Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 25/5181, ROT 25/6625, ROT 25/4676, ROT 25/4764, ROT 25/5183, ROT 25/5186, ROT 25/5188, ROT 25/6621
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juli 2026 in de zaken tussen
Van Nelle Tabak Nederland B.V.(Van Nelle), te Joure,
Landewyck Tabak Nederland B.V.(Landewyck), te Roosendaal,
Heupink & Bloemen Tabak B.V.(Heupink), te Ootmarsum,
samen eiseressen
(gemachtigden: mr. R.S. Wijling en mr. O.E. de Maes Janssens - de Vries)
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport(de minister), voorheen de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(gemachtigden: mr. I.C.M. Nijland en mr. L. Verhaeg).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over door de minister aan eiseressen opgelegde heffingen in verband met de kosten die zijn gemoeid met de verificatie door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) van de teer-, nicotine- en koolmonoxidewaarden (TNCO-waarden) van door eiseressen verhandelde shagtabak en sigaretten. Eiseressen zijn het niet eens met de hoogte van de aan hen opgelegde heffingen. Een van de bezwaren is door de minister niet-ontvankelijk verklaard bij gebrek aan gronden. Een aantal bezwaren zijn door de minister ongegrond verklaard en twee bezwaarschriften zijn door de minister doorgezonden voor rechtstreeks beroep. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de acht in beroep voorliggende besluiten niet in stand kunnen blijven. De beroepen zijn dus gegrond. De minister zal opnieuw op de bezwaren moeten beslissen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. De minister heeft met een factuur van 1 november 2024 bij Van Nelle een bedrag van € 29.760,74 in rekening gebracht voor de op 15 oktober 2024 verrichte verificatie van de TNCO-waarden van sigaretten en shag. Met het besluit van 7 mei 2025 (bestreden besluit 1) zijn de bezwaren van Van Nelle tegen deze factuur niet-ontvankelijk verklaard, omdat is verzuimd gronden van bezwaar in te dienen. Van Nelle heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 1. Deze zaak is bekend onder nummer ROT 25/4676.
3. De minister heeft met een factuur van 31 mei 2024 bij Van Nelle een bedrag van € 18.807,10 in rekening gebracht voor de op 11 mei 2023 verrichte verificatie van de TNCO-waarden van sigaretten en shag. Met het besluit van 23 mei 2025 (bestreden besluit 2) zijn de bezwaren van Van Nelle tegen deze factuur ongegrond verklaard en is aan haar een dwangsom toegekend van € 207 wegens te laat beslissen op het bezwaar. Van Nelle heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 2. Deze zaak is bekend onder nummer
ROT 25/5181.
4. De minister heeft met een factuur van 1 november 202 4 bij Landewyck een bedrag van € 24.283,92 in rekening gebracht voor de op 15 oktober 2024 verrichte verificatie van de TNCO-waarden van sigaretten en shag. Met het besluit van 9 mei 2025 (bestreden besluit 3) zijn de bezwaren van Landewijck tegen deze factuur ongegrond verklaard. Besloten is Landewijck geen dwangsom toe te kennen, omdat binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling is besloten op het bezwaar. Landewyck heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 3. Deze zaak is bekend onder nummer ROT 25/4764.
5. De minister heeft met een factuur van 31 mei 2024 bij Landewyck een bedrag van € 10,953,64 in rekening gebracht voor de op 11 mei 2023 verrichte verificatie van de TNCO-waarden van sigaretten en shag. Met het besluit van 23 mei 2025 (bestreden besluit 4) zijn de bezwaren van Landewijck tegen deze factuur ongegrond verklaard en is aan haar een dwangsom toegekend van € 207 wegens te laat beslissen op het bezwaar. Landewyck heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 4. Deze zaak is bekend onder nummer
ROT 25/5183.
6. De minister heeft met een factuur van 31 mei 2024 bij Heupink een bedrag van 32.016,79 in rekening gebracht voor de op 11 mei 2023 verrichte verificatie van de TNCO-waarden van sigaretten en shag. Met het besluit van 23 mei 2025 (bestreden besluit 5) zijn de bezwaren van Heupink tegen deze factuur ongegrond verklaard en is aan haar een dwangsom toegekend van € 207 wegens te laat beslissen op het bezwaar. Heupink heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 5. Deze zaak is bekend onder nummer
ROT 25/5186.
7. De minister heeft met een factuur van 1 november 2024 bij Heupink een bedrag van € 16.430,46 in rekening gebracht voor de op 15 oktober 2024 verrichte verificatie van de TNCO-waarden van sigaretten en shag. Met het besluit van 23 mei 2025 (bestreden besluit 6) zijn de bezwaren van Heupink tegen deze factuur ongegrond verklaard en is aan haar een dwangsom toegekend van € 207 wegens te laat beslissen op het bezwaar. Heupink heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 6. Deze zaak is bekend onder nummer ROT 25/5188.
8. De minister heeft met een factuur van 30 mei 2025 bij Van Nelle een bedrag van € 37.614,20 in rekening gebracht voor de op 23 april 2024 verrichte verificatie van de TNCO-waarden van sigaretten en shag. Op verzoek van Van Nelle heeft de minister het bezwaar tegen deze factuur doorgezonden aan de rechtbank om het met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) af te doen als een rechtstreeks beroep. Deze zaak is bekend onder nummer ROT 25/6625.
9. De minister heeft met een factuur van 30 mei 2025 bij Heupink een bedrag van € 40.473,20 in rekening gebracht voor de op 23 april 2024 verrichte verificatie van de TNCO-waarden van sigaretten en shag. Op verzoek van Heupink heeft de minister het bezwaar tegen deze factuur doorgezonden aan de rechtbank om het met toepassing van artikel 7:1a van de Awb af te doen als een rechtstreeks beroep. Deze zaak is bekend onder nummer
ROT 25/6621.
10. De minister heeft op 13 mei 2026 verweerschriften ingediend.
11. De rechtbank heeft de beroepen op 27 mei 2026 – gevoegd – op zitting behandeld. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voorts zijn namens eiseressen verschenen [naam 1] en [naam 2].
Beoordeling door de rechtbank
Wettelijk kader
12. De bijlage bij deze uitspraak bevat de voor deze geschillen relevante rechtsregels.
Zaak ROT 25/4676
13. Bij bestreden besluit 1 zijn de bezwaren van Van Nelle tegen deze factuur niet-ontvankelijk verklaard, omdat is verzuimd gronden van bezwaar in te dienen. Van Nelle is het daar niet mee eens. Van Nelle heeft aangevoerd dat de minister het bezwaar niet niet-ontvankelijk heeft kunnen verklaren zonder haar te horen. Van Nelle stelt in dit verband dat zij wel gronden heeft ingediend en dat bij twijfel hierover het op de weg van de minister zou hebben gelegen om Van Nelle hierover te bevragen. Van Nelle heeft verder aangevoerd dat naar aanleiding van de uitnodiging om de bezwaargronden aan te vullen een document met de gronden is opgesteld, waarna het is doorgeleid via het interne systeem en na goedkeuring ook digitaal is ondertekend. Vervolgens is de brief van 29 januari 2025 per (gewone) post aangeboden. Daarom is aannemelijk dat de gronden zijn opgesteld en ook tijdig zijn toegezonden aan de minister. Dat Van Nelle tijdig de gronden heeft aangevuld, mocht zij afleiden uit de correspondentie die na toezending daarvan is gevoerd. Van Nelle ontving namelijk bericht dat er meer tijd nodig was om op de bezwaren te beslissen, zodat de termijn werd opgeschort. Gelet op bestreden besluit 1 was toen naar de opvatting van de minister echter al duidelijk dat de gronden ontbraken en had dit ook toen moeten worden gemeld.
14. De rechtbank stelt vast dat in het oorspronkelijke bezwaarschrift is aangegeven dat niet binnen zes weken bezwaar is maakt omdat de factuur van 1 november 2024 eerst later is ontvangen. Dit zijn geen gronden in de zin van artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb. Die motivering ziet op de mogelijkheid van verschoonbaarheid van het te laat indienen van het bezwaar, maar raakt niet aan de inhoud van de factuur waartegen het bezwaar is gericht. De minister heeft dus op goede gronden Van Nelle per brief van 29 januari 2025 een termijn gesteld om de gronden alsnog in te dienen. Van Nelle heeft naar zij stelt naar aanleiding daarvan een brief met gronden opgesteld. Voorts stelt zij die brief van 29 januari 2025 per (gewone) post te hebben aangeboden. Nu de minister stelt die brief niet te hebben ontvangen, ligt het op de weg van Van Nelle om – overeenkomstig artikel 6:9, eerste lid, van de Awb (zie ook ECLI:NL:RVS:2017:1018) – aannemelijk te maken dat de minister de brief van 29 januari 2025 toch heeft ontvangen. Met haar stellingen is Van Nelle daar niet in geslaagd. Ook indien aannemelijk is dat de brief door haar per gewone post is aangeboden, is daarmee de ontvangst niet aannemelijk gemaakt. Gelet hierop heeft Van Nelle het verzuim niet tijdig hersteld en is de minister in beginsel bevoegd gebruik te maken van haar in artikel 6:6 Awb Pro neergelegde bevoegdheid het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren.
15. In de ontvangstbevestiging van 23 januari 2025 is een hersteltermijn van vier weken geboden, waarbij er op is gewezen dat het bezwaar niet-ontvankelijk kan worden verklaard als eiseres het verzuim niet binnen de geboden termijn herstelt. Daarmee heeft de minister voldaan aan de eisen van zorgvuldigheid (zie bijv. ECLI:NL:HR:2019:1048). Gelet op rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) moet de minister bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid om een bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren in het kader van een evenredigheidsbeoordeling als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, een belangenafweging maken voordat zij overgaat tot niet-ontvankelijkverklaring (ECLI:NL:RVS:2024:2661 en ECLI:NL:RVS:2026:251). Uit die rechtspraak volgt voorts dat gelet op de aard van de bevoegdheid de belangenafweging is beperkt tot enerzijds het belang van een goed verloop van de procedure en anderzijds bijzondere omstandigheden aan de zijde van de indiener in relatie tot het verzuim. Hierbij kan gedacht worden aan de termijn die de minister op grond van artikel 6:6 Awb Pro biedt, of de manier waarop hij is omgegaan met een verzoek om uitstel. Daaronder vallen echter geen belangen die verband houden met de inhoud van de zaak.
16. Deze zaak is de middelste van drie zaken waarin Van Nelle bezwaar heeft gemaakt. In de andere zaak die tegelijkertijd voorlag bij de minister heeft Van Nelle op 10 juli 2024 de gronden van bezwaar ingediend. Deze gronden zien op de vraag of – gelet op de forse stijging van de heffingen – de algemeen verbindende voorschriften waarop de heffingen zijn gebaseerd in strijd zijn met het motiveringsbeginsel of het evenredigheidsbeginsel en of die voorschriften daarom ofwel onverbindend zijn ofwel buiten toepassing dienen te blijven. Die bezwaargronden lenen zich naar het oordeel van de rechtbank voor herhaalde toepassing en kunnen evengoed zien op de tweede factuur van 1 november 2024 als op de eerste factuur van 31 mei 2024. Onder deze specifieke omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat een evenredige toepassing van artikel 6:6 van Pro de Awb met zich zou hebben gebracht dat de minister ofwel navraag zou hebben gedaan waarom in deze zaak – anders dan in de eerste zaak – geen gronden zijn ingediend ofwel eiseres zou hebben bericht dat zij, bij gebrek aan nadere specifieke gronden in deze zaak, ervan uitgaat dat de gronden gelijk zijn aan de bezwaargronden tegen de eerdere factuur van 31 mei 2024. Met name de laatste optie zou niet tot enige vertraging van de bezwaarprocedure hebben hoeven leiden.
17. Een en ander had ook op een hoorzitting – tegelijk met het bezwaar tegen de eerdere factuur van 31 mei 2024 – aan de orde kunnen worden gesteld. Onder die omstandigheid is geen sprake van een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar, zodat de toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb niet in de rede lag. Gelet op een en ander is het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond en kan dit besluit niet in stand blijven. De rechtbank ziet aanleiding om in de zaak ROT 25/4676 tezamen met de overige beroepen over te gaan tot een inhoudelijke behandeling daarvan, dus voor zover dit zich richt tot de onderliggende factuur van 31 mei 2024.
De goede procesorde
18. Eiseressen betogen dat de inhoudelijke verweerschriften op een zodanig laat tijdstip zijn ingediend dat eiseressen niet voor de zitting hun reactie hierop hebben kunnen afstemmen. Volgens hen dienen de verweerschriften daarom wegens handelen in strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te worden gelaten. De rechtbank volgt dit betoog niet. De verweerschriften zijn ingediend met inachtneming van de termijn van artikel 8:58 van Pro de Awb en zijn beperkt van omvang. Dat eiseressen met elkaar tevoren een reactie op de verweerschriften hebben willen afstemmen, is onvoldoende reden om de verweerschriften buiten beschouwing te laten. Ter zitting zijn de verweerschriften en standpunten van eiseressen daartegen ook behandeld. Dat partijen zelf niet ter zitting zijn verschenen, maar zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemeenschappelijke advocaten, komt voor hun eigen risico.
Artikel 2.4 van de regeling en de motivering van de facturen door de staatssecretaris
19. Met het oog op de hierna te bespreken inhoudelijke gronden is het volgende van belang met betrekking tot de van toepassing zijnde regeling en de motivering door de minister.
20. Op grond van artikel 2.4 van de regeling vindt elke drie jaar een verificatie plaats van alle merken en typen sigaretten en shagtabak. Daarvoor wordt per merk en type een vast bedrag in rekening gebracht dat elke drie jaar wordt aangepast. In de toelichting bij de regeling is onder meer opgemerkt (Stcrt. 2016, 25446-n1, blz. 3-4):
“De vastgestelde retributiebedragen komen overeen met de werkelijke kosten van de controles. In de tarieven van de retributies zijn personeelskosten en materiële kosten opgenomen voor facturering en de ontvangst, opslag, verwerking, analyse en publicatie van gegevens en bescheiden. Daarnaast bevatten de retributiebedragen voor TNCO-verificaties personele en materiële kosten voor de monstername en het uitvoeren van de onderzoeken, kosten om te voldoen aan de betreffende kwaliteitsnormen en de afschrijvings- en onderhoudskosten van de meetapparatuur. De NVWA zal de uitwerking van de berekeningen van de retributiebedragen publiceren op hun website.
De tarieven zijn berekend op basis van schattingen omtrent de kosten en de marktontwikkelingen (voorcalculatie). De werkelijke kosten van nieuwe taken, zoals het beoordelen van diepgaande studies, zijn moeilijk in te schatten. Voorlopig is daarom uitgegaan van een relatief lage inschatting van de kosten. Om diezelfde reden is op dit moment afgezien van het heffen van retributies voor de ontvangst, opslag, verwerking en analyse van de jaarlijks te verstrekken verslagen over de verkoop van tabaksproducten, elektronische sigaretten en navulverpakkingen.
Het is goed mogelijk dat na het eerste jaar blijkt dat de werkelijke kosten aanzienlijk hoger zijn dan de opbrengsten uit de retributies. Ieder jaar wordt bekeken of in het voorgaande jaar de retributiebedragen de werkelijke kosten hebben overschreden. Voor zover de tarieven lager dan kostendekkend blijken te zijn vastgesteld, wordt dit verschil voor het betreffende jaar achteraf niet alsnog in rekening gebracht; dit blijft voor rekening van de overheid. Indien de tarieven hoger dan kostendekkend blijken te zijn vastgesteld, zal dat niet leiden tot teruggave maar tot lagere tarieven in het daaropvolgende jaar. Voorts is het mogelijk dat de tarieven voor het daaropvolgende jaar integraal worden bijgesteld op basis van te verwachten marktontwikkelingen. Dit staat los van de jaarlijkse indexering op basis van de jaarlijkse Handleiding overheidstarieven van het Ministerie van Financiën.”
21. Op basis van de tekst van artikel 2.4 van de regeling tussen 24 maart 2023 tot 1 januari 2026 bedragen de kosten € 2.617,24 per merk en type sigaret en € 2.738,84 per merk en type shagtabak. Voor sigaretten vormt dit een lichte verhoging ten opzichte van de jaren 2020 – 2022, terwijl het een lichte verlaging bedraagt voor shagtabak ten opzichte van die periode ervoor. Zie daarover de toelichting in (Stcrt. 2023, 8719). In de toelichting bij de tarieven voor de jaren 2020 – 2022 is over de kostenstijging te lezen (Stcrt. 2019, 63732):
“Naar verwachting zullen in 2020, 2021 en 2022 minder merkvarianten in de handel zijn dan voor de periode 2017, 2018 en 2019. Redenen hiervoor zijn onder andere het verbod op sigaretten en shagtabak met een kenmerkend aroma, waaronder mentholsigaretten. De kosten per verificatie stijgen, omdat de vaste kosten over minder producten worden verrekend. Tevens zijn de kostprijzen van het RIVM en de NVWA gestegen.”
22. In een aantal van de beslissingen op bezwaar – waaronder bestreden besluit 2 – heeft de minister gelet op de aangevoerde gronden de volgende aanvullende motivering gegeven (citaat zonder voetnoten):
“Allereerst geef ik aan met hoeveel merken sigaretten en merken shag per jaar binnen een cyclus is gerekend. Ik begin bij de cyclus 2017-2019. In deze cyclus is gerekend met 120 merken sigaretten en 105 merken shag per jaar. Ter verduidelijking verwijs ik u naar bijlage 4. In de volgende cyclus, 2020-2022, is gerekend met 45 merken sigaretten en 40 merken shag per jaar. Ter verduidelijking verwijs ik u naar bijlage 5. Tot slot is in de cyclus 2023-2025 gerekend met 35 merken sigaretten en 40 merken shag per jaar. De bestreden factuur ziet op de cyclus 2023-2025. Ter verduidelijking van de retributiebedragen die zien op de bestreden factuur verwijs ik u naar bijlage 5. (…)
Daarnaast leg ik voor u uit waarom de bedragen voor de cyclus 2020-2022 hoger liggen dan in de cyclus van 2017-2019. Overigens heeft u tegen de facturen over de periode 2020-2022, ondanks dat volgens u een onderbouwing ontbreekt voor een verdubbeling in de tarieven, geen bezwaar aangetekend. Sinds het vaststellen van de retributiebedragen zijn de tarieven van het RIVM verhoogd. Omdat de tarieven onderdeel zijn van de retributiebedragen moeten de retributiebedragen voor de TNCO screening van sigaretten en shag worden aangepast.
Het retributiebedrag per product voor de TNCO screening van sigaretten en shag bestaat voor een substantieel deel uit overheadkosten van de laboratoria. Hierdoor is dit bedrag sterk afhankelijk van het totaal aantal producten wat in de vastgestelde periode onderzocht wordt. Bij het vaststellen van de retributiebedragen voor de periode 2017 t/m 2019 is uitgegaan van het op de Nederlandse markt verkrijgbaar zijn van 350 merken sigaretten en 305 merken shag. In de periodes erna is geconstateerd dat het op de Nederlandse markt verkrijgbare aantal producten sigaretten en shag aanzienlijk lager is dan de hierboven genoemde aantallen, waardoor de retributiebedragen per product is aangepast.
In de Staatscourant van 15 november 2019 staat als volgt toegelicht onder ‘Artikel I, onderdeel B’ waarom de retributies in de cyclus 2020-2022 worden aangepast. De verwachting is dat er minder merkvarianten in de handel zijn. Het verrekenen van de vaste kosten over minder producten leidt tot stijgende kosten per verificatie. Ook zijn de kostprijzen van het RIVM en NVWA gestegen. (…)
Daarnaast leg ik voor u uit waarom de bedragen voor de cyclus 2023-2025 hoger liggen dan in de cyclus van 2020-2022. In de Staatscourant van 15 maart 2023 wordt over de retributies in de cyclus van 2023-2025 toegelicht waarom voor de cyclus 2023-2025 de kosten per verificatie van sigarettenmonsters licht stijgen en de kosten per verificatie van shagmonsters enigszins dalen. (…)
Op basis van bovenstaande is voldoende toegelicht hoe de retributies zijn opgebouwd en waarom de kosten hoger zijn uitgevallen sinds de cyclus 2017-2019. Ook blijkt hieruit dat enkel de kosten die daadwerkelijk worden gemaakt voor TNCO screening in rekening worden gebracht. Uw bezwaar slaagt op dit punt niet.
(…)
Wat betreft uw opmerking dat de kosten van de NVWA/RIVM niet evenredig zijn, verwijs ik naar onder punt 1. Onder punt 1 heb ik voldoende toegelicht waar de tarieven uit zijn opgebouwd. Daarnaast merk ik op dat de hoogte van de retributiebedragen niet wordt afgestemd met andere lidstaten. Het is immers afhankelijk van de kosten die binnen een lidstaat gemaakt worden, waarbij de hoeveelheid verschillende varianten tabak en shag ook een rol speelt.
Daarnaast merk ik op dat de bestreden factuur is gebaseerd op onderzoek van het erkende laboratorium RIVM, waarbij als methoden van onderzoek volgens de in artikel 2.1 en 2.2 van de [regeling] aangewezen NEN-ISO normen worden gebruikt. Zoals toegelicht onder het kopje ‘Algemene informatie’, bepaalt de [regeling] de hoogte van het in rekening te brengen bedrag. Dit omvat dus zowel de werkzaamheden van de NVWA alsmede die van het RIVM. De kosten die samenhangen met de verificatie van de metingen worden ten laste gebracht van degene ten behoeve van wie de werkzaamheden worden verricht. Dat bij andere laboratoria dezelfde TNCO-metingen worden uitgevoerd voor een significant lagere kostprijs, doet daar niets aan af. Uw bezwaar slaagt op dit punt niet.”
De beroepsgronden die strekken tot een exceptieve toetsing
23. Eiseressen hebben in hun beroepen gronden aangevoerd ten aanzien van de grondslag van de heffingen: artikel 2.4 van de regeling. Onder verwijzing naar rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (het College) van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:708) en 26 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:474) hebben zij aangevoerd dat ook als enige mate van schatting van de hoogte van de betreffende kosten onvermijdelijk is, de minister volledig inzicht moet geven in de wijze waarop en de omvang waarin de kosten zijn doorberekend in de tarieven en dat moet zijn voldaan aan de eisen van de Europese regelgeving. Verder mogen vergoedingen uitsluitend worden geïnd ter dekking van de kosten die de lidstaten daadwerkelijk moeten maken voor de uitvoering van controles, en hebben zij bijvoorbeeld niet tot doel de kosten van de initiële opleiding van personeel af te wentelen op die bedrijven. Verder zal zo’n regeling moeten voldoen aan de eisen van evenredigheid (zie bijv. ECLI:NL:CBB:2024:190). Volgens eiseressen voldoet artikel 2.4 van de regeling op grond van het navolgende niet aan deze eisen.
24. In een bijlage bij de beslissingen op bezwaar wordt een kostenoverzicht gegeven over de jaren 2017 - 2019 en 2020 - 2022. Een kostenoverzicht over de jaren 2023 - 2025 ontbreekt echter, zodat een vergelijking niet mogelijk is. Uit de bijlage valt verder wel af te leiden dat bijvoorbeeld de kosten van de financiële dienst fors zijn toegenomen, maar waardoor deze toename is veroorzaakt of waar deze kosten nu exact uit bestaan blijft onduidelijk. Dit geldt ook voor de vaste en variabele kosten van het RIVM en de NVWA. Welke kosten dit zijn en hoe die posten zijn opgebouwd, volgt niet uit de bijlage. Uit de bijlage valt verder wel af te leiden dat bijvoorbeeld de kosten van de financiële dienst fors zijn toegenomen, maar waardoor deze toename is veroorzaakt of waar deze kosten nu exact uit bestaan blijft onduidelijk. Andere bijlagen bij de beslissingen op bezwaar bevatten een overzicht van de berekening van de retributiekosten over de jaren 2020 - 2022 en over de jaren 2023 - 2025. Meer specifiek worden zowel de kosten van het RIVM als die van de NWA gespecificeerd. In het overzicht van de berekening van de retributiekosten over de jaren 2020 - 2022 worden de kosten van het RIVM echter nauwelijks uitgewerkt en wordt met andere aanduidingen gewerkt dan in het overzicht van de berekening van de retributiekosten over de jaren 2023 - 2025, waardoor een vergelijking niet (goed) mogelijk is. Uit het overzicht van de berekening van de retributiekosten over de jaren 2023 - 2025 volgt verder een differentiatie naar tarieven voor personeel. Zo is bijvoorbeeld sprake van een expert tarief en een hoog tarief. Onduidelijk is echter hoe deze tarieven zijn opgebouwd en hoe deze tarieven moeten worden geduid. Is sprake van een aantal uur per tarief en wanneer is sprake van een expert? Onduidelijk is hoe deze kosten zijn opgebouwd en hoe de totale kosten voor personeel zijn berekend.
25. Hoewel dus een volledig inzicht ontbreekt, kan uit de hiervoor genoemde bijlagen volgens eiseressen wel worden afgeleid dat meer kosten in rekening worden gebracht dan uitsluitend de kosten die samenhangen met de verificatie (de TNCO-metingen) als bedoeld in artikel 2.4, eerste en tweede lid, van de regeling. Uit de op grond van de Wet open overheid (Woo) verkregen stukken volgt in algemene zin dat de minister de randen van het toelaatbare heeft opgezocht; er liggen niet louter financiële overwegingen aan de (verhoogde) kosten en tarieven ten grondslag. Er ligt uitdrukkelijk ook een ‘pluk ze kaal’-benadering ten grondslag aan de kosten en tarieven. Uit de bijlage met het kostenoverzicht over de jaren 2017 - 2019 en 2020 - 2022 volgt verder dat kosten van de financiële dienst in rekening worden gebracht. Uit de beslissingen op bezwaar lijkt te volgen dat deze kosten ook over de jaren 2023 - 2025 onderdeel uitmaken van de retributievergoedingen. Onduidelijk is echter waar deze kosten uit bestaan. Indien deze kosten bestaan uit de kosten van het opmaken van de facturen dan zijn dit geen kosten die samenhangen met de verificatie. Deze kosten staan in een te ver verwijderd verband. Onduidelijk is daarnaast wat onder personeelskosten wordt verstaan. Deze kosten mogen niet in rekening worden gebracht voor zover het gaat om kosten van medezeggenschap, verhuiskosten en kosten voor kerstpakketten (ECLI:NL:CBB:2023:474). Uit de bijlage met het overzicht van de berekening van de retributiekosten over de jaren 2023 – 2025 volgt dat ook kosten van apparatuur en huisvesting in rekening worden gebracht. Onduidelijk is of deze apparatuur ook voor andere doeleinden wordt gebruikt en welk deel van de kosten in rekening wordt gebracht bij eiseressen. Voor zover de kosten van huisvesting meer omvatten dan uitsluitend de huur van laboratoria mogen zij niet in rekening worden gebracht, omdat zij in een te ver verwijderd verband staan (zie nogmaals ECLI:NL:CBB:2023:474). Uit deze bijlage volgt ook dat testen van kwaliteit (inclusief ringstudies) in rekening worden gebracht. Onduidelijk is wat dit voor kosten zijn en waarom die samenhangen met de verificatie. De kosten van de NVWA omvatten onder meer de kosten voor ‘Tijd Expertise’. Uit de omschrijving van deze kosten volgt dat die ook betrekking hebben op de initiële opleiding van het personeel. Deze kosten mogen niet in rekening worden gebracht nu deze niet samenhangen met de verificatie. Verder is onduidelijk wat moet worden verstaan onder de kosten van ‘afhandeling van retributie Inspectie’ en waarom dit kosten zijn die samenhangen met de verificatie.
26. Voor zover de regeling wel voldoende gemotiveerd is en voldoende zorgvuldig is voorbereid, zijn de in rekening gebrachte tarieven volgens eiseressen niet evenredig. Wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en Richtlijn 2014/40/EU (de tabaksproductenrichtlijn), is artikel 2.4 van de regeling daarom onverbindend. Een eerste aanwijzing dat de kosten niet evenredig zijn (of meer wordt gevraagd dan uitsluitend een kostendekkende vergoeding) volgt uit de omstandigheid dat – zonder dekkende motivering – de hoogte van de retributietarieven eind 2019 met een wijziging van de regeling meer dan verdubbeld is. De op grond van de Woo verkregen stukken geven blijk van een langdurige discussie over (de hoogte van de) tarieven, maar daaruit volgt niet een expliciete reden waarom de kosten (veel) hoger zijn dan voorheen. De enige reden die eiseressen uit de stukken hebben kunnen afleiden is dat de verhoging van de tarieven gelegen is in een geringe verhoging van de kostprijs en een verminderd aantal monsters vanwege een daling van beschikbare merktypen van 225 in de cyclus 2017-2019 naar 85 in de cyclus 2020-2022. Deze daling zou dus betekenen dat er in een periode van drie jaar 140 merktypen van de markt verdwenen zijn. Een dergelijke omvangrijke vermindering is – zelfs met het verbod op mentholsigaretten en mentholshag – volstrekt onaannemelijk en ook niet onderbouwd. Ook de verhoging van de kostprijs kan niet aangemerkt worden als oorzaak van de prijsstijging nu deze gering is en het aantal aan de TNCO-metingen bestede uren is gedaald volgens de door het ministerie van VWS verstrekte informatie. Een aanwijzing dat mogelijk geen sprake is van evenredige kosten volgt ook uit het feit dat de hoogte van de retributietarieven niet in verhouding staat tot de hoogte van de retributietarieven in andere lidstaten. Zo worden onder meer in Duitsland en Frankrijk significant lagere retributietarieven in rekening gebracht dan in Nederland. Bovendien voeren andere laboratoria dezelfde TNCO-metingen uit voor een significant lagere kostprijs, te weten € 352 exclusief BTW. Gemotiveerd dient dan te worden waarom de kosten in Nederland significant hoger liggen, namelijk € 2.552,- per pakje. Uit de wet- en regelgeving vloeit niet de verplichting voort om exclusief zaken te doen met het RIVM. Indien een laboratorium voldoet aan de eisen die uit artikel 23 van Pro de Tabaks- en rookwarenregeling voortvloeien, dan staat het de minister vrij om deze testen door dit laboratorium te laten uitvoeren. Dit volgt uit artikel 3c van de Tabaks- en rookwarenwet. Andere laboratoria brengen significant lagere kosten in rekening voor dezelfde testen als die door het RIVM worden uitgevoerd. Onder deze omstandigheden dient de minister vanuit het vereiste dat kosten evenredig moeten zijn te motiveren waarom dan toch uitsluitend met het RIVM zaken wordt gedaan en niet met andere laboratoria die (veel) lagere tarieven rekenen. De minister heeft dit niet gemotiveerd, ook om die reden moet het er volgens eiseressen voor worden gehouden dat artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is geschonden.
27. In de beroepen wordt op basis van deze gronden het standpunt ingenomen dat ofwel artikel 2.4 van de regeling onverbindend is en daarom geen grondslag kan bieden voor de facturen ofwel dat artikel 2.4 van de regeling buiten toepassing moet blijven en dus de facturen ook in dat geval niet kunnen worden gebaseerd op de regeling.
De exceptieve toetsing door de rechtbank
28. De rechtbank stelt bij haar beoordeling voorop dat artikel 4, zesde lid, van de tabaksproductenrichtlijn de lidstaten de mogelijkheid biedt om producenten en importeurs van tabaksproducten evenredige vergoedingen in rekening te brengen voor de verificatie van de metingen van sigaretten. De richtlijn schrijft geen TNCO-waarden en verificatie daarvan voor met betrekking tot shagtabak. Dat is een nationale aangelegenheid. Gelet hierop bevat de richtlijn evenmin een bepaling over het in rekening brengen van vergoedingen voor de verificatie van de metingen van shagtabak. De onderhavige heffingen voor de verificatie van TNCO-waarden in tabaksproducten vormen een ‘andere heffing van het Rijk’ als bedoeld in artikel 104 van Pro de Grondwet, zodat die bij wet moeten worden geregeld. Dit betekent dat weliswaar een bevoegdheidsgrondslag in de wet in formele zin nodig is, maar dat daarin kan worden bepaald dat een nadere uitwerking volgt in lagere regelgeving. Aan die voorwaarde is voldaan. Artikel 19, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenwet bevat een grondslag voor de heffing en het tweede lid bepaalt dat de bedragen bij ministeriële regeling worden vastgesteld. Dit is vervolgens gebeurd met artikel 2.4 van de regeling. Er is dus een wettelijke basis voor het in rekening brengen van vergoedingen voor de verificatie van TNCO-waarden in tabaksproducten.
29. Hierbij gelden twee soorten begrenzingen. In de eerste plaats zullen op basis van de regeling in rekening te brengen kosten verband moeten houden met de genoemde verificatie. Anders zou artikel 2.4 van de regeling buiten haar Europese en nationale grondslag treden (vgl. ECLI:NL:CBB:2023:474, punt 1.5). In de tweede plaats volgt uit artikel 3:1, aanhef en onder a, in verbinding met de artikelen 3:2 en 3:4, tweede lid, van de Awb dat het voorschrift onder meer exceptief kan worden getoetst aan de geschreven beginselen van zorgvuldigheid en evenredigheid, terwijl het voorschrift daarnaast kan worden getoetst aan het (voor algemeen verbindende voorschriften: ongeschreven) motiveringsbeginsel (ECLI:NL:CBB:2023:474, punten 6.4 en 6.9). Daarboven geldt dat de tabaksproductenrichtlijn ook vereist dat een heffing met betrekking tot verificatie van TNCO-waarden in sigaretten evenredig moet zijn. Zowel met betrekking tot het Europese als nationale evenredigheidsbeginsel geldt dat bij deze exceptieve toetsing – afhankelijk van de aangevoerde gronden – door de rechter de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van de regeling kunnen worden beoordeeld (ECLI:NL:CBB:2024:190, punt 6.6).
30. Voor de vraag of artikel 2.4 van de regeling in enge zin valt binnen de begrenzing dat de heffingen direct verband houden met verificatie van TNCO-waarden in tabaksproducten geldt geen terughoudende toetsing door de bestuursrechter. Voor het overige geldt niet zonder meer een volle toetsing. De toetsing aan geschreven en ongeschreven rechtsbeginselen kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Wat de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen betreft, geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindende voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn (ECLI:NL:CBB:2024:190, punt 6.5). Naar het oordeel van de rechtbank geldt voor heffingen als de onderhavige dat een terughoudende toetsing op zijn plaats is en de minister een ruimere beslissingsruimte toekomt.
31. Als de beroepsgronden strekken tot exceptieve toetsing van het algemeen verbindende voorschrift aan het zorgvuldigheidsbeginsel en/of het motiveringsbeginsel en de bestuursrechter vervolgens vaststelt dat het voorschrift inderdaad tot stand is gekomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en/of het motiveringsbeginsel, is die enkele vaststelling niet voldoende om het voorschrift onverbindend te achten. Alleen als vervolgens kan worden vastgesteld dat het algemeen verbindende voorschrift (ook) in strijd is met een of meer materiële algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht, zal de bestuursrechter concluderen dat het voorschrift onverbindend is en het bestreden besluit vernietigen omdat daarvoor geen grondslag bestaat. Als niet kan worden vastgesteld of het algemeen verbindende voorschrift in strijd is met een of meer materiële algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht en daarmee onverbindend, kan de bestuursrechter het voorschrift wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en/of het motiveringsbeginsel in het voorliggende geval buiten toepassing laten en het op dat voorschrift berustende bestreden besluit, eveneens wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en/of het motiveringsbeginsel, vernietigen (ECLI:NL:CBB:2024:190, punt 6.9).
32. De rechtbank komt aan de hand van het voorgaande tot de volgende beoordeling.
33. Eiseressen hebben in de onderbouwing van hun beroepsgronden met name gewezen op uitspraken van het College van 20 oktober 2020 en 26 september 2023. Die rechtspraak ziet op regelgeving die op detailniveau voorschrijft welke kosten lidstaten in rekening kunnen brengen voor controles bij slachterijen om te verzekeren dat de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn worden nageleefd (artikel 27 van Pro Verordening (EG) nr. 882/2004). De tabaksproductenrichtlijn schept een meer algemeen kader, waarbij de evenredigheid van de heffingen de voornaamste begrenzing vormt. Ook de Tabaks- en rookwarenwet biedt veel ruimte aan de regelgever. Binnen dit meer algemene raamwerk heeft de regelgever naar het oordeel van de rechtbank kunnen kiezen voor een heffing die is gebaseerd op een raming vooraf van de te maken kosten. In de toelichting bij de regeling is aangegeven welke kosten meetellen voor de vaststelling van de tarieven. Het gaat volgens de toelichting om personeelskosten en materiële kosten opgenomen voor facturering en de ontvangst, opslag, verwerking, analyse en publicatie van gegevens en bescheiden, personele en materiële kosten voor de monstername en het uitvoeren van de onderzoeken, kosten om te voldoen aan de betreffende kwaliteitsnormen en de afschrijvings- en onderhoudskosten van de meetapparatuur (Stcrt. 2016, 25446-n1, blz. 3). Naar het oordeel van de rechtbank kan de minister deze kostenposten laten meetellen bij de berekening van de heffingen zonder daarmee buiten het Unierechtelijke en nationale kader te treden.
34. De rechtbank is echter van oordeel dat de minister onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe de kosten zijn opgebouwd. De regeling (zoals die gold van 24 maart 2023 tot 1 januari 2026) of de daarbij behorende toelichting bevat geen uitwerking van de berekeningen van de retributiebedragen. Volgens de hiervoor aangehaalde toelichting zal de NVWA de uitwerking van de berekeningen van de retributiebedragen publiceren op haar website. De rechtbank stelt vast dat op de website van de NVWA deze informatie niet is gepubliceerd. De website bevat (onder NVWA-tarieven Tabaks- en rookwarenregeling 2023 (inclusief kosten RIVM) | NVWA) uitsluitend de tarieven zelf. De website van de NVWA biedt dus niet de toegezegde informatie. In de bijlagen bij de bestreden besluiten 2 t/m 6 heeft de minister wel de opbouw van de kosten van de NVWA toegelicht, maar enige onderbouwing van de aanzienlijk hogere kosten van het RIVM ontbreken. Van de zijde van de minister is ter zitting aangegeven dat de opgave door het RIVM voor de berekening van de tarieven als een gegeven wordt beschouwd. Naar het oordeel van de rechtbank kan gelet op het voorgaande niet worden beoordeeld of de minister met artikel 2.4 van de regeling (zoals die gold van 24 maart 2023 tot 1 januari 2026) binnen de grondslag van artikel 4, zesde lid, van tabaksproductenrichtlijn en artikel 19, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenwet blijft en of die bepaling voor wat betreft de heffing voor het testen van shagtabak voldoet aan de evenredigheidsnorm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dit betekent dat zonder nadere onderbouwing niet kan worden vastgesteld of artikel 2.4 van de regeling kan worden toegepast. Dat betekent ook dat niet kan worden vastgesteld dat de in geschil zijnde heffingen terecht zijn opgelegd.
35. Gelet hierop zijn ook de overige beroepen van eiseressen gegrond. Dit betekent dat de bestreden besluiten 2 t/m 6 geen stand kunnen houden en dat dit evenzeer geldt voor de twee met een rechtstreeks beroep aangevochten facturen van 30 mei 2025. Deze besluiten zal de rechtbank daarom – net als bestreden besluit 1 – vernietigen.
36. De minister zal een zestal nieuwe besluiten op bezwaar en een tweetal nieuwe primaire besluiten moeten nemen omtrent de heffingen die eiseressen zijn verschuldigd. Daartoe zal de minister ofwel met een afdoende onderbouwing van de door de RIVM in rekening gebrachte kosten moeten komen – waarbij de forse kostentoename ten opzichte van de eerste periode dat artikel 2:4 van Pro de regeling gold de nodige vragen opwerpt – ofwel artikel 2.4 van de regeling moeten aanpassen ten aanzien van de periode die hier voorligt. Niet te verwachten is dat de minister dit in de gebruikelijke termijn van zes weken voor het opnieuw nemen van een besluit (op bezwaar) zal kunnen doen. Juist omdat de minister de regeling nader zal moeten onderbouwen of die zal moeten aanpassen acht de rechtbank een termijn van dertien weken redelijk (vgl. ECLI:NL:CBB:2012:BX8815 en ECLI:NL:CBB:2026:211). De rechtbank ziet ook met het oog op een vlotte afdoening geen aanleiding om in dit verband een bestuurlijke lus toe te passen.
37. Gelet op het voorgaande kunnen formele gronden tegen de bestreden besluiten 2 t/m 6 en de gronden die zien op een rechtstreekse toetsing aan de evenredigheid van de facturen zelf onbesproken blijven.
Conclusie en gevolgen
38. De beroepen zijn gegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten 1 t/m 6 en de twee aangevochten facturen van 30 mei 2025 worden vernietigd. De minister zal opnieuw op de bezwaren moeten beslissen en heeft voorts de keuze om al dan niet opnieuw ambtshalve te beslissen over de facturen die in de plaats komen van de te vernietigen facturen van 30 mei 2025. Het ligt in de rede dat de minister in dat geval eveneens binnen dertien weken opnieuw een besluit neemt.
39. Omdat eiseressen gelijk krijgen, zal de minister het door hen betaalde griffierecht moeten vergoeden tot een bedrag van € 3.080 (acht maal € 385).
40. Eiseressen krijgen ook een vergoeding van hun proceskosten in beroep, met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Deze vergoeding komt voor eiseressen in totaal neer op (€ 4.081,50 + € 1.814 =) € 5.895,50 (een punt voor het indienen van de beroepschriften en een punt voor de zitting, met een bedrag van € 907 per punt, tegen een wegingsfactor 1,5 wegens de zwaarte in de inhoudelijke zaken, maal een wegingsfactor van 1,5 omdat het gaat om meer dan drie samenhangende zaken, waarbij de ontvankelijkheidszaak niet een samenhangende zaak vormt en wegens gewone zwaarte wegingsfactor 1 krijgt).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten 1 t/m 6 en draagt de minister op om binnen dertien weken opnieuw op de bezwaren te beslissen;
vernietigt de twee facturen van 30 mei 2025 waartegen de rechtstreekse beroepen zijn gericht;
bepaalt dat de minister het door eiseressen betaalde griffierecht vergoedt tot een bedrag van in totaal € 3.080;
veroordeelt de minister in de door eiseressen gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 5.895,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, voorzitter, en mr. S. Veling en
mr. M. de Rijke, leden, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2026.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Richtlijn 2014/40/EU betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten
Artikel 3
Maximumemissieniveaus voor teer, nicotine, koolmonoxide en andere stoffen
1. De emissieniveaus van in de lidstaten in de handel gebrachte of geproduceerde sigaretten (“maximumemissieniveaus”) mogen niet hoger zijn dan:
a. a) 10 mg teer per sigaret;
b) 1 mg nicotine per sigaret;
c) 10 mg koolmonoxide per sigaret.
2. De Commissie is bevoegd overeenkomstig artikel 27 bij Pro gedelegeerde handeling de in lid 1 vastgestelde maximumemissieniveaus te verlagen, indien dit noodzakelijk is op grond van internationaal overeengekomen normen.
3. De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de maximumemissieniveaus die zij vaststellen voor andere emissies van sigaretten dan de in lid 1 bedoelde emissies en voor de emissies van andere tabaksproducten dan sigaretten.
4. De Commissie stelt overeenkomstig artikel 27 gedelegeerde Pro handelingen vast om de door de partijen bij de FTCT of door de WGO overeengekomen normen inzake maximumemissieniveaus voor andere emissies van sigaretten dan de in lid 1 bedoelde emissies en voor de emissies van andere tabaksproducten dan sigaretten in het recht van de Unie op te nemen.
Artikel 4
Meetmethoden
1. De emissies van teer, nicotine en koolmonoxide van sigaretten worden gemeten volgens ISO-norm 4387 (teer), ISO-norm 10315 (nicotine) en ISO-norm 8454 (koolmonoxide).
De juistheid van de metingen inzake teer, nicotine en koolmonoxide wordt vastgesteld aan de hand van ISO-norm 8243.
2. De in lid 1 bedoelde metingen worden geverifieerd door laboratoria die zijn erkend door en onder toezicht staan van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten.
Deze laboratoria mogen niet eigendom zijn of direct of indirect onder zeggenschap staan van de tabaksindustrie.
De lidstaten delen de Commissie een lijst van de erkende laboratoria mee, met vermelding van de voor de erkenning gehanteerde criteria en de voor het toezicht gebruikte methoden, en werken die bij elke wijziging bij. De Commissie maakt deze lijsten van erkende laboratoria openbaar.
3. De Commissie is bevoegd overeenkomstig artikel 27 gedelegeerde Pro handelingen vast te stellen om de methoden voor het meten van de teer-, nicotine- en koolmonoxide-emissies aan te passen, indien dit noodzakelijk is, op grond van de wetenschappelijke en technische ontwikkelingen of internationaal overeengekomen normen.
4. De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de meetmethoden die zij hanteren voor andere emissies van sigaretten dan de in lid 3 bedoelde emissies en voor de emissies van andere tabaksproducten dan sigaretten.
5. De Commissie stelt overeenkomstig artikel 27 gedelegeerde Pro handelingen vast om de door de partijen bij de FTCT of bij de WGO overeengekomen normen voor meetmethoden in het recht van de Unie op te nemen.
6. De lidstaten kunnen producenten en importeurs van tabaksproducten evenredige vergoedingen in rekening brengen voor de verificatie van de metingen als bedoeld in lid 1 van dit artikel.
Grondwet
Artikel 104
Belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet. Andere heffingen van het Rijk worden bij de wet geregeld.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:1
1. Op besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften:
a. is afdeling 3.2 slechts van toepassing, voor zover de aard van de besluiten zich daartegen niet verzet;
(…)
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 6:5
1. Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
(…)
d. de gronden van het bezwaar of beroep.
(…)
Artikel 6:6
Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:
a. niet is voldaan aan artikel 6:5 of Pro aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, of
(…)
mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
Artikel 7:3
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
(…)
Tabaks- en rookwarenwet
Artikel 2
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden in het belang van de volksgezondheid eisen gesteld aan tabaksproducten, elektronische dampwaar, nicotinehoudende vloeistof en niet-nicotinehoudende vloeistof. De eisen kunnen betrekking hebben op:
a. maximumemissieniveaus;
b. ingrediënten; en
c. technische eisen.
(…)
Artikel 3c
(…)
2. De metingen en onderzoekingen voor de maximumemissieniveaus van teer, nicotine en koolmonoxide worden geverifieerd door laboratoria die zijn erkend door en onder toezicht staan van Onze Minister.
(…)
5. Bij ministeriële regeling kunnen ter uitvoering van bindende besluiten van een instelling van de Europese Unie metingen en onderzoekingen van maximumemissieniveaus worden aangewezen die worden geverifieerd door laboratoria die zijn erkend en onder toezicht staan van Onze Minister.
Artikel 19
1. Aan degene ten behoeve van wie werkzaamheden worden verricht, kunnen de kosten ten laste worden gebracht die samenhangen met bij of krachtens deze wet voorgeschreven keuringen, controles, nadere controles, beoordelingen, of de ontvangst, verwerking, analyse, opslag en publicatie van bij of krachtens deze wet verstrekte gegevens en bescheiden en met de behandeling van een aanvraag van een document dat Onze Minister bij of krachtens deze wet kan verstrekken.
2. De bedragen ter vergoeding van de in het eerste lid bedoelde kosten worden bij ministeriële regeling vastgesteld. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat:
1° de in het eerste lid bedoelde werkzaamheden slechts worden uitgevoerd nadat het daarvoor vastgestelde bedrag is voldaan of daarvoor zekerheid is gesteld; en
2° geen werkzaamheden worden verricht indien de betalingsplichtige niet binnen de gegeven betalingstermijn de kosten verschuldigd voor eerdere werkzaamheden op grond van deze wet heeft voldaan.
3. Onze Minister kan de bedragen ter vergoeding van de kosten, bedoeld in het eerste lid, invorderen bij dwangbevel.
Tabaks- en rookwarenbesluit
Artikel 2.1
1. De maximumemissieniveaus van een in de handel gebrachte of geproduceerde sigaret voldoen aan artikel 3, eerste lid, van de tabaksproductenrichtlijn.
2. De maximumemissieniveaus van shagtabak zijn zodanig dat het niveau in een sjekkie van 750 mg niet meer bedraagt dan:
a. 12 mg teer;
b. 1,2 mg nicotine; en
c.12 mg koolmonoxide.
3. Bij ministeriële regeling worden methoden van onderzoek aangewezen die bij uitsluiting beslissend zijn voor de vaststelling of met betrekking tot shagtabak of een sigaret aan de in het eerste en tweede lid gestelde eisen is voldaan.
4. Bij ministeriële regeling kunnen andere maximumemissieniveaus voor tabaksproducten worden vastgesteld ter uitvoering van het bepaalde bij of krachtens de tabaksproductenrichtlijn.
Artikel 2.2
1. Tot het verrichten van metingen en onderzoekingen als bedoeld in artikel 3c, eerste en tweede lid, van de wet zijn uitsluitend bevoegd de laboratoria die als zodanig zijn aangewezen of erkend door Onze Minister.
2. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld omtrent de erkenning van laboratoria als bedoeld in artikel 3c, tweede lid, van de wet.
3. Onze Minister deelt de lijst van erkende laboratoria met de Europese Commissie. De Europese Commissie maakt deze lijst openbaar.
4. Laboratoria die door de bevoegde autoriteiten van een andere staat van de Europese Economische Ruimte zijn erkend om verificatie van metingen, als bedoeld in artikel 4 van Pro de tabaksproductenrichtlijn te verrichten, worden gelijkgesteld met laboratoria die krachtens dit artikel zijn aangewezen of erkend.
Tabaks- en rookwarenregeling
Artikel 2.1
(…)
2. De resultaten van de metingen worden geverifieerd aan de hand van NEN-ISO 8243:2013 Sigaretten – Monsterneming.
(…)
Artikel 2.2
(…)
3. De resultaten van de metingen worden geverifieerd aan de hand van NEN-ISO 15592-1:2001 ‘Fine-cut tobacco’ en rookartikelen gemaakt van shagtabak – Methoden van monsterneming, conditionering en analyse – Deel 1: Monsterneming.
(…)
Artikel 2.3
1. Voor erkenning in de zin van artikel 3c, tweede lid, van de wet, komen in aanmerking laboratoria waaraan accreditatie krachtens NEN-EN-ISO/IEC 17025:2018 Algemene eisen voor de competentie van beproevings- en kalibratielaboratoria, is verleend en die deel uitmaken van het Rijk.
2. De Minister verleent een erkenning op aanvraag. Aan de erkenning kunnen voorschriften worden verbonden die gericht zijn op het waarborgen van de kwaliteit en de onafhankelijkheid van de verificaties van metingen en onderzoekingen.
3. De Minister maakt in de Staatscourant bekend welke laboratoria zijn erkend.
4. Een erkenning kan worden ingetrokken als niet langer aan de eisen gesteld bij of krachtens dit artikel wordt voldaan.
Artikel 2.4 (tekst van 24 maart 2023 tot 1 januari 2026)
1. Verificatie van de metingen bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, vindt per merk en type sigaret eens in de drie jaar plaats. De kosten die samenhangen met de verificatie worden ten laste gebracht van de degene ten behoeve van wie deze werkzaamheden worden verricht. De kosten bedragen € 2.617,24 per merk en type sigaret.
2. Verificatie van de metingen bedoeld in artikel 2.2, derde lid, vindt per merk en type shagtabak eens in de drie jaar plaats. De kosten die samenhangen met de verificatie van de metingen bedoeld in artikel 2.2, derde lid, worden ten laste gebracht van degene van wie de werkzaamheden worden verricht. De kosten bedragen € 2.738,84 per merk en type shagtabak.