ECLI:NL:RBZWB:2021:3346

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Middelburg

Bestuursrecht

zaaknummers: BRE 20/6111 en 20/6217 WET

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juli 2021 in de zaken tussen

[naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres,

gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.

Procesverloop

In het besluit van 23 augustus 2019 (primair besluit I) heeft de minister aan eiseres meerdere bestuurlijke boetes opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw) in 2015 ten bedrage van in totaal € 117.422,00.

In het besluit van 23 augustus 2019 (primaire besluit II) heeft de minister aan eiseres meerdere bestuurlijke boetes opgelegd wegens overtreding van de Msw in 2016 ten bedrage van in totaal € 56.817,40.

In het besluit van 27 februari 2020 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard. Het beroep van eiseres tegen bestreden besluit I is bij de rechtbank geregistreerd onder kenmerk BRE 20/6217 WET.

In het besluit van 13 maart 2020 (bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit II gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister heeft daarbij het primaire besluit herroepen en aan eiseres twee bestuurlijke boetes opgelegd:

een boete voor overschrijding gebruiksnorm dierlijke mest: € 3.446,10, en
een boete voor overschrijding fosfaatgebruiksnorm: € 2.509,65.

Het beroep van eiseres tegen bestreden besluit II is bij de rechtbank geregistreerd onder kenmerk BRE 20/6111 WET.

De minister heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.

De beroepen zijn behandeld op de zitting van de rechtbank op 20 mei 2021. Hierbij waren aanwezig de gemachtigde van eiseres en namens de minister mr. A.H. Spriensma-Heringa en [naam inspecteur] en [naam inspecteur2] , beiden inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Overwegingen

1.
Feiten

1.1

Eiseres is gevestigd aan de [straatnaam] in [plaatsnaam] en exploiteert een melkveehouderij. Naar aanleiding van een strafrechtelijk onderzoek naar intermediair [naam B.V.] B.V. (de intermediair) in verband met fraude met dierlijke meststoffen heeft de NVWA eiseres voor de jaren 2015 en 2016 gecontroleerd op naleving van de Msw.

Op 5 april 2018 heeft de NVWA het bedrijf van eiseres bezocht en gesproken met de heer [naam betrokkenen] , één van de maten van eiseres en zijn adviseur [naam adviseur] . Nadien hebben partijen onderling gecorrespondeerd.

1.2

Op 19 april 2018 heeft de NVWA een rapport van bevindingen met nummer 108867 voor het jaar 2015 (controlerapport 2015) opgemaakt. Uit dit controlerapport volgt, voor zover van belang, dat [naam B.V.] B.V. volgens de bij de [naam website] geregistreerde Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM’s) op 26 en 27 oktober 2015 vijf vrachten vaste dierlijke meststoffen, mestcode 13, zou hebben afgevoerd van het bedrijf van eiseres. Uit het daarop volgende onderzoek is volgens het rapport naar voren gekomen dat deze afvoer in werkelijkheid niet heeft plaatsgevonden.

Verder heeft de NVWA op 4 mei 2018 een rapport van bevindingen met nummer 108985 voor het jaar 2016 (controlerapport 2016) opgemaakt.

1.3

Bij brief van 22 mei 2019 heeft de minister eiseres geïnformeerd over het voornemen tot het opleggen van meerdere bestuurlijke boetes van in totaal € 122.259,50 op grond van verschillende overtredingen van de Msw in het jaar 2015.

Bij brief van 22 mei 2019 heeft de minister eiseres geïnformeerd over het voornemen tot het opleggen van meerdere bestuurlijke boetes van in totaal € 60.989,00 op grond van verschillende overtredingen van de Msw in het jaar 2016.

Eiseres heeft in haar zienswijzen gereageerd op deze voornemens.

1.4

Bij primair besluit I heeft de minister aan eiseres meerdere bestuurlijke boetes opgelegd wegens overtredingen van de Msw in 2015 ten bedrage van in totaal € 117.422,00. Daartoe stelt de minister dat eiseres de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm in 2015 heeft overschreden. Dit zou resulteren in een op te leggen boetebedrag van € 98.884,50. Gezien het overschrijden van de redelijke beslistermijn matigt de minister het boetebedrag voor deze overtreding met het maximale bedrag van € 2.500,00. De minister legt voor deze overtreding een gematigde boete op van € 96.384,50. Verder heeft eiseres zich volgens de minister niet gehouden aan de eigen mestverwerkingsplicht en de overgenomen mestverwerkingsplicht en krijgt daarvoor gematigde boetes opgelegd van € 2.029,50 en € 19.008,00. Daarnaast legt de minister drie waarschuwingen op voor de volgende overtredingen: het niet naar waarheid opmaken van een VDM als leverancier voor vijf VDM’s, het niet bijhouden van een inzichtelijke mestscheidingsadministratie en het niet naar waarheid verstrekken van gegevens over perceel 1.

Bij primair besluit II heeft de minister aan eiseres meerdere bestuurlijke boetes opgelegd wegens overtredingen van de Msw in 2016 ten bedrage van in totaal € 56.817,40.

Eiseres heeft tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt.

1.5

Bij bestreden besluit I heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen primair besluit I ongegrond verklaard en het primaire besluit I gehandhaafd.

Bij bestreden besluit II heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit II gedeeltelijk gegrond verklaard. Naar aanleiding van het bezwaarschrift heeft de minister de boetes wegens het niet voldoen aan de eigen mestverwerkingsplicht, het niet voldoen aan de overgenomen mestverwerkingsplicht, de mestverwerkingsplicht in het kader van de Verantwoorde groei melkveehouderij (VGM) en de administratieve boetes laten vervallen.

Voor de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest bedraagt de boete € 3.446,10, en voor de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm bedraagt de boete € 2.509,65.

2.
De beroepsgronden van eiseres

2.1

Ten aanzien van beide bestreden besluiten betwist eiseres dat perceel 1 in het Overzicht gewaspercelen en bedrijfskaart van de Gecombineerde opgave 2016 niet naar waarheid is doorgegeven. Dit perceel van circa 0,23 hectare (ha) blijvend grasland betreft namelijk geen toegangspad zoals de NVWA beweert. Nu dit stuk grasland niet als landbouwgrond is aangemerkt, is 0,23 ha grasland ten onrechte buiten beschouwing gelaten bij het bepalen van de voor eiseres geldende gebruiksnormen. In plaats van 58,74 ha grasland waarmee gerekend is, had met een totaal van 58,97 ha grasland gerekend moeten worden.

Eiseres wijst erop dat zij in een andere procedure door de minister in het gelijk is gesteld over perceel 1. Het perceel van 0,23 ha werd in die procedure na bezwaar alsnog als blijvend grasland aangemerkt. Gelet op het rechtzekerheidsbeginsel moet dat in deze procedure ook gebeuren. Volgens eiseres heeft de minister dus sowieso de op haar van toepassing zijnde gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm verkeerd berekend.

2.2

Ten aanzien van bestreden besluit I betwist eiseres dat de vijf vrachten mest met mestcode 13 niet van het bedrijfsterrein zijn afgevoerd. Wanneer de minister deze vrachten alsnog meeneemt in de berekening, is geen sprake van overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Bovendien wordt dan voldaan aan de eisen voor derogatie.

Indien de vrachten met mestcode 13 alsnog worden betrokken, gaat eiseres ervan uit dat geen overschrijding van de stikstofgebruiksnorm en van de fosfaatgebruiksnorm resteert, maar een overschot. Er is dan ook geen sprake van overtreding van de mestverwerkingsplicht.

Eiseres stelt dat de intermediair niet is vervolgd voor de door de NVWA gestelde ‘fictieve’ mesttransporten. De minister gaat er aan voorbij dat een verkeerd kenteken op een VDM nog niet wil zeggen dat geen mesttransport heeft plaatsgevonden. Het onderzoek door de NVWA is onvoldoende zorgvuldig geweest, omdat het een zuiver administratief onderzoek betrof. Aan het tegenbewijs dat eiseres heeft geleverd, wordt door de minister onvoldoende waarde toegekend.

Met betrekking tot het bepalen van de begin- en eindvoorraad 2015 stelt eiseres dat de minister niet moet uitgaan van de gemiddeldes van de in 2015 afgevoerde mest van mestcode 10 en mestcode 14, omdat deze gehaltes niet representatief zijn. De gemiddelden betreffen niet de best beschikbare gegevens, en dus moeten de forfaitaire waarden worden gehanteerd. Eiseres verwijst naar de Memorie van Toelichting bij artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw.

Verder stelt eiseres dat de boete voor overschrijding van de gebruiksnormen onvoldoende is gematigd. Ten onrechte heeft de minister de totale boete gematigd met 10% met een maximum van € 2.500,00, in plaats van elke boete apart.

Ten slotte stelt eiseres dat, voor zover al sprake zou zijn van een overschrijding van de gebruiksnormen, deze binnen de zogenoemde ‘foutmarge’ ligt. Dat wil zeggen dat de overschrijding zodanig beperkt is, dat hiervoor op grond van het beleid geen boete opgelegd hoeft te worden.

2.3

Ten aanzien van bestreden besluit II stelt eiseres dat in het bestreden besluit wordt verwezen naar de intermediair, die niet in deze zaak betrokken is. Eiseres begrijpt niet waarom de minister naar de intermediair verwijst. Het bestreden besluit is in zoverre onjuist.

Met betrekking tot het bepalen van de begin- en eindvoorraad 2016 stelt eiseres dat de minister niet moet uitgaan van de gemiddeldes van de in 2016 afgevoerde mest van mestcode 10 en mestcode 14, omdat deze gehaltes niet representatief zijn. Er moet uitgegaan worden van de forfaitaire gehaltes van 2016 van mest met mestcode 10 en mestcode 14.

Nu de minister in het bestreden besluit heeft erkend dat eiseres in 2016 rundveedrijfmest mechanisch heeft gescheiden en de zes vrachten mest met mestcode 13 van het bedrijfsterrein van eiseres zijn afgevoerd, heeft eiseres de gebruiksnorm dierlijke meststoffen niet overschreden. Dat betekent namelijk ook dat voldaan is aan de eisen voor derogatie.

De minister gaat ten onrechte uit van de norm van 170 kg stikstof per ha grond in plaats van de voor derogatie geldende hogere norm, te weten 250 kg stikstof per ha grond.

Eiseres stelt dat de minister bij de berekening van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen had moeten uitgaan van de volgende rekenfactoren: 58,97 ha x 250 kg = 14.743 kg stikstof. Uitgaande van het gestelde gebruik van 10.533 kg stikstof is er dan geen overschrijding. De minister heeft eiseres ten onrechte beboet voor overtreding van deze gebruiksnorm.

Eiseres stelt dat de minister bij de berekening van de fosfaatgebruiksnorm had moeten uitgaan van de volgende rekenfactoren: 58,97 ha x 80 kg fosfaat per ha grond = 4.718 kg fosfaat. Uitgaande van het gestelde gebruik van 5.206 kg fosfaat resteert er dan slechts een overschrijding van 488 kg fosfaat in plaats van 507 kg fosfaat. Dat resulteert in een boete van € 2.415,60 in plaats van € 2.509,65.

2.4

Ten aanzien van beide bestreden besluiten heeft eiseres ten slotte verzocht om eventuele boetes verder te matigen vanwege overschrijding van de redelijke termijn zoals opgenomen in artikel 6 van het EVRM.

3.
De verweerschriften van de minister

Uit de verweerschriften van de minister volgt dat de totale oppervlakte landbouwgrond voor het bedrijf van eiseres voor de jaren 2015 en 2016 opnieuw is gecontroleerd. Bij die controle is gebleken dat de totale oppervlakte 58,97 ha was. De minister komt dus alsnog tegemoet aan de beroepsgrond beschreven in punt 2.1 van deze uitspraak. De minister heeft nieuwe berekeningen bij de verweerschriften gevoegd, waarbij met 58,97 ha landbouwgrond is gerekend.

Aangezien de minister zijn standpunt uit de bestreden besluiten op dit punt heeft gewijzigd, betekent dit dat de bestreden besluiten niet langer worden gehandhaafd. Reeds hierom zijn de beroepen gegrond. In het kader van de finale geschilbeslechting zal de rechtbank de overige beroepsgronden bespreken en eventuele boetes met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf vaststellen.

4.
Wettelijk kader

De tekst van de relevante wettelijke bepalingen is, ten behoeve van de leesbaarheid, opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

5.
Beoordeling

Bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete

5.1

De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie zoals onderhavige boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.^[1]De sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift is omschreven. In de Msw, zoals die gold in 2015 en 2016, is in artikel 51 opgenomen dat de minister van economische zaken (nu: de minister) een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens onder meer de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, en 33a, eerste en vijfde lid.

Gebruiksnorm dierlijke meststoffen, stikstofgebruiksnorm en fosfaatgebruiksnorm

5.2

In de Msw staat dat het verboden is in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.^[2]Dit verbod geldt niet, indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen én de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt.^[3]Voor de toepassing van deze gebruiksnormen worden de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen geacht gelijk te zijn aan de uitkomst van de volgende som, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat c.q. stikstof: op het bedrijf geproduceerde + aangevoerde + per saldo uit opslag gekomen -/- afgevoerde (dierlijke) meststoffen.^[4]De bestuurlijke boete bedraagt € 7,- per kilogram stikstof waarmee de gebruiksnorm dierlijke meststoffen is overschreden en € 11,- per kilogram fosfaat waarmee de fosfaatgebruiksnorm is overschreden.^[5]

De eigen en overgenomen mestverwerkingsplicht

5.3

In de Msw staat verder dat het een landbouwer verboden is in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren (de eigen mestverwerkingsplicht).^[6]Dat verbod geldt niet in een aantal situaties.^[7]Verder geldt de verplichting voor een landbouwer om in een kalenderjaar een op zijn bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waartoe hij zich in dat kalenderjaar bij overeenkomst heeft verplicht, te verwerken (de overgenomen mestverwerkingsplicht).^[8]De bestuurlijke boete bedraagt € 11,- per kilogram te weinig verwerkte fosfaat.^[9]

Fraus legis

5.4

Uit de Msw volgt dat bij de berekeningen geen rekening hoeft te worden gehouden met frauduleuze handelingen.^[10]

Bewijslastverdeling

5.5

Uit vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) blijkt dat uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de wetsgeschiedenis volgt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.^[11]

6.
Bestreden besluit I

Zijn de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiks-norm in 2015 overtreden?

6.1

Uit het controlerapport 2015 blijkt dat de NVWA onderzoek heeft ingesteld naar mogelijke fraude met dierlijke meststoffen in relatie tot de intermediaire onderneming [naam B.V.] B.V. en hier op ambtseed rapport van heeft opgemaakt (bijlage 1 bij het rapport). Hierin wordt volgens de minister onomstotelijk aangetoond dat de betwiste mesttransporten niet kunnen zijn uitgevoerd. Vijf VDM’s zijn valselijk opgemaakt, waarna deze valse gegevens door [naam B.V.] elektronisch aan [naam website] zijn verzonden. Verder zijn gefingeerde laad- en losmeldingen aan [naam website] verzonden, om te doen voorkomen alsof de vrachten wel geladen, vervoerd en gelost zouden zijn.

Uit onderzoek van de dagstaten van de vrachtwagens van [naam B.V.] zouden de betwiste vrachten vaste rundveemest op 26 en 27 oktober 2015 zijn gereden door een Scania opleggertrekker met kenteken [kenteken] . De wet schrijft voor dat de laad- en losmeldingen moeten worden gedaan met zogenaamde AGR/GPS-apparatuur (AGR/GPS-koffer) die ten tijde van het transport op of in het transportmiddel aanwezig dienen te zijn. Uit het onderzoek blijkt dat AGR/GPS-meldingen zijn gedaan afkomstig van een Mitsubishi pick-up-truck met kenteken [kenteken2] . Dit voertuig heeft volgens de NVWA een wettelijke en technische limiet massa van 2.820 kilogram. De betwiste vrachten dierlijke mest kunnen niet met dit transportmiddel zijn gereden. Verder blijkt uit de dagstaten van de Scania-trekker dat dit voertuig ten tijde van de betwiste mesttransporten stil stond of zich op andere locaties bevond dan de bij [naam website] geregistreerde laad- en losadressen.

Gelet op voorgaande constateringen van de NVWA heeft de minister besloten om deze geregistreerde vijf vrachten vaste rundveemest niet mee te nemen als afvoer van het bedrijf.

6.2

Eiseres bestrijdt dat de vijf mesttransporten op 26 en 27 oktober 2015 niet hebben plaatsgevonden. In bezwaar en beroep heeft eiseres het volgende tegenbewijs ingebracht:

- de schriftelijke verklaring van [naam eiseres] en [naam eiseres] ;

- de schriftelijke verklaring van [naam betrokkenen2] (van de firma [naam firma] );

- de schriftelijke verklaring van [naam betrokkenen3] (van de firma [naam B.V.] B.V.);

- een foto uit 2015 waarop het scheiden van mest te zien is;

Verder heeft eiseres gewezen op:

- de factuur van [naam firma] voor de huur van de mestscheider en de mesttransporten;

- het betalingsbewijs voor de huur van de mestscheider en de mesttransporten;

- de factuur van [naam B.V.] B.V. voor de driepartijenovereenkomst (DPO) en de mestverwerking;

- het betalingsbewijs voor de DPO en de mestverwerking.

6.3

De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een boeterapport, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn.^[12]

In het bestreden besluit I stelt de minister dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de vijf vrachten mest daadwerkelijk zijn afgevoerd. Het enige bewijs dat hiervoor bestaat, zijn de foutief opgemaakte VDM’s. Eiseres voldoet daarmee niet aan de verplichting haar mestadministratie volledig en naar waarheid bij te houden. Ook stelt de minister dat eiseres geen alternatief bewijs heeft geleverd, dat aannemelijk maakt dat de vrachten zijn afgevoerd. Eiseres heeft daarom niet aan haar bewijslast voldaan. Aan de door eiseres aangeleverde getuigenverklaringen kent de minister minder gewicht toe dan aan de constateringen die door de NVWA en/of de recherche zijn gedaan. Er is afdoende vastgesteld dat de transporten feitelijk niet hebben kunnen plaatsvinden. Om die reden is de minister van mening dat de door eiseres aangeleverde facturen en betalingsbewijzen niet voldoende overtuigend zijn. Dat eiseres voor de afvoer en verwerking van de vijf vrachten mest heeft betaald, is geen bewijs dat de transporten daadwerkelijk zijn verreden, aldus de minister.

Naar aanleiding van de beroepsgronden heeft de minister zich tot de NVWA gewend om op de stellingen van eiseres te reageren. Dit heeft toezichthouder [naam inspecteur2] van de NVWA gedaan in het op ambtseed opgemaakte rapport van 22 juni 2020 met nummer 123477. In dit rapport wijst de toezichthouder er in de eerste plaats op dat de intermediair is vervolgd en door de meervoudige kamer van de rechtbank Oost-Brabant is veroordeeld.^[13]Volgens de toezichthouder is er hoger beroep ingesteld. Verder is de toezichthouder in dit rapport nader ingegaan op het door de NVWA verrichte onderzoek en de daaruit volgende bevindingen en conclusies.

De rechtbank is, alles overwegende, van oordeel dat eiseres er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat de vijf in geding zijnde vrachten, in tegenstelling tot wat de NVWA heeft geconstateerd, wel zijn afgevoerd. Het tegenbewijs dat daarvoor is geleverd, waaronder de verklaringen van de betrokkenen, biedt geen objectief bewijs voor het daadwerkelijk plaatsvinden van de mesttransporten.

De rechtbank is van oordeel dat de overgelegde facturen en betalingsbewijzen de minister terecht hebben doen vermoeden dat bewust een constructie is opgebouwd om de vrachten te fingeren. Dit leidt de rechtbank ertoe dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan haar verantwoordingsplicht. Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de minister genoemde vrachten terecht buiten beschouwing gelaten bij de berekening en ter bepaling of is voldaan aan de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm.

Waardering begin- en eindvoorraden

6.4

Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortgelijk gewicht van deze meststoffen.^[14]Het fosfaat- en stikstofgehalte van de in een op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, wordt bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.^[15]

Eiseres heeft gewezen op het begrip ‘best beschikbare gegevens’ in de Memorie van Toelichting bij artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw:
“De best beschikbare gegevens zouden verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en analyseren op dezelfde manier als bij aan- en afvoer van de mest zou plaatsvinden. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gebruik gemaakt worden van berekening van het gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalte aan de hand van de stikstof- en fosfaatgehalten die eerder bepaald zijn aan de hand van bemonstering en analyse van de in het desbetreffende jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheden dierlijke meststoffen. Als laatste zou, indien geen afvoer heeft plaatsgevonden, gebruik gemaakt kunnen worden van het bij de desbetreffende diersoort en diercategorie behorende forfaitaire stikstof-, onderscheidenlijk fosfaatgehalte.”

De NVWA en RVO zijn bij de waardering van de begin- en eindvoorraden uitgegaan van de gemiddelde gehalten van de afgevoerde vrachten mestcode 10 en 14 in de jaren 2014 en 2015. Eiseres stelt dat deze gemiddelden in haar geval niet de best beschikbare gegevens zijn. Volgens eiseres zijn in haar geval de forfaitaire gehalten de best beschikbare gegevens.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres onvoldoende aannemelijk gemaakt dat in haar geval de gemiddelden van de mestafvoer niet representatief zouden zijn. De minister stelt terecht dat het argument, dat de gehalten in de mest afhankelijk kunnen zijn van verschillende factoren, zoals voer en de leeftijd van de dieren, voor elke melkveehouder geldt. Deze omstandigheid is dan ook niet zo bijzonder dat zou moeten worden afgeweken van de wettelijk voorgeschreven methode van voorraadbepaling. Aangezien er in het geval van eiseres analysegegevens beschikbaar zijn van de afgevoerde vrachten mest, zijn deze terecht gebruikt voor de voorraadbepaling. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het gaat om meerdere vrachten per mestcode, dus ook daarom kunnen ze representatief worden geacht. Deze beroepsgrond slaagt niet.

6.5

De minister heeft in navolging van de NVWA terecht geoordeeld dat de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm in 2015 zijn overschreden en dat de minister bevoegd is om bestuurlijke boetes hiervoor op te leggen.

Dit betekent ook dat eiseres niet in aanmerking komt voor derogatie in 2015. Om in aanmerking te komen voor deze verruimde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen dient te worden voldaan aan de voorwaarden zoals opgenomen in de artikelen 24 t/m 27c en artikel 125 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Aangezien eiseres niet voldoet aan de voorwaarde dat voldaan wordt aan de gebruiksnorm, komt zij reeds hierom niet in aanmerking voor derogatie. Het antwoord op de vraag of eiseres heeft voldaan aan de voorwaarde dat het bemestingsplan naar waarheid is opgesteld, is daarom niet meer relevant.

Hieruit volgt ook dat eiseres de eigen en overgenomen mestverwerkingsplicht heeft overtreden en dat de minister daarom bevoegd is om bestuurlijke boetes op te leggen. De minister heeft op grond van de door eiseres verstrekte gegevens de totale fosfaatproductie op 6.746 kg vastgesteld. Het bedrijfsoverschot bedraagt fosfaatproductie van 6.746 – fosfaatruimte van 5.025 kg = 2.028 kg.

Hoogte van de boetes

6.6

Ter zake van zijn bevoegdheid om bestuurlijke boetes op te leggen hanteert de minister het ‘Boetebeleid Meststoffenwet RVO’. De in het beleid opgenomen foutmarges zijn in deze zaak niet van toepassing. De rechtbank volgt het standpunt van de minister dat de overschrijding van de gebruiksnormen heeft geleid tot milieuschade en dat die overschrijding dan ook niet wegvalt in de marge. Op grond van het beleid worden op te leggen boetes per overtreden stelsel gematigd in gevallen waarbij tussen de dagtekening van het controlerapport en het opleggen van de bestuurlijke boete meer dan 26 weken zijn verstreken. De rechtbank acht dit beleid niet onredelijk en ziet geen aanleiding voor verdergaande matiging.

Conclusies ten aanzien van bestreden besluit I

6.7

Gelet op wat is overwogen onder punt 3 van deze uitspraak, is het beroep gegrond en zal de rechtbank bestreden besluit I vernietigen voor zover het ziet op de hoogte van de boetes. De rechtbank zal de boetes zelf vaststellen.

Bij het verweerschrift heeft de minister een nieuwe ‘Berekening gebruik meststoffen 2015’ gemaakt:

- Boete overschrijding gebruiksnorm dierlijke mest: € 84.091,00.

- Boete overschrijding stikstofgebruiksnorm: € 6.601,00.

- Boete overschrijding fosfaatgebruiksnorm: € 7.535,00.

Het totale boetebedrag van € 98.227,00 wordt - wegens overschrijding van de beslistermijn gematigd met 10% tot een maximum van € 2.500,00 – verminderd naar € 95.727,00.

Ook heeft de minister een nieuwe ‘Berekening Mestverwerkingsplicht landbouwer 2015’ gemaakt:

- Boete niet voldoen aan de eigen mestverwerkingsplicht: € 2.233,00.

- Boete niet voldoen aan de overgenomen mestverwerkingsplicht: € 21.120,00.

Het totale boetebedrag van € 23.353,00 wordt - wegens overschrijding van de beslistermijn gematigd met 10% tot een maximum van € 2.500,00 – verminderd naar € 21.017,70.

7.
Bestreden besluit II

7.1

7.2

Ten aanzien van de vermelding van de intermediair in bestreden besluit II heeft de minister toegelicht dat dit slechts ter informatie is opgenomen over de aanleiding van het onderzoek bij eiseres. De rechtbank kan de minister in deze toelichting volgen.

7.3

Ten aanzien van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen is de rechtbank van oordeel dat de minister terecht stelt dat eiseres niet in aanmerking komt voor derogatie in 2016. Om in aanmerking te komen voor deze verruimde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen dient te worden voldaan aan de voorwaarden zoals opgenomen in de artikelen 24 t/m 27c en artikel 125 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Aangezien eiseres niet voldoet aan de voorwaarde dat voldaan wordt aan de gebruiksnorm, komt zij reeds hierom niet in aanmerking voor derogatie. De minister gaat dus terecht uit van de norm van 170 kg stikstof per ha grond. De gebruiksnorm dierlijke meststoffen is overschreden en de minister is bevoegd om de bestuurlijke boete hiervoor op te leggen. Voor de weerlegging van de grond over de begin- en eindvoorraad 2016 verwijst de rechtbank naar wat zij heeft overwogen onder punt 6.5 ten aanzien van 2015. Voor het jaar 2016 is dit oordeel gelijkluidend. De minister heeft eiseres terecht beboet voor overtreding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen.

7.4

Gelet op de beroepsgronden en het verweerschrift zijn partijen het inmiddels eens over de boete voor overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm. Als met 58,97 ha gerekend wordt, resteert volgens de minister een boete wegens overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm van € 2.684,00. Als dat bedrag wordt gematigd met 10% wegens de overschrijding van de beslistermijn, resteert een boete van € 2.415,60.

7.5

Conclusies ten aanzien van bestreden besluit II

Gelet op wat is overwogen onder punt 3 van deze uitspraak, is het beroep gegrond en zal de rechtbank bestreden besluit II vernietigen voor zover het ziet op de hoogte van de boetes. De rechtbank zal de boetes zelf vaststellen.

8.
Redelijke termijn

De rechtbank overweegt tot slot dat sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn. De redelijke termijn is in dit geval gaan lopen op 22 mei 2019, de datum van het voornemen, en eindigde twee jaar later op 22 mei 2021. De redelijke termijn is dus overschreden. Volgens vaste jurisprudentie wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar.^[16]De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval (bijvoorbeeld vanwege de ingewikkeldheid van de zaak of het processuele gedrag van partijen) van dit uitgangspunt af te wijken. De rechtbank zal om die reden de boetes verder verlagen met 5% en de boete aldus vaststellen.

9.
Eindoordeel

De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten voor zover het de hoogte van de boetes betreft. De rechtbank zal zelf de boetes als volgt vaststellen:

Voor overtreding van de Msw in 2015:

Boete voor overschrijding gebruiksnormen: € 95.727,00.
Boete voor niet voldoen mestverwerkingsplicht: € 21.017,70.

Vanwege de overschrijding van de redelijke termijn zal de rechtbank de totale boete van € 95.727,00 + € 21.017,70 = € 116.744,70 matigen met 5% naar € 110.907,50.

Voor overtreding van de Msw in 2016:

Boete voor overschrijding gebruiksnorm dierlijke meststoffen: € 3.446,10.
Boete voor overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm: € 2.415,60.

Vanwege de overschrijding van de redelijke termijn zal de rechtbank de totale boete van € 3.446,10 + € 2.415,60 = € 5.861,70 matigen met 5% naar € 5.568,60.

De rechtbank acht deze boetes passend en geboden.

10.
Proceskosten en griffierecht

Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht (2 x € 354,00 = € 708,00) vergoeden.

De rechtbank veroordeelt de minister in de door eiseres gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. De minister wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 2.778,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen bestreden besluit I met een waarde per punt van € 534,00, 2 punten voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 748,00 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten, voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
stelt de boetes aldus vast:

- voor het jaar 2015: € 110.907,50

- voor het jaar 2016: € 5.568,60

en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 708,00 aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.778,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. drs. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 1 juli 2021 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De voorzitter is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

Bijlage

In deze bijlage staat de relevante wet- en regelgeving zoals die gold in de periode in geding.

Meststoffenwet (Msw)

Artikel 3, eerste lid:

1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt geen rekening gehouden met handelingen waarvan, op grond van de omstandigheid dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad of op grond van andere bepaalde feiten en omstandigheden, moet worden aangenomen dat zij achterwege zouden zijn gebleven, indien daarmee niet de toepassing van deze wet voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt.

Artikel 7

Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.

Artikel 8

Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:

a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;

b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;

c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.

Artikel 9, eerste en tweede lid:

1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.

2. Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.

Artikel 10, eerste lid:

1. De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is een bij ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.

Artikel 11:

1. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, is in de jaren 2010 tot en met 2013 per hectare grasland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond voor zover het grond met neutrale fosfaattoestand betreft, 95 kilogram fosfaat.

2. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, is per hectare bouwland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond voor zover het grond met neutrale fosfaattoestand betreft:

(..)

d. 65 kilogram fosfaat in 2013.

3. De fosfaatgebruiksnormen voor meststoffen voor de jaren 2014 en volgende voor grond met neutrale fosfaattoestand worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. (..) Zolang de algemene maatregel van bestuur niet in werking is getreden, blijft voor de jaren 2014 en volgende de in het eerste en tweede lid genoemde fosfaatgebruiksnorm voor 2013 van toepassing.

Artikel 33a, eerste, tweede en vijfde lid:

1. Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren.

2. Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:

(..);

b. een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot:

1° laat verwerken,

2° voor zover de landbouwer behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie landbouwers, overdraagt of laat overdragen aan een afnemer die behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie afnemers, of

3° brengt op of in de in het desbetreffende kalenderjaar bij het desbetreffende bedrijf in gebruik zijnde landbouwgrond die is gelegen in Duitsland of België op een bij regeling van Onze Minister vast te stellen afstand van de Nederlandse grens, voor zover is voldaan aan bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden;

(..)

5. Onverminderd het tweede lid, onderdeel b, laat de andere landbouwer, bedoeld in het derde lid, onderdeel c, in een kalenderjaar een op zijn bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waartoe hij zich met betrekking tot het desbetreffende kalenderjaar bij een overeenkomst als bedoeld in het derde lid, onderdeel c, heeft verplicht, verwerken als bedoeld in het derde lid, onderdeel a of b.

Artikel 51

Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.

Artikel 57, eerste lid:

1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:

a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met

b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met

c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.

Artikel 59, eerste en derde lid:

1. In geval van overtreding van artikel 33a, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat ten aanzien waarvan de landbouwer niet heeft gehandeld overeenkomstig artikel 33a, tweede lid, onderdeel b.

3. In geval van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden.

Uitvoeringsbesluit Msw

Artikel 68, derde lid:

3. De op een bedrijf waar dierlijke meststoffen worden geproduceerd opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.

Uitvoeringsregeling Msw

Artikel 94, eerste, tweede en vierde lid:

1. Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen.

2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.

4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.

Boetebeleid Meststoffenwet van 31 oktober 2019

Paragraaf 5.2.2.4 Termijnoverschrijding

Wanneer er een rapport is gemaakt van een overtreding, moet het bestuursorgaan binnen dertien weken na de datum van het rapport beslissen of een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dit staat in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht. Sinds het controlejaar 2013 worden boetes die hoger zijn dan € 1000,- verminderd als deze beslistermijn met meer dan 26 weken is overschreden. De boetes worden in dat geval met 10% verlaagd tot maximaal € 2.500,-.

Als sprake is van een administratief onderzoek, gaat de beslistermijn lopen vanaf dagtekening toelichtend rapport bij het voornemen tot aan de datum van opleggen van de boete. Als de NVWA onderzoek heeft gedaan, start de beslistermijn vanaf de dagtekening van het NVWA-rapport. Een rapport van de NVWA geeft soms aanleiding om boetes op te leggen voor verschillende stelsels (gebruiksnormen, mestverwerking en verantwoorde groei melkveehouderij). In die situatie wordt het bedrag per stelsel en per boetegrondslag verminderd met 10% per stelsel volgens het hierboven beschreven beleid (10% van het boetebedrag tot maximaal € 2.500,- per stelsel).

Ook door de duur van eventuele bezwaar- en beroepsprocedures kan de boete worden gematigd. Wij gebruiken het uitgangspunt dat berechting van een boetezaak binnen een redelijke termijn heeft plaatsgevonden als binnen twee jaar na de aankondiging van een boete een uitspraak is gedaan door de rechtbank. Hierin volgen wij vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad. Wij kunnen hiervan afwijken als er sprake is van bijzondere omstandigheden, zoals bijzondere complexiteit van de zaak of vertragend optreden van het bedrijf dat de boete heeft gekregen. Bij het overschrijden van de redelijke termijn wordt de boete door de rechter normaal gesproken gematigd met 5% per half jaar. RVO houdt zich natuurlijk aan onherroepelijke uitspraken die hierover door de rechter worden gedaan.

RVO beschouwt de overschrijding van de beslistermijn in artikel 5:51 van de Algemene wet

bestuursrecht en de overschrijding van de redelijke termijn voor een bezwaar- en

beroepsprocedure als zelfstandige matigingsgronden. In de situatie dat beide matigingsgronden aan de orde zijn worden ze dus allebei toegepast ten aanzien het oorspronkelijke, niet gematigde, boetebedrag.