ECLI:NL:RBZWB:2024:642

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 22/5527 PW

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 januari 2024 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres

(gemachtigde: mr. B.J.P. Toonen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, college.

Procesverloop

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een opgelegde bestuurlijke boete van € 655,- op grond van de Participatiewet.

1.1

Met het bestreden besluit van 2 november 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven.

1.2

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3

De rechtbank heeft het beroep op 17 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. Toonen als gemachtigde van eiseres en [naam 1] en

mr. V. van der Linden als gemachtigden van het college.

1.4

Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiseres tegen het besluit van het college met betrekking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vanwege het schenden van de inlichtingenplicht. De rechtbank doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.

2.1

De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2.2

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Feiten en omstandigheden

3. Eiseres ontvangt sinds 1 april 2020 een bijstandsuitkering naar de norm van een alleenstaande. Uit onderzoek van het college is gebleken dat eiseres vanaf de datum van de toekenning van de bijstandsuitkering haar hoofdverblijf niet had in de gemeente Breda, maar voor langere tijd verbleef in [plaats 2] . Daarbij komt dat de vaststelling van de toegekende norm niet juist was gebaseerd op de daadwerkelijke situatie van 1 juni 2020, omdat zij geen zelfstandige woonruimte huurde. Ook heeft eiseres inkomsten gehad uit arbeid en de verkoop van kleding. Het college heeft deze onderzoeksbevindingen gebaseerd op de bankafschriften van eiseres en de verklaring die zij op 20 augustus 2020 heeft afgelegd ten overstaan van [naam 2] , contactpersoon Sociaal Domein en [naam 3] , inkomensspecialist.

Met het besluit van 28 augustus 2020 heeft het college de bijstandsuitkering van eiseres per 1 augustus 2020 ingetrokken na opschorting en over de periode 1 april 2020 tot en met

31 juli 2020 ingetrokken, omdat eiseres niet hoofdzakelijk in de gemeente Breda verbleef, geen inkomsten uit arbeid en de verkoop van kleding heeft gemeld bij het college en zelf heeft aangegeven dat de norm niet juist was beoordeeld ingevolge de actuele woonsituatie. Eiseres heeft hiermee de inlichtingenplicht geschonden.

Met het besluit van 12 oktober 2020 heeft het college de bijstandsuitkering van eiseres over de periode 1 april 2020 tot en met 31 juli 2020 ingetrokken en het te veel aan verleende bijstand (€ 3.509,10) over de periode 1 april 2020 tot en met 31 juli 2020 teruggevorderd, omdat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden. Eiseres heeft haar inkomsten niet doorgegeven en deze zijn hoger dan de voor eiseres geldende bijstandsnorm. Eiseres heeft har hoofdverblijf niet gehad op het adres waarop zij stond ingeschreven.

Met een brief van 14 februari 2022 heeft het college een voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete kenbaar gemaakt aan eiseres. Hierbij heeft het college eiseres de mogelijkheid gegeven om haar zienswijze naar voren te brengen. Eiseres heeft van die mogelijkheid geen gebruik gemaakt.

Met het besluit van 14 maart 2022 (boetebesluit) heeft het college een bestuurlijke boete aan eiseres opgelegd van € 655,- op grond van artikel 18a, eerste lid, van de Participatiewet.

Eiseres heeft op 6 april 2022 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.

Met het bestreden besluit van 2 november 2022 heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bestreden besluit

4. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat terecht een bestuurlijke boete aan eiseres is opgelegd vanwege schending van de inlichtingenplicht. Er is geen sprake van een schending van artikel 10:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat een daarvoor aangestelde boeteambtenaar zich heeft gebogen over de boete. Dit is volgens het college een ander persoon dan de persoon die de schending van de inlichtingenplicht heeft geconstateerd. Ook voldoet de boeterapportage volgens het college aan de eisen van artikel 5:48 van Pro de Awb. De boeterapportage draagt hetzelfde kenmerk als de bijbehorende beschikking (B1649392) en heeft als dagtekening
28 augustus 2020. Verder bedraagt de vervaltermijn voor het opleggen van een boete vijf jaar als de boete hoger is dan € 340,- wat hier het geval is. De boete is opgelegd binnen deze termijn.

4.1

Het college legt ook ten grondslag aan het bestreden besluit dat het benadelingsbedrag correct is vastgesteld. Het feit dat eiseres, voorafgaand aan een door haar in het kader van de rechtmatigheid van de bijstandsuitkering afgelegde verklaring, niet is gewezen op haar zwijgrecht leidt niet tot de conclusie dat deze verklaring niet bij het bestreden besluit mag worden betrokken. Het benadelingsbedrag is door het college vastgesteld op € 3.509,10 en is gebaseerd op het ten onrechte ontvangen netto bedrag aan bijstandsuitkering over de periode 1 april 2020 tot en met 31 juli 2020. Daarbij gaat het college uit van een normale verwijtbaarheid, zodat in dit geval een boete van 50% van het benadelingsbedrag is aangewezen. De hoogte van de boete is door het college vervolgens op basis van de beslagvrije voet begrensd zodat eiseres de boete binnen 12 maanden kan voldoen en is vastgesteld op € 655,08.

Beroepsgronden

5. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit in strijd met artikel 10:3, vierde lid, van de Awb en artikel 6 van Pro het EVRM^[1]is genomen, omdat voor eiseres onduidelijk blijft wie de oplegger van de boete is en dit niet dezelfde persoon mag zijn als de persoon die de overtreding van de inlichtingenplicht heeft geconstateerd. In het bestreden besluit staat alleen dat een ander persoon de boeterapportage heeft opgesteld dan degene die de overtreding heeft geconstateerd, maar een naam ontbreekt waardoor eiseres dit niet kan toetsen. Het besluit is daardoor ook onvoldoende gemotiveerd. Daarnaast voldoet de boeterapportage niet aan de wettelijke vereisten, omdat de boeterapportage niet is gedagtekend. Het standpunt van het college dat de boeterapportage dateert van

28 augustus 2020 kan niet objectief worden getoetst. Het bestreden besluit moet vanwege voorgaande redenen worden herroepen.

5.1

Verder is eiseres van mening dat sprake is van een grove schending van het bepaalde in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb, omdat de bestuurlijke boete niet is opgelegd binnen dertien weken nadat de rapportage is opgemaakt. Het college heeft bovendien tegen het advies van de bezwaarschriftencommissie in geen gevolgen verbonden aan deze schending.

5.2

Ten slotte betwist eiseres het benadelingsbedrag. De verklaring van eiseres omtrent haar woon- en leefsituatie mag niet als bewijs worden meegenomen, omdat de cautie niet is gegeven tijdens het rechtmatigheidsgesprek. Het benadelingsbedrag kan daarom alleen worden gebaseerd op de ontvangen inkomsten/bijschrijvingen op de bankrekening van eiseres en dus niet op haar woon- en leefsituatie.

Oordeel van de rechtbank

Bestuurlijke boete

6. Op grond van artikel 18a van de Participatiewet, voor zover hier van belang, legt het college een bestuurlijke boete op indien de belanghebbende de op hem rustende inlichtingenplicht, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Participatiewet, heeft geschonden.

6.1

Niet in geschil is dat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden door in ieder geval de inkomsten uit arbeid en de verkoop van kleding niet te melden bij het college. Op grond van artikel 18a, eerste lid, van de Participatiewet was het college dan ook gehouden tot het opleggen van een bestuurlijke boete.

Functiescheiding

7. Eiseres heeft als eerste en meest verstrekkende beroepsgrond aangevoerd dat sprake is van schending van artikel 10:3, vierde lid, van de Awb. In dat verband heeft zij het volgende naar voren gebracht. Er is een boeterapport (Rapport schending inlichtingenplicht) opgemaakt die is meegestuurd bij de zienswijzemogelijkheid. Deze boeterapportage bevat geen naam van de rapporteur. In het bestreden besluit staat vermeld dat een ander persoon de boeterapportage heeft opgesteld dan degene die de overtreding heeft geconstateerd, maar omdat een naam ontbreekt kan eiseres dit niet toetsen. Het besluit is daardoor volgens eiseres in strijd met artikel 6 EVRM Pro en onvoldoende gemotiveerd. Eiseres meent dat het college vanwege het bevoegdheidsgebrek de boete moet herroepen.

Ter zitting heeft eiseres ter ondersteuning van haar standpunt een geanonimiseerde, niet-gepubliceerde uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 maart 2023 overgelegd^[2]. Deze uitspraak luidt, voor zover van belang, als volgt:

‘ 5.2.1. Volgens artikel 10:3, vierde lid, van de Awb wordt, indien artikel 5:53 van Pro de Awb van toepassing is, het mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete niet verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt. Volgens artikel 5:53, eerste en tweede lid, van de Awb wordt voor een overtreding waarbij een bestuurlijke boete van meer dan € 340.00 kan worden opgelegd steeds een rapport of proces-verbaal op grond van artikel 5:48 van Pro de Awb opgemaakt. In artikel 5:48, eerste lid van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan en de voor de overtreding gevoegde toezichthouder van de overtreding een rapport kunnen opmaken. Het rapport vermeldt, volgens het tweede lid van dit artikel, de naam van de overtreder, de overtreding alsmede het overtreden voorschrift en zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd. Volgens het derde lid van ditzelfde artikel wordt een afschrift van bet rapport uiterlijk bij bekendmaking van de beschikking tot oplegging van de bestuurlijke boete aan de overtreder toegezonden of uitgereikt.

5.2.2.

De rechtbank leidt uit het bovenstaande af dat bet rapport in artikel 10:3, vierde lid, van de Awb het rapport is van de overtreding dat op grond van artikel 5:48 van Pro de Awb moet worden opgemaakt indien voor een overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340,00 kan warden opgelegd. Artikel 10:3, vierde lid, van de Awb verwijst dus niet naar het rapport waarbij wordt onderzocht of iemand nog wel recht heeft op een bijstandsuitkering. Dat zou ook niet in lijn zijn met vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB)1 waaruit volgt dat er een zelfstandig oordeel dient te worden gegeven over de schending van de inlichtingenplicht bij het opleggen van een boete en dat verhoren waarbij de betrokkenen zijn gehoord zonder te zijn gewezen op hun zwijgrecht niet mogen worden gebruikt als bewijs voor de boeteoplegging. Artikel 10:3, vierde lid van de Awb dient dus zo te worden gelezen dat de medewerker aan wie mandaat is verleend tot het opleggen van een boete niet dezelfde kan zijn als degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal (het boeterapport) heeft opgemaakt. Dit wordt ook bevestigd door de CRvB.2

1. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 21 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2451 en 3 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3369.

2. Zie de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 19 november 2014 en 17 april 2018, ECLI:NL:CRVB:2014:3806 en ECLI:NL:CRVB:2018:1438.’

7.1

Het college heeft in het bestreden besluit opgenomen dat artikel 10:3, vierde lid, Awb niet geschonden is omdat de boete is opgelegd door een ander persoon dan degene die de schending van de inlichtingenplicht heeft geconstateerd. Volgens het college blijkt dit uit de rapportage bij het besluit van 12 oktober 2020 met [kenmerk 2] , waarin vermeld staat dat er ‘een werkproces schending inlichtingenplicht’ wordt opgestart.

Ter zitting is aangevoerd dat het rapport van schending van de inlichtingenplicht moet worden aangemerkt als het rapport van de overtreding. Daarbij is verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 november 2023^[3]. Deze rapportage is opgesteld door een ander persoon dan de persoon die de boete heeft opgelegd. In dit geval heeft inkomensspecialist [naam 3] in [werkprocesnummer 1] een rapport rechtmatigheidsonderzoek opgesteld en [werkprocesnummer 2] opgestart, resulterende in een rapport Beëindiging met nummer [werkprocesnummer 2] en het intrekkingsbesluit van
28 augustus 2020 met [kenmerk 1] , beide met [naam 3] als behandelaar. In de rapportage terugvordering met [kenmerk 2] is [naam 4] als medewerker genoemd, net als in het besluit intrekking en terugvordering van 12 oktober 2020 met [kenmerk 2] . Uit deze rapportage terugvordering vloeit voort dat “ [werkprocesnummer 3] “schending inlichtingenplicht” is opgestart ( [werkprocesnummer 4] )”. Volgens het college is de reden hiervoor dat een aparte boeteambtenaar zich gaat buigen over de boete. Het primaire besluit is ook ondertekend met “een boetemedewerker”. Het [werkprocesnummer 4] staat vermeld in het voornemen boete van 14 februari 2022, het primaire besluit van 14 maart 2022 en de rapportage bij het primaire besluit. Uit de rapportage bij het primaire besluit blijkt dat de boetemedewerker in dit geval [naam 5] is geweest.

7.2

De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 10:3, vierde lid, van de Awb mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete niet wordt verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt.

7.3

Partijen verschillen in dit verband allereerst van opvatting over de vraag wat moet worden verstaan onder: een rapport of proces-verbaal van de overtreding. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het hierbij gaat om de ‘Rapportage schending inlichtingenplicht’ die was gevoegd achter het voornemen tot boeteoplegging. Het college stelt zich op het standpunt dat de schending van de inlichtingenplicht is geconstateerd in het rapport bij het besluit van 12 oktober 2020 met [kenmerk 2] . Dit betreft de ‘Rapportage terugvordering’ met [kenmerk 2] van [naam 4] .

7.4

De rechtbank is van oordeel dat uit de door de Rechtbank Oost-Brabant al genoemde wetsartikelen en jurisprudentie geen andere conclusie kan volgen dan dat artikel 10:3, vierde lid, van de Awb niet verwijst naar het rapport waarbij wordt onderzocht of iemand nog wel recht heeft op een bijstandsuitkering. De ‘Rapportage terugvordering’ met [kenmerk 2] is dus niet een rapport of proces-verbaal zoals bedoeld in artikel 10:3 Awb Pro. In dit geval heeft het college aan eiseres een voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete gestuurd en haar in de gelegenheid gesteld haar zienswijze naar voren te brengen. Artikel 5:10, eerste lid, aanhef en onder a van de Awb bepaalt dat het rapport bij de uitnodiging wordt toegezonden of uitgereikt. Hieruit vloeit voort dat het document dat was gevoegd bij het voornemen tot boeteoplegging (Rapportage schending inlichtingenplicht) te gelden heeft als het rapport of proces-verbaal zoals bedoeld in artikel 10:3, vierde lid van de Awb.

7.5

Op grond van artikel 10:3, vierde lid van de Awb kan de medewerker aan wie mandaat is verleend tot het opleggen van een boete niet dezelfde zijn als degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal (het boeterapport) heeft opgemaakt. In dit geval is het voornemen tot boeteoplegging ondertekend met ‘de boetemedewerker’ en is het boetebesluit genomen door ‘de boetemedewerker’. Uit de verklaring van het college op de mondelinge behandeling leidt de rechtbank af dat deze boetemedewerker dezelfde persoon is geweest, namelijk [naam 5] . Die verklaring vindt ook steun in het rapport dat is gevoegd achter het primaire besluit. In het boeterapport is geen naam van een betrokken medewerker vermeld. Uit de verklaring van het college op de mondelinge behandeling leidt de rechtbank af dat ook dit boeterapport is opgemaakt door [naam 5] . Er moet dus worden aangenomen dat [naam 5] zowel het boeterapport heeft opgemaakt als de boete heeft opgelegd.

Het boetebesluit is dan ook in strijd met artikel 10:3, vierde lid van de Awb genomen.

7.6

Ten overvloede merkt de rechtbank op dat zij tot dezelfde conclusie was gekomen als eiseres zou moeten worden gevolgd in haar stelling dat de verklaring van het college dat [naam 5] het boeterapport heeft opgemaakt niet getoetst kan worden, omdat in dat geval niet vastgesteld kan worden dat aan artikel 10:3, vierde lid, van de Awb is voldaan en het college dat ook niet aannemelijk heeft gemaakt.

7.7

Het college heeft het bezwaar tegen dit boetebesluit dus ten onrechte ongegrond verklaard in het bestreden besluit. Het beroep moet gegrond worden verklaard. Het bestreden besluit moet worden vernietigd en het boetebesluit moeten worden herroepen.

Gevolgen van het vernietigen van het bestreden besluit en herroepen van het boetebesluit

8. In artikel 8:72a van de Awb staat dat indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, hij een beslissing neemt omtrent het opleggen van de boete en bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking. Ook volgens vaste rechtspraak is er na het vernietigen van een besluit over een boete geen plaats voor een opdracht aan het college om een nieuw besluit te nemen.^[4]Dat betekent dat de rechtbank zelf een beslissing over de boete moet nemen.

8.1

In dat verband zal de rechtbank de overige door eiseres aangevoerde beroepsgronden behandelen.

Dagtekening boeterapport

9. Eiseres heeft gesteld dat de boeterapportage niet aan de wettelijke vereisten voldoet, omdat deze niet is gedagtekend. Het standpunt van het college dat de boeterapportage dateert van 28 augustus 2020 kan niet objectief worden getoetst. Het bestreden besluit moet vanwege voorgaande reden volgens eiseres worden herroepen. Het college is van mening dat de boeterapportage hetzelfde kenmerk draagt als de bijbehorende beschikking ( [kenmerk 1] ) met als dagtekening 28 augustus 2020.

9.1

Ingevolge artikel 5:48, eerste lid, van de Awb kunnen het bestuursorgaan en de voor de overtreding bevoegde toezichthouder van de overtreding een rapport opmaken. Ingevolge het tweede lid is het rapport gedagtekend en vermeldt het de naam van de overtreder, de overtreding alsmede het overtreden voorschrift en zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.

9.2

De rechtbank stelt vast dat het boeterapport niet is gedagtekend. De stelling van het college dat het boeterapport hetzelfde kenmerk draagt als de bijbehorende beschikking kan niet worden gevolgd. Op het boeterapport staat immers geen bijbehorend kenmerk. Het boeterapport voldoet aan de overige eisen van artikel 5:48, eerste lid, Awb. Dat betekent dat het boeterapport op zichzelf voldoet aan de functie die het heeft, namelijk aan de overtreder duidelijk maken wat het bestuursorgaan hem verwijt zodat hij weet tegen welke beschuldiging hij zich moet verweren. De rechtbank ziet daarom in het enkele ontbreken van de dagtekening geen aanleiding om af te zien van boeteoplegging.

Beslistermijn

10. In artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport beslist. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat niet kan worden beoordeeld of aan dit vereiste is voldaan, omdat een dagtekening ontbreekt.

10.1

Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, heeft het boeterapport te gelden als het rapport dat is opgemaakt van de overtreding. De rechtbank stelt vast dat dit boeterapport niet is voorzien van een dagtekening, zodat de rechtbank niet kan vaststellen hoeveel tijd er is gelegen tussen het opmaken van het rapport van de overtreding en het opleggen van de boete. Het college heeft op de zitting erkend dat er tussen het opmaken van het rapport van de overtreding en het opleggen van de boete meer dan dertien weken is verstreken. De rechtbank overweegt dat die erkenning mogelijk is gebaseerd op de foutieve aanname van het college dat de Rapportage schending inlichtingenplicht het rapport van de overtreding betreft. Als dat het geval is en het college om die reden niet aan de erkenning zou kunnen worden gehouden, geldt echter nog steeds dat vanwege het ontbreken van een dagtekening van het boeterapport niet kan worden vastgesteld of is voldaan aan de termijn van maximaal dertien weken tussen het rapport en het opleggen van de boete. Eiseres heeft aangevoerd dat die termijn is overschreden en het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat is voldaan aan artikel 5:51, eerste lid van de Awb. Dat betekent dat de rechtbank aannemelijk acht dat in dit geval de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is overschreden.

10.2

De termijnoverschrijding heeft geen gevolgen voor de bevoegdheid van het college om een boete op te leggen, omdat de termijn van dertien weken een termijn van orde is. Voor het afzien van het opleggen van een boete of het herroepen van het boetebesluit wegens de termijnoverschrijding bestaat in dit geval geen aanleiding.

10.3

In de memorie van toelichting bij artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is opgenomen dat de rechter de overschrijding van de beslistermijn wel zou kunnen verdisconteren in de hoogte van de bestuurlijke boete.^[5]Hier zal de rechtbank onder 12. nader op ingaan.

Benadelingsbedrag

11. Eiseres heeft nog betoogd dat het college haar - in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek afgelegde - verklaring omtrent haar woonsituatie niet had mogen gebruiken bij zijn besluitvorming omtrent de boete, omdat haar bij dat onderzoek niet de cautie is opgelegd. Eiseres doelt hiermee op het gesprek van 20 augustus 2020 dat zij met de inkomensspecialist en de contactpersoon van het sociaal domein heeft gehad. Het gevolg is volgens eiseres dat bij het opleggen van de boete moet worden uitgegaan van een benadelingsbedrag dat alleen is gebaseerd op de inkomsten die eiseres heeft gehad zoals die volgen uit de bankafschriften.

11.1

Onder het benadelingsbedrag, zoals volgt uit artikel 18a, tweede lid van de WWB, ongewijzigd overgenomen in artikel 18a, tweede lid, van de Participatiewet, wordt verstaan het bedrag dat ten gevolge van de schending van de inlichtingenverplichting ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Hierbij gaat het dus om het bedrag, dat het gevolg is van de door het college aangetoonde schending van de inlichtingenverplichting.

11.2

Het college heeft aan de onder 3. genoemde intrekking en terugvordering van bijstand over de maanden april 2020 tot en met juli 2020 ten grondslag gelegd dat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden. Eisers heeft haar inkomsten uit arbeid en zelfstandigheid niet doorgegeven en deze inkomsten zijn hoger dan de voor haar geldende bijstandsnorm. Eiseres heeft haar hoofdverblijf niet gehad op het adres waarop zij stond ingeschreven.

11.3

Voor de vaststelling van de hoogte van de boete vormt het benadelingsbedrag met inachtneming van 11.1 het uitgangspunt. Dit benadelingsbedrag kan in beginsel gesteld worden op het netto bedrag dat het college wegens dezelfde schending van de inlichtingenverplichting heeft teruggevorderd of zou kunnen terugvorderen. Dit neemt niet weg dat er onder omstandigheden aanleiding kan zijn het benadelingsbedrag op een ander bedrag vast te stellen dan het bedrag dat het college van betrokkene wegens schending van de inlichtingenverplichting terugvordert.^[6]

11.4

Het gesprek van 20 augustus 2020 heeft plaatsgevonden naar aanleiding van het door het college uitgevoerde bijzonder onderzoek naar de rechtmatigheid van de verstrekte bijstandsuitkering. Het geven van informatie in het kader van zo'n onderzoek gebeurt op basis van de inlichtingenplicht. Het geven van een cautie is dan niet nodig, omdat dit onderzoek niet leidt tot een punitieve sanctie. Bij het boeteonderzoek ligt dat anders. Dat onderzoek is gericht op het opleggen van een punitieve sanctie in de vorm van een boete en daar moet het college eiseres op diens zwijgrecht wijzen. Uit de verklaring van de gemachtigde van eiseres ter zitting dat na intrekking van de uitkering wegens schending van de inlichtingenplicht in het kader van de boete een eigen beoordeling moet worden gemaakt van de schending van de inlichtingenplicht, volgt overigens dat hij zich ook bewust is van het verschillende karakter van het rechtmatigheidsonderzoek en het boeteonderzoek.

Uit het voornemen van 14 februari 2022 om eiseres een boete op te leggen blijkt dat het college eiseres heeft gewezen op de mogelijkheid om haar zienswijze in te dienen. Eiseres moest uiterlijk op 1 maart 2022 contact opnemen met het college, wat zij heeft nagelaten. In het kader van het boeteonderzoek heeft eiseres dus geen verklaring afgelegd.

11.5

De rechtbank is van oordeel dat aan eiseres pas de cautie gegeven had moeten worden op het moment dat zij een verklaring zou afleggen naar aanleiding van het voornemen tot het opleggen van een boete. Zij heeft van die gelegenheid echter geen gebruik gemaakt. Het geven van de cautie bij het gesprek van 20 augustus 2020 was niet nodig, omdat dit gesprek in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek heeft plaatsgevonden. Daarbij komt dat er geen enkele aanwijzing is dat ten tijde van het gesprek op 20 augustus 2020 al sprake was van een op dat moment bestaande verdenking van overtreding van de inlichtingenverplichting door eiseres^[7]. In dat verband is van belang dat uit de brief van 13 augustus 2020 en het gespreksverslag volgt dat eiseres haar bankafschriften pas gedurende het gesprek aan de rapporteurs heeft verstrekt.

Dit betekent dat de verklaring van eiseres van 20 augustus 2020 door het college gebruikt mocht worden voor het bepalen van het benadelingsbedrag. Ook mocht het college bij het bepalen van het benadelingsbedrag zowel de ontvangen inkomsten/bijschrijvingen op de bankrekening van eiseres als op haar woon- en leefsituatie betrekken.

11.6

Overigens heeft het college zich in het besluit van 12 november 2020 en de onderliggende rapportage op het standpunt gesteld dat eiseres inkomsten had boven de toepasselijke norm. Dit is door eiseres niet gemotiveerd bestreden. Ook in het geval het college alleen mocht uitgaan van de door eiseres ontvangen inkomsten, had dat dus geleid tot een intrekking en terugvordering over de maanden april 2020 tot en met juli 2020 met een terugvordering van het (benadelings)bedrag van € 3.509,10.

De boete

12. Uit het voorgaande volgt dat het college terecht is uitgegaan van het benadelingsbedrag van € 3.509,10. De door het college gehanteerde mate van verwijtbaarheid is niet bestreden. Wel heeft eiseres betoogd dat de boete moet worden gematigd vanwege de overschrijding van de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet daar ook aanleiding voor. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat sprake is van een termijnoverschrijding die op grond van de wetsgeschiedenis tot matiging van de boete kan leiden, dat het college geen beleid kent op dit gebied, dat de commissie sociaal domein een matiging van 10% heeft geadviseerd en dat het college dat advies niet heeft gevolgd omdat een nadere onderbouwing van dat percentage ontbreekt. Het college heeft echter niet gemotiveerd waarom dan in het geheel geen matiging is toegepast of welk percentage passend zou zijn. Het komt de rechtbank redelijk voor om aan te sluiten bij het door de commissie sociale zekerheid genoemde matigingspercentage van 10%. Ook eiseres onderschrijft dit advies van de bezwaarschriftencommissie.

12.1

Dit leidt evenwel niet tot een lager boetebedrag dan door het college is berekend. Het college heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete rekening gehouden met de draagkracht van eiseres. De boete is door het college bepaald op 50% van het benadelingsbedrag en vervolgens is de boete vanwege de draagkracht verlaagd tot € 655,-.

De matiging van de boete met 10% vindt plaats voordat de draagkrachtberekening wordt toegepast^[8]. De boete wordt dan berekend op 50% van het benadelingsbedrag en vervolgens verminderd met 10%. Dit betreft een bedrag van € 1.579,10. Dit is hoger dan de boete die het college wegens de draagkrachtberekening heeft opgelegd.

12.2

De boete van € 655,- is naar het oordeel van de rechtbank daarom passend en evenredig. Daarom zal de rechtbank een boete opleggen voor dit bedrag.

Conclusie

13. Het beroep is gegrond omdat het college niet heeft onderkend dat de boete in het boetebesluit in strijd met artikel 10:3, vierde lid van de Awb is opgelegd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en herroept het primaire besluit. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien en de boete vaststellen op € 655,- en daarbij bepalen dat de uitspraak in de plaats zal treden van het bestreden besluit.

13.1

Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt zij ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen.

13.2

De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.998,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;

herroept het primaire besluit;
stelt het bedrag van de boete vast op € 655,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

draagt het college op het betaalde griffierecht van € 50 aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres voor € 2.998,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. van Alphen, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J.J. van Roij, griffier op 30 januari 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

Griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Artikel 6

1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.

2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.

3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:

a. onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging;

b. te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging;

c. zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen;

d. de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge;

e. zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:48, eerste en tweede lid

1. Het bestuursorgaan en de voor de overtreding bevoegde toezichthouder kunnen van de overtreding een rapport opmaken.

2. Het rapport is gedagtekend en vermeldt:

a. de naam van de overtreder;

b. de overtreding alsmede het overtreden voorschrift;

c. zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.

Artikel 5:50, eerste lid

Indien de overtreder in de gelegenheid wordt gesteld over het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete zijn zienswijze naar voren te brengen,

a. wordt het rapport reeds bij de uitnodiging daartoe aan de overtreder toegezonden of uitgereikt;

b. zorgt het bestuursorgaan voor bijstand door een tolk, indien blijkt dat de verdediging van de overtreder dit redelijkerwijs vergt.

Artikel 5:51, eerste lid

Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.

Artikel 5:53

1. Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.

2. In afwijking van artikel 5:48 wordt Pro van de overtreding steeds een rapport of proces-verbaal opgemaakt.

3. In afwijking van afdeling 4.1.2 wordt de overtreder steeds in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.

Artikel 6:22

Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Artikel 10:3, vierde lid

Indien artikel 5:53 van Pro toepassing is, wordt mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete niet verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt.

Participatiewet

Artikel 17, eerste lid

De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.

Artikel 18a

1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, en artikel 30c, derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld of de gegevens en bewijsstukken, bedoeld in artikel 30c, tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn verstrekt en deze overtredingen opzettelijk zijn begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, en artikel 30c, derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld of de gegevens en bewijsstukken, bedoeld in artikel 30c, tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn verstrekt en deze overtredingen niet opzettelijk zijn begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.

2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand of studietoeslag als bedoeld in artikel 36b is ontvangen.

3. Indien het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van een verplichting als bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het bedrag van de tweede categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.

4. Het college kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete en volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van een verplichting als bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in situaties die bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald, tenzij het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichtingen plaatsvindt binnen een periode van twee jaar te rekenen vanaf de datum waarop eerder aan de belanghebbende een zodanige waarschuwing is gegeven.

5. Het college legt een bestuurlijke boete op wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, als gevolg waarvan ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen, van ten hoogste 150 procent van het benadelingsbedrag, met overeenkomstige toepassing van het eerste lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van het begaan van de overtreding een eerdere bestuurlijke boete of strafrechtelijke sanctie is opgelegd wegens een eerdere overtreding, bestaande uit eenzelfde gedraging, die onherroepelijk is geworden.

6. In afwijking van het vijfde lid is het in dat lid genoemde tijdvak van vijf jaar tien jaar indien wegens de eerdere overtreding, bedoeld in het vijfde lid, de belanghebbende is gestraft met een onvoorwaardelijke gevangenisstraf.

7. Het college kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.

8. Degene aan wie een bestuurlijke boete is opgelegd, is verplicht desgevraagd aan het college de inlichtingen te verstrekken die voor de tenuitvoerlegging van de bestuurlijke boete van belang zijn.

9. Indien bijstand aan een gezin wordt verleend, berust de verplichting tot betaling van de bestuurlijke boete bij alle gezinsleden en zijn deze gezinsleden hoofdelijk aansprakelijk voor de nakoming van deze verplichting.

10. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.

11. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de wijze van tenuitvoerlegging van de beschikking waarbij de bestuurlijke boete is opgelegd.

12. In afwijking van artikel 8:69 van Pro de Algemene wet bestuursrecht kan de rechter in beroep of hoger beroep het bedrag waarop de bestuurlijke boete is vastgesteld ook ten nadele van de belanghebbende wijzigen.

13. Indien ten aanzien van een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete is opgelegd geen sprake is geweest van opzet of grove schuld, en voorts is gebleken dat binnen een jaar nadat de bestuurlijke boete is opgelegd niet nogmaals een overtreding wegens eenzelfde gedraging is begaan, is het college bevoegd op verzoek van degene aan wie de bestuurlijke boete is opgelegd, de bestuurlijke boete geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden bij medewerking aan een schuldregeling.

14. Het besluit tot kwijtschelding, bedoeld in het dertiende lid, wordt ingetrokken of ten nadele van degene aan wie de bestuurlijke boete is opgelegd herzien indien binnen vijf jaar na het besluit tot kwijtschelding wederom een overtreding wegens eenzelfde gedraging is begaan.

Boetebesluit sociale zekerheidswetten

Artikel 2, eerste en vierde lid

1. Indien als gevolg van overtreding van de inlichtingenverplichting sprake is van een benadelingsbedrag, worden bij de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete de uitgangspunten in het tweede tot en met het tiende lid in acht genomen.

4. Indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 50 procent van het benadelingsbedrag.

Artikel 2a, tweede lid

2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:

a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;

b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen;

c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting;

d. de overtreding van de inlichtingenverplichting of de hoogte van het benadelingsbedrag is mede te wijten aan het bestuursorgaan dat bevoegd is de bestuurlijke boete op te leggen, of

e. er is sprake van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid.

Bestuurlijke boete wegens schending inlichtingenplicht Participatiewet vernietigd wegens functiescheiding