Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/2216 WVW
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 september 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
[gemachtigde] ,
en
De directie van de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW) verweerder.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het niet-ontvankelijk verklaren van haar bezwaar tegen het besluit van 11 oktober 2016 (primair besluit).
De rechtbank heeft het beroep op 11 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en [naam 1] en namens de RDW mr. [naam 2] .
Totstandkoming van het besluit
2. De RDW heeft op 27 oktober 2016 een brief van de (beweerdelijk) gemachtigde van eiseres ontvangen waarin hij namens eiseres bezwaar maakt tegen de haar opgelegde factuur van € 95,- voor inschrijving in het kentekenregister en identificatie van de personenauto BMW, typeX3 met [identificatienummer] .
De RDW heeft met de brief van 15 november 2016 aan de (beweerdelijk) gemachtigde van eiseres de ontvangst van het bezwaar bevestigd. In deze brief staat – voor zover hier van belang – ook het volgende: “
Mij is niet gebleken dat u gemachtigd bent om namens voornoemde belanghebbende een bezwaarschrift in te dienen. Hierdoor kan de RDW de bezwaarschriften niet in behandeling nemen. Om uw bezwaarschriften verder in behandeling te kunnen nemen verzoek ik u om een machtiging te overleggen, waaruit blijkt dat u bevoegd bent om namens hen een bezwaarschrift in te dienen. Nu niet aan alle procedurele vereisten voor het in behandeling nemen van het bezwaarschrift is voldaan, stel ik u hierbij in de gelegenheid dit verzuim binnen 28 dagen na dagtekening van deze brief te herstellen”. De RDW heeft geen machtiging ontvangen.
Mij is niet gebleken dat u gemachtigd bent om namens voornoemde belanghebbende een bezwaarschrift in te dienen. Hierdoor kan de RDW de bezwaarschriften niet in behandeling nemen. Om uw bezwaarschriften verder in behandeling te kunnen nemen verzoek ik u om een machtiging te overleggen, waaruit blijkt dat u bevoegd bent om namens hen een bezwaarschrift in te dienen. Nu niet aan alle procedurele vereisten voor het in behandeling nemen van het bezwaarschrift is voldaan, stel ik u hierbij in de gelegenheid dit verzuim binnen 28 dagen na dagtekening van deze brief te herstellen”. De RDW heeft geen machtiging ontvangen.
3. Ook in andere zaken van auto-importeurs, die werden bijgestaan door onderhavige gemachtigde, zijn gelijkaardige facturen verzonden, waartegen rechtsmiddelen zijn aangewend tot aan de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Na een uitspraak van de ABRvS van 23 augustus 2017 [1] zijn de RDW en de gemachtigde van eiseres op een hoorzitting van 27 september 2017 overeengekomen dat een proefprocedure betreffende soortgelijke zaken als de onderhavige zou worden gevoerd en dat de overige bezwaarschriften, waaronder het onderhavige, zouden worden aangehouden in afwachting van dat oordeel van de ABRvS in die proefprocedure. De ABRvS heeft uitspraak gedaan op 14 augustus 2019 [2] , en in vervolg daarop, na afdoening van een aantal aangehouden bezwaarschriften, op 19 januari 2022 [3] .
4. De RDW heeft daarna bij brief van 6 september 2022 aan de (beweerdelijk) gemachtigde voorgehouden dat de bezwaarprocedure van eiseres, welke in overleg is aangehouden, zal worden hervat. In deze brief stelt de RDW voorts een aantal vragen over de procedure die de gemachtigde (volgens het besprokene op de hoorzittingen van 25 juni 2020 en 18 augustus 2022) zou hebben gestart bij de Europese Commissie. Tevens is in deze brief opgemerkt dat een machtiging in een aantal lopende bezwaren ontbreekt. Met de brief van 5 december 2022 aan de (beweerdelijk) gemachtigde van eiseres heeft de RDW nogmaals meegedeeld dat geen machtiging is ontvangen. De RDW heeft hierbij een termijn van 14 dagen na dagtekening van deze brief gegeven om alsnog een machtiging toe te zenden. De RDW heeft de (beweerdelijk) gemachtigde van eiseres in deze brief meegedeeld dat als hij niet of niet tijdig reageert, het bezwaarschrift niet-ontvankelijk kan worden verklaard.
5. De (beweerdelijk) gemachtigde van eiseres heeft met het emailbericht van 5 december 2022 gereageerd dat het vragen van een machtiging een beperking van de toegang tot de rechter is en heeft geen machtiging toegestuurd.
6. Bij het bestreden besluit van 27 maart 2023 heeft de RDW het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard, omdat een geldige machtiging ontbreekt.
7. Eiseres voert, samengevat, in beroep aan dat het moeten overleggen van een machtiging voor niet-advocaten, waarvan advocaten bij wet zijn vrijgesteld, in strijd is met het recht, namelijk met de artikelen 47, 51 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest), omdat een dergelijk vereiste een beperking van de toegang tot de rechter impliceert, die niet gerechtvaardigd is overeenkomstig artikel 52, eerste lid van het Handvest en evenmin overeenkomstig rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Eiseres stelt, onder verwijzing naar het arrest van 2 mei 2019 van het Hof van Justitie [4] dat bij een termijn voor het overleggen van een machtiging, evenals bij de termijn in dat arrest, geen sprake is van een vervaltermijn. Eiseres stuurt een machtiging mee gedateerd 24 juli 2018. Eiseres heeft tenslotte op zitting verzocht om schadevergoeding wegens de lange procedure.
Beoordeling door de rechtbank
8. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
8.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
8.2.
De aan eiseres gestuurde factuur is een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, waartegen het rechtsmiddel van bezwaar openstaat. Dit heeft de ABRvS bepaald in een overweging ten overvloede in de hiervoor genoemde uitspraak van 23 augustus 2017.
8.3.
Iemand die in bezwaar gaat, kan zich door een gemachtigde laten vertegenwoordigen op grond van artikel 2:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een bestuursorgaan kan op grond van artikel 2:1, tweede lid, van de Awb, van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen. Wanneer een gemachtigde geen machtiging afgeeft, dan kan het bestuursorgaan het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaren op grond van de artikelen 6:5 en 6:6 van de Awb, in samenhang gelezen met de jurisprudentie van de Hoge Raad [5] waarin het ontbreken van een machtiging als een verzuim in de zin van die bepalingen wordt aangemerkt.
Ondertekening van het bezwaarschrift, zoals bedoeld in artikel 6:5 van de Awb, dient namelijk als bewijs dat het geschrift door of namens de indiener is opgesteld. Is het bezwaarschrift niet door de indiener zelf (mede)ondertekend maar slechts door degene die bij het bezwaarschrift stelt daartoe te zijn gemachtigd, dan is daarmee dit bewijs niet geleverd indien bij dat bezwaarschrift geen schriftelijke machtiging wordt overgelegd. In zoverre kleeft dan aan het bezwaarschrift een gebrek. Dit gebrek is als een verzuim in de zin van de artikel 6:6 van de Awb aan te merken. Het bezwaar kan dan niet-ontvankelijk worden verklaard, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
Tussen partijen is niet in geschil dat bij het bezwaarschrift van eiseres een machtiging ontbrak, dat de RDW aan (de beweerdelijk gemachtigde van) eiseres brieven heeft verzonden om een machtiging op te vragen en dat eiseres ook na de ontvangst van die brieven heeft nagelaten om een machtiging te overleggen. Eiseres is door de RDW ook op het risico gewezen van niet-ontvankelijkverklaring na het verstrijken van de gestelde termijn. De rechtbank stelt vast dat deze hele gang van zaken voldoet aan de eisen die in de rechtspraak van de Hoge Raad [6] zijn gegeven over het herstel van verzuimen, waaronder begrepen het overleggen van een machtiging.
De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder het bezwaarschrift niet-ontvankelijk heeft kunnen verklaren.
8.4.
De rechtbank overweegt verder dat de door de gemachtigde in beroep overgelegde machtiging van 24 juli 2018 weliswaar ziet op de procedure in bezwaar, maar niet kan gelden als herstel van voornoemd verzuim van de bezwaarfase omdat deze pas tijdens de beroepsfase is ingestuurd en dus nadat het bestreden besluit was genomen.
Ten aanzien van de verwijzing door de gemachtigde van eiseres naar het oordeel van het Hof van Justitie in het arrest van 2 mei 2019 over de termijnen bij een verzoek om teruggaaf van buitenlandse omzetbelasting, overweegt de rechtbank dat het in die zaak ging om een reactietermijn voor het verstrekken van informatie in verband met een verzoek om teruggaaf van buitenlandse omzetbelasting. De vergelijking met het vereiste van het overleggen van een machtiging in de bezwaarfase mist dus feitelijke grondslag. Het gaat in deze zaak niet over (verval)termijnen die de belastingheffing betreffen, maar over vertegenwoordigingsbevoegdheid in een procedure.
8.5.
De stelling van de gemachtigde dat de eis van het overleggen van een machtiging (anderszins) in strijd is met EU-recht volgt de rechtbank niet.
8.6.
De rechtbank stelt voorop dat de stelling dat sprake is van een inperking die alleen geldt voor gemachtigden en niet voor advocaten onjuist is. Artikel 2:1 van de Awb maakt namelijk - anders dan artikel 8:24 van de Awb dat geldt voor de beroepsfase - geen uitzondering voor advocaten. Uit de memorie van toelichting [7] bij artikel 2:1 volgt dat het bestuursorgaan de mogelijkheid is gegeven om na te gaan of degene die zich als gemachtigde van een bepaalde belanghebbende aandient daartoe werkelijk bevoegd is, waarvan de advocaat niet is uitgezonderd, omdat van bestuursorganen niet kan worden gevergd dat zij steeds weten wie wel en wie geen advocaat is. Hieruit vloeit voort dat de wetgever ervan uit is gegaan dat enkel wanneer het bestuursorgaan redelijkerwijs duidelijk kan zijn dat de gemachtigde advocaat is, niet om een machtiging zal worden gevraagd. Dat op grond van artikel 2:1 van de Awb door een bestuursorgaan een machtiging mag worden gevraagd van personen (al dan niet advocaten) die stellen op te treden namens een ander, heeft naar het oordeel van de rechtbank niet tot gevolg dat de toegang tot de rechter of het recht om zich te laten vertegenwoordigen wordt aangetast. Het nationaalrechtelijke vereiste dat degene die zich stelt als gemachtigde een deugdelijke machtiging overlegt, is in overeenstemming met de artikelen 47 en 52 van het Handvest. Daarin is geen beperking gelegen van de rechtsbescherming van een belanghebbende als daar vermeld noch van een beperking in de uitoefening van erkende rechten en vrijheden.
9. Over het verzoek om vergoeding van immateriële schade in verband met een overschrijding van de redelijke termijn, wordt het volgende overwogen.
De redelijke termijn bedraagt voor een procedure in bezwaar en bij de rechtbank in beginsel twee jaar en begint bij de ontvangst van het bezwaarschrift, in dit geval was dat op 27 oktober 2016. Dat betekent dat de redelijke termijn in deze zaak op het moment van deze uitspraak in beginsel is overschreden. De rechtbank ziet echter geen aanleiding voor toewijzing van het verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van deze termijn. Zoals hiervoor onder 3. en 4. aangehaald, is op de hoorzitting van 27 september 2017 tussen de RDW en de gemachtigde van eiseres overeengekomen dat de behandeling van (onder meer) onderhavig bezwaarschrift zou worden aangehouden in afwachting van de uitspraak van de ABRvS in de proefprocedure. De ABRvS heeft uitspraak gedaan op 14 augustus 2019, en in vervolg daarop op 19 januari 2022. De RDW heeft verder onbetwist gesteld dat gaandeweg dit verloop het bezwaarschrift eveneens werd aangehouden vanwege een door de gemachtigde van eiseres gestelde, gestarte procedure bij de Europese Commissie. Bij brief van 6 september 2022 heeft de RDW daarover nog vragen gesteld aan de gemachtigde en daarbij vermeld dat de bezwaarprocedure wordt hervat. Op grond van het voorgaande zal de rechtbank de periode van 27 september 2017 tot en met 6 september 2022 buiten beschouwing laten. Dit betekent dat de periode van twee jaar voor afdoening van de zaak in bezwaar en beroep niet is overschreden. De lange behandelduur is, onder voornoemde omstandigheden, niet te lang, zodat daaraan geen gevolgen worden verbonden.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om vergoeding van immateriële schade af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.M.L. van de Sande, rechter, in aanwezigheid van mr. T.B. Both, griffier, op 22 september 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 2:1
1. Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
2. Het bestuursorgaan kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
Artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder a
Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste de naam en het adres van de indiener.
Artikel 6:6
Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:
a. niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, of
b. het bezwaar- of beroepschrift geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15,
mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest)
Artikel 47
Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
Rechtsbijstand wordt verleend aan diegenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voorzover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.
Artikel 51
1. De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen en organen van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan, overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden.
2. Dit Handvest schept geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Gemeenschap en voor de Unie en wijzigt de in de verdragen neergelegde bevoegdheden en taken niet.
Artikel 52
1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen alleen beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden.
2. De door dit Handvest erkende rechten waaraan de communautaire verdragen of het Verdrag betreffende de Europese Unie ten grondslag liggen, worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij die verdragen zijn gesteld.
3. Voorzover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.
4. Voor zover dit Handvest grondrechten erkent zoals die voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, moeten die rechten in overeenstemming met die tradities worden uitgelegd.