen van de beleidsregel geen rekening is gehouden. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Gelet op de brief van verweerder van 30 juni 2008 is verweerder zich er terdege bewust van geweest dat de nieuwe subsidieregeling in sommige gevallen nadelig zal uitpakken. Voorts zijn naar het oordeel van de rechtbank de door eiseres geschetste omstandigheden niet zo bijzonder dat toepassing van de hardheidsclausule die is neergelegd in artikel 7 van de Subsidieregeling PGO gerechtvaardigd is.
3.8. Gelet op het voorgaande kunnen de beroepsgronden niet slagen. De beroepen zullen ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Kleiss, voorzitter,
mrs. L.H. Waller en C.H. Rombouts, leden, in aanwezigheid van
mr. S. Leijen-Westra, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2011.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ‘s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB