Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/391
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 april 2024 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. P.P.M. van Bennekom).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Stichting Varkens in Nood, te Amsterdam,
hierna: de Stichting,
(gemachtigde: mr. H. Wellenberg)
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de boete van € 1.500,- die verweerder eiseres heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren, naar aanleiding van een handhavingsverzoek van de Stichting.
1.1.
Met het besluit van 17 oktober 2019 heeft verweerder het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen eiseres wegens een overtreding van de Wet dieren afgewezen. Bij besluit van 11 maart 2020 heeft verweerder het bezwaar van de Stichting daartegen ongegrond verklaard. De Stichting heeft daartegen beroep ingesteld.
1.2.
In de uitspraak van 5 april 2022 [1] heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) het beroep van de Stichting gegrond verklaard en het besluit van 11 maart 2020 vernietigd.
1.3.
Met het besluit van 17 januari 2023 heeft verweerder opnieuw op het bezwaar van de Stichting beslist en dit bezwaar gegrond verklaard en het handhavingsverzoek toegewezen. Daartoe verwijst verweerder naar het besluit van 2 september 2022 waarin verweerder een boete van € 1.500,- aan eiseres heeft opgelegd.
1.4.
Op 6 oktober 2022 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen dit boetebesluit. Verweerder heeft dit bezwaar op 17 januari 2023 doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift.
1.5.
Verweerder en de Stichting hebben op de gronden van eiseres gereageerd. Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
1.6.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2024. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), en namens de derde-partij: de gemachtigde en [naam]. Met voorafgaande kennisgeving is namens eiseres niemand verschenen.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 28 juni 2022 is opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA. De toezichthouders schrijven in het rapport dat zij naar aanleiding van een handhavingsverzoek van de Stichting het varkensbedrijf van eiseres op 8 juni 2022 hebben bezocht. Over hun bevindingen bij dit bezoek schrijven de toezichthouders onder meer:
“
Tijdens onze inspectie van de zogenaamde "Kraamstallen" zagen wij dat er in de kraamstallen niet voldoende materiaal om te onderzoeken en om mee te spelen aanwezig was voor de zeugen.
Tijdens onze inspectie van de zogenaamde "Kraamstallen" zagen wij dat er in de kraamstallen niet voldoende materiaal om te onderzoeken en om mee te spelen aanwezig was voor de zeugen.
Wij, zagen en telden dat in de kraamhokken circa 340 zeugen werden gehouden welke niet voldoende materiaal om mee te spelen en te onderzoeken ter beschikking hadden.
We zagen dat in sommige voerligboxen een kunststof pijpje aan de spijlen hing. Wij zagen dat dit verrijkingsmateriaal boven de vloer, op neushoogte van de varkens was bevestigd.
Wij zagen dat dit verrijkingsmateriaal niet op de grond lag / hing zodat de varkens ermee konden wroeten.
Wij zagen dat de biggen in voornoemde kraamhokken wel konden beschikken over voldoende materiaal om mee te spelen en te onderzoeken.
De zeugen konden in de week van werpen wel beschikken over nestmateriaal.
Op deze manier wordt niet voldaan aan een aantal van de minimale eisen voor hokverrijking zoals : eetbaar, vernieuwend en wroetbaar.
Wij zagen dat circa 340 varkens (zeugen) in de kraamstallen niet konden beschikken over hokverrijking welke voldeed aan alle voornoemde 9 eisen welke staan vermeld in brochure Hokverrijking gepubliceerd door Wageningen University & Research.
Tijdens onze inspectie van de zogenaamde "Dragende zeugen afdeling" zagen wij dat er in deze stallen niet voldoende materiaal om te onderzoeken en om mee te spelen aanwezig was voor de zeugen.
Wij, zagen en telden dat circa 260 zeugen in de voerligboxen niet voldoende materiaal om mee te spelen en te onderzoeken onderzoeken ter beschikking hadden.
We zagen dat in sommige voerligboxen een kunststof pijpje aan de spijlen hing. Wij zagen dat dit verrijkingsmateriaal boven de vloer, op neushoogte van de varkens was bevestigd.
Wij zagen dat dit verrijkingsmateriaal niet op de grond lag / hing zodat de varkens ermee konden wroeten.
Op deze manier wordt niet voldaan aan een aantal van de minimale eisen voor hokverrijking zoals : eetbaar, vernieuwend en wroetbaar.
Wij zagen dat circa 260 varkens (zeugen) in de dragende zeugen afdeling niet konden beschikken over hokverrijking welke voldeed aan alle voornoemde 9 eisen welke staan vermeld in brochure Hokverrijking gepubliceerd door Wageningen University & Research.
Tijdens onze inspectie van stal 1 met vleesvarkens zagen wij dat er in deze stal niet voldoende materiaal om te onderzoeken en om mee te spelen aanwezig was voor deze varkens.
Wij, zagen en telden dat er in stal 1 circa 190 vleesvarkens werden gehouden welke niet voldoende materiaal om mee te spelen en te onderzoeken ter beschikking hadden.
Op deze manier wordt niet voldaan aan een aantal van de minimale eisen voor hokverrijking zoals : eetbaar, vernieuwend en wroetbaar.
Wij zagen dat circa 190 varkens in stal 1 niet konden beschikken over hokverrijking welke voldeed aan alle voornoemde 9 eisen welke staan vermeld in brochure Hokverrijking gepubliceerd door Wageningen University & Research.
Tijdens de inspectie hebben wij op de vloeren van de hokken of voerligboxen, waarin varkens werden gehouden, geen sporen van ( restanten ) zaagsel of van andere materialen aangetroffen welke als materiaal voor de varkens zou kunnen dienen om te onderzoeken en mee te spelen en welke voldeed aan alle 9 eisen, met name eetbaar, vernieuwend en wroetbaar.
Op voornoemd bedrijf konden circa 790 varkens niet permanent beschikken over geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. Genoemde varkens konden niet permanent beschikken over geschikte voldoende hokverrijking. Dit is een overtreding van Artikel 2.22 lid 1 Besluit houders van dieren.”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“Varkens beschikten niet permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 1.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert aan dat het vervangen van het boetebesluit van 2 september 2022, zoals verweerder in de beslissing op bezwaar van 17 januari 2023 doet, in strijd is met de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bovendien levert volgens eiseres het nemen van een tweede besluit na bezwaar een ander stadium in de procedure op dan waar verweerder van uitgaat.
6.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het bezwaar van eiseres terecht doorgezonden naar de rechtbank en moet dit bezwaar worden aangemerkt als beroep. Het bezwaar was gericht tegen het boetebesluit van 2 september 2022, maar bij brief van 17 januari 2023 heeft verweerder bericht dat dit boetebesluit is vervangen door de beslissing op bezwaar van 17 januari 2023. In de beslissing op bezwaar van 17 januari 2023 heeft verweerder het bezwaar van de Stichting tegen afwijzing van haar handhavingsverzoek gegrond verklaard en die afwijzing herroepen. In deze beslissing overweegt verweerder verder dat een boete wordt opgelegd aan eiseres en verwijst daartoe naar het boetebesluit van 2 september 2022 dat volgens verweerder onlosmakelijk met de beslissing op bezwaar verbonden is. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [2] volgt dat artikel 7:11 van de Awb met zich brengt dat als een bestuursorgaan op grond van de heroverweging alsnog tot het oordeel komt dat moet worden gehandhaafd, bij de beslissing op bezwaar een handhavingsbesluit voor de aanvankelijke afwijzing van het handhavingsverzoek in de plaats moet stellen. Alhoewel de terminologie van het vervangen van het boetebesluit door een ander besluit ongelukkig is en verwarring oproept, is naar het oordeel van de rechtbank duidelijk dat verweerder heeft bedoeld om met deze handelswijze aan te duiden dat sprake is van een onverbrekelijke samenhang [3] tussen het boetebesluit en het besluit tot gegrondverklaring van de bezwaren van de Stichting. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat beide besluiten tezamen het in heroverweging genomen besluit op bezwaar vormen dat de rechtbank in dit beroep beoordeelt.
7. Eiseres voert aan dat verweerder haar belangen om zich adequaat te verdedigen, heeft geschonden. In dit kader stelt zij dat verweerder haar slechts twee dagen heeft gegund voor het indienen van een zienswijze tegen het voornemen om een boete op te leggen. Ook zijn aan eiseres geen stukken overgelegd wat betreft het handhavingsverzoek van de Stichting, en zij is evenmin betrokken in die procedure.
7.1.
Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij in haar verdediging is geschaad. Uit het voornemen blijkt dat eiseres niet twee dagen maar twee weken heeft gekregen voor het indienen van een zienswijze. De meer dan een week na die termijn door eiseres ingestuurde zienswijze heeft verweerder in zijn besluitvorming betrokken. Ook op nadien door verweerder overgelegde stukken heeft eiseres voldoende tijd gekregen om te reageren. Eiseres lijkt door verweerder en het CBb niet in de handhavingsprocedure van de Stichting te zijn betrokken, maar dat staat los van de onderhavige procedure. In dit beroep ligt ter beoordeling voor of verweerder op basis van de bevindingen van twee toezichthouders bij een controle die na de handhavingsprocedure is verricht, terecht heeft vastgesteld dat eiseres een overtreding heeft begaan. Dit rapport van bevindingen heeft verweerder eiseres toegestuurd, evenals het voornemen, het besluit van 2 september 2022 en het besluit van 17 januari 2023. Daarmee heeft verweerder voldaan aan de verplichting op grond van artikel 7:4 van de Awb om alle op deze boetezaak betrekking hebbende stukken ter inzage te leggen dan wel te overleggen. Overigens heeft eiseres in deze beroepsprocedure ook de stukken betreffende de handhavingsprocedure ontvangen en gesteld noch gebleken is dat eerdere overlegging van deze stukken voor de verdediging van eiseres tegen de boete noodzakelijk waren.
8. Verder voert eiseres aan dat het besluit niet deugdelijk is gemotiveerd en dat bewijs van de overtreding ontbreekt. Bij het rapport van bevindingen zijn ook geen foto’s gevoegd van de varkens of de stallen. Bovendien bevat de brochure Hokverrijking waarnaar verweerder verwijst geen wettelijk minimum. Eiseres investeert wel degelijk voldoende in hokverrijking voor haar varkens, zowel qua arbeid als financieel. Zij heeft een overzicht overgelegd van haar jaarlijkse financiële uitgaven ten aanzien van hokverrijking. Verweerder had moeten volstaan met een waarschuwing of de oplegging van een last onder dwangsom. Verweerder heeft ook niet gemotiveerd waarom het standaardboetebedrag wordt opgelegd. Gelet op de investeringen die eiseres in hokverrijking heeft gedaan is de boete onevenredig en vanwege de beperkte impact van de overtreding had verweerder de boete in elk geval moeten matigen met 75 %, aldus eiseres.
8.1.
In artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren staat:
“Varkens beschikken permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt.”
Uit de Nota van Toelichting [4] volgt dat dit artikel een implementatie is van punt 4 van hoofdstuk 1 van bijlage I van de Varkensrichtlijn [5] . Bij Aanbeveling 2016/336 [6] heeft de Europese Commissie richtsnoeren gegeven voor beste praktijken bij het toepassen van de voorschriften in bijlage I van de Varkensrichtlijn. Die voorschriften zien onder meer op het voorkomen van staartbijten en, bijgevolg, het verminderen van het couperen van staarten als routinemaatregel. Het beschikbaar stellen van geschikt afleidingsmateriaal voor de varkens (hokverrijkingsmateriaal) kan daaraan bijdragen. [7] In punt 2 en 9 van Aanbeveling 2016/336 staat dat de lidstaten criteria zouden moeten vaststellen en publiceren voor naleving van de voorschriften en met actieve betrokkenheid van de varkenshouders de beste praktijken zouden moeten verspreiden. Nederland heeft uitvoering gegeven aan deze aanbeveling door Wageningen University & Research (WUR) te vragen een brochure op te stellen over hokverrijking. In november 2018 is de brochure Hokverrijking door de WUR, samen met de varkenssector gepubliceerd. In de brochure worden negen eisen geformuleerd waaraan hokverrijking voor varkens moet voldoen: veilig, eetbaar, kauwbaar, wroetbaar, afbreekbaar, vernieuwend, bereikbaar, beschikbaar en schoon.
8.2.
Op 26 maart 2024 [8] heeft het CBb in een uitspraak over dit onderwerp overwogen dat het aan de rechter is om de bepaling van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren uit te leggen en dat daarbij allereerst de tekst van belang is. Deze bepaling somt specifiek als materiaalsoorten om te onderzoeken en mee te spelen op: stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan. Het CBb overweegt dat die materiaalsoorten alle eet- en wroetbaar zijn en dat de bepaling wel ruimte laat voor ander geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, maar dat daarvan slechts sprake is als het materiaal vergelijkbaar is met of aansluit bij de in de bepaling specifiek opgesomde materiaalsoorten en dus evenzeer in ieder geval eet- en wroetbaar is. Om aan de norm van artikel 2.22, eerste lid van het Besluit houders van dieren te kunnen voldoen, moeten varkens dus permanent kunnen beschikken over materiaal dat eet- en wroetbaar is. Omdat de tekst van deze bepaling voldoende duidelijk en bepaald is, was het volgens het CBb in die zaak voor de varkenshouder kenbaar wat voor soort materiaal is aan te merken als materiaal om te onderzoeken en mee te spelen en welk materiaal daar niet aan voldoet. De toelichting, de Aanbeveling en de brochure Hokverrijking missen daarom bij de uitleg betekenis, aldus het CBb.
8.3.
In het rapport van bevindingen staat dat de toezichthouders zagen dat in de kraamstallen niet voldoende materiaal aanwezig was om te onderzoeken en om mee te spelen. De toezichthouders beschrijven dat een deel van de zeugen slechts kon beschikken over een kunststof pijpje dat op neushoogte van de varkens was bevestigd en waarmee ze dus niet konden wroeten. Ook hebben de toezichthouders blijkens het rapport van bevindingen op de vloeren van de hokken of voerligboxen geen sporen van (restanten) zaagsel of van andere materialen aangetroffen welke als materiaal voor de varkens zou kunnen dienen om te onderzoeken en mee te spelen. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze bevindingen te twijfelen en vindt gelet op duidelijke beschrijvingen in het rapport foto’s ook niet noodzakelijk. De rechtbank stelt vast dat (een deel van) de zeugen in de kraamstallen uitsluitend beschikten over een kunststof pijpje, welk materiaal niet wordt genoemd in de reeks van materialen die zijn opgesomd in artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren en ook niet is aan te merken als ander geschikt materiaal als bedoeld in die bepaling, omdat het niet eet- en wroetbaar is [9] . De varkens beschikten dus niet over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. Eiseres heeft lijsten overgelegd van leveringen vezel en gemalen sojahullen. Verweerder stelt dat dit reguliere voeding betreft en niet als hokverrijking kan worden gezien. Maar wat daar ook van zij, niet is gebleken dat dit materiaal bij de controle in de stallen is aangetroffen en de toezichthouders schrijven in het rapport ook geen sporen van (restanten) zaagsel of van andere materialen te hebben aangetroffen die zouden kunnen dienen om te onderzoeken en mee te spelen. In artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren staat duidelijk dat de varkens permanent moeten beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen en de rechtbank kan dit niet anders lezen dan dat het materiaal continu in de stal aanwezig moet zijn. Dit past ook in het doel van de eis van de aanwezigheid van onderzoek- en spelmateriaal, namelijk het voorkomen van agressie bij de varkens, zoals staartbijten. Verweerder heeft terecht op grond van het rapport van bevindingen vastgesteld dat eiseres artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren heeft overtreden.
8.4.
Nu verweerder de overtreding terecht heeft vastgesteld, was verweerder bevoegd [10] om eiseres daarvoor een boete op te leggen. In het Specifiek interventiebeleid dierenwelzijn [11] staat hoe verweerder met die boetebevoegdheid omgaat: er wordt direct een boete opgelegd als de overtreding zwaarder en/of meer structureel van aard is (categorie B) en er wordt eerst gewaarschuwd als de overtreding licht en incidenteel van aard is (categorie C). In dit interventiebeleid is ook uitgelegd welke factoren een rol spelen bij het onderscheid tussen een overtreding in de categorie B of de categorie C en daarbij staat onder meer dat een overtreding als structureel wordt beschouwd als het meer dan enkele dieren betreft. In dit geval hebben de toezichthouders vastgesteld dat circa 790 varkens in meerdere stallen niet beschikten over het in artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren vereiste materiaal. Naar het oordeel van de rechtbank merkt verweerder dat terecht aan als een structurele en ernstige overtreding waarbij de oplegging van een boete passend en geboden is. De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is voor deze overtreding een boetebedrag van € 1.500,- vastgesteld. De rechtbank vindt dit bedrag evenredig. Het met het Besluit houders van dieren gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. Door een groot aantal varkens niet permanent eet- en wroetbaar materiaal aan te bieden heeft eiseres het risico op agressie en bijtgedrag tussen haar varkens aanvaard. De gestelde investeringen, voor zover die al zien op materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, doen niet af aan de vaststelling dat dergelijk materiaal bij de controle in meerdere stallen ontbrak, waardoor het welzijn van de varkens is geschaad. De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het boetebedrag had moeten worden gematigd.
9. Eiseres voert aan dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij ervan moet worden uitgegaan dat de procedure is begonnen in oktober 2019 met het handhavingsverzoek van de Stichting.
9.1.
Volgens vaste jurisprudentie [12] geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Naar het oordeel van de rechtbank is ook in deze zaak de redelijke termijn pas aangevangen op het moment dat eiseres het voornemen voor boeteoplegging heeft ontvangen. Weliswaar is aan dat voornemen een handhavingsprocedure vooraf gegaan, maar gedurende die procedure heeft verweerder geen handeling verricht op basis waarvan eiseres redelijkerwijs mocht verwachten dat haar een boete zou worden opgelegd. Verweerder heeft immers het verzoek om handhaving in eerste instantie afgewezen en heeft pas besloten tot boeteoplegging nadat toezichthouders in juni 2022 op het bedrijf van eiseres zijn gaan kijken en van hun bevindingen een rapport hadden opgemaakt. Eiseres is hiermee eerst bekend geworden door toezending van het voornemen op 29 juni 2022 en kon pas toen aan die handeling de verwachting ontlenen dat verweerder haar een boete zou opleggen. Sindsdien zijn nog geen twee jaar verstreken, zodat de redelijke termijn op het moment van deze uitspraak niet is verstreken.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is dus ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 april 2024.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.