ECLI:NL:RBROT:2024:2908

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 23/4659

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 april 2024 in de zaak tussen

[eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres

(gemachtigde: mr. I. Blatter),

de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de staatssecretaris

(gemachtigde: mr. D.W. Gerritsen).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door de staatssecretaris aan haar opgelegde bestuurlijke boete van € 600,- vanwege overtreding van bij of krachtens de Tabaks- en rookwarenwet (Trw) gestelde voorschriften. Hiertoe heeft de staatssecretaris op 17 januari 2023 besloten.

1.1.

Met het bestreden besluit van 26 mei 2023 op het bezwaar van eiseres is de staatssecretaris bij dat besluit gebleven.

1.2.

De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 4 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van de staatssecretaris en [naam 2], werkzaam als toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Totstandkoming van het besluit

2. De staatssecretaris heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen ([nummer]) dat op 9 december 2022 is opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA.

2.1.

De toezichthouders schrijven in het rapport onder meer het volgende:

“(…) Op ondergenoemde datum en tijdstip voerde ik samen met mijn collega-toezichthouder (…) een inspectie uit op Dutch Valley Festival. Tijdens deze inspectie hebben mijn collega en ik een overtreding vastgesteld op grond van de Tabaks- en rookwarenwet. Om de juiste overtreder te kunnen vaststellen heb ik vervolgens de ontheffing op grond van artikel 35, lid 1 van de Alcoholwet, welke door de gemeente Velsen was verleend bij deze gemeente opgevraagd. Uit deze ontheffing bleek mij dat deze was verleend aan [eiseres] (…).

Bevinding(en)

Datum en tijdstip: 14 augustus 2022 omstreeks 20:30 uur

Ik liep naar een tent achter op het terrein, welke was aangeduid als de Hip Hop tent. (…) Ik zag dat rechts in deze tent een lange bar stond met meerdere tappunten voor bier. Ik zag dat er trays met vooruit neergezette frisdranken in blik en in fles klaar stonden. Ik zag ongeveer 15 medewerkers achter de bar. Ik zag dat zij zwarte shirts met Jupiler logo achterop en op de borst droegen. Ik zag dat meerdere mensen bestellingen plaatsten en deze afrekenden met munten. Ik zag dat in deze tent meerdere mensen bier en frisdrank nuttigden.

Hieruit bleek mij dat ik mij in een horeca-inrichting bevond zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid van de Tabaks- en rookwarenwet.

(…) Ik zag (…) dat in de Hiphop tent (…) door meerdere personen gerookt werd. Ik zag dat tenminste 11 personen een sigaret rookten. Ik zag dat zij hun sigaret aanstaken, een trekje namen en vervolgens rook uitbliezen. Ik rook in de gehele tent een sterke geur van tabaksrook. (…)

Tevens zag ik dat tenminste 4 personen een elektronische sigaret dan wel een elektronische sigaret zonder nicotine (…) naar hun mond brachten, een trekje namen en een witte damp uitbliezen. Ik rook door de gehele tent heen de geur van deze elektronische sigaretten.

Ik zag dat meerdere van de voornoemde personen deze producten in het zicht van het barpersoneel rookten en/of dampten.

Gedurende de periode die ik in de tent aanwezig ben geweest zag en hoorde ik dat de voornoemde

werkzame personen de eerder genoemde, voor hen waar te nemen, rokende en/of dampende personen niet aanspraken op het feit dat zij aldaar rookten en/of dampten.

(…) kon ik nadrukkelijk zien dat er boven het publiek meerdere keren een klein wolkje omhoog

werd geblazen. Tevens zag ik dat in de gehele tent, zowel voor de bar als op de dansvloer, meerdere

sigarettenpeuken op de grond lagen.

Hieruit bleek mij dat de exploitant van een horeca-inrichting het rookverbod in de horeca-inrichting niet of onvoldoende had gehand gehandhaafd. (…)”

2.2.

Op 12 december 2022 heeft de staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op dit voornemen gereageerd met een zienswijze.

2.3.

Bij besluit van 17 januari 2023 heeft de staatssecretaris eiseres een boete van € 600,- opgelegd vanwege overtreding van het rookverbod van artikel 10, eerste lid, onder e, van de Trw.

2.4.

Het bestreden besluit berust - kort samengevat - op de volgende overwegingen.

Uit het rapport van bevindingen volgt dat tijdens de inspectie alcoholhoudende drank

bedrijfsmatig of anders dan om niet werd verstrekt in de zogenaamde Hip Hop tent op het festivalterrein. Dit betekent dat de Hip Hop tent een horeca-inrichting is. In die tent, een lokaliteit, werd immers het horecabedrijf uitgeoefend. Een exploitant kan alleen een horecabedrijf uitoefenen als daarvoor een vergunning is afgegeven of als de burgemeester een ontheffing heeft verleend van het verbod zonder vergunning een horecabedrijf uit te oefenen. In dit geval is die ontheffing op 10 augustus 2022 aan eiseres verleend. Daarom is eiseres de exploitant van de horeca-inrichting. Zij had zeggenschap over wat zich feitelijk afspeelde in deze horeca-inrichting en op haar rustte dan ook de verplichting om het rookverbod in te stellen. Dit betekent dat eiseres terecht is aangemerkt als overtreder en dat de boete terecht aan haar is opgelegd.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt of de bestuurlijke boete terecht aan eiseres is opgelegd en of deze evenredig is. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

4. Het beroep is ongegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4.1.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Kan eiseres worden aangemerkt als overtreder?

5. Eiseres betoogt – kort samengevat – dat zij niet de overtreder is. Zij is niet de exploitant van de horeca-inrichting. Het festivalterrein werd geëxploiteerd door degene aan wie de evenementenvergunning is verleend. Deze organisator had de zeggenschap over het festivalterrein. Naar aanleiding van rechtspraak is het interventiebeleid van de NVWA aangepast en wordt het gehele festivalterrein sindsdien als één horeca-inrichting beschouwd.

5.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

5.2.

De norm van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw zich richt tot de exploitant van een horeca-inrichting.^[1]De eerste vraag die voorligt is daarom wat in dit geval als de horeca-inrichting moet worden gezien.

5.2.1.

Volgens eiseres was op Dutch Valley het gehele festivalterrein de horeca-inrichting en niet slechts de Hip Hop tent.

5.2.2.

De staatssecretaris stelt dat de Hip Hop tent een afzonderlijke besloten ruimte (lokaliteit) is die onderdeel uitmaakt van een horeca-inrichting, waarbinnen eiseres haar horecabedrijf uitoefende.^[2]De rechtbank stelt met betrekking tot dat laatste vast dat niet in geschil is dat in de Hip Hop tent tegen inwisseling van muntjes (die op het festival tegen betaling zijn te verkrijgen) alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse werd verstrekt, wat ook bedrijfsmatig gebeurde. Dat eiseres een horecabedrijf uitoefende, staat daarmee vast.

5.2.3.

De rechtbank volgt de staatssecretaris in het standpunt dat de Hip Hop-tent is te zien als een afzonderlijke besloten ruimte (lokaliteit) die onderdeel uitmaakt van een inrichting in de zin van artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet. Ter zitting heeft de gemachtigde van de staatssecretaris nog verduidelijkt dat uit de door eiseres aangehaalde rechtspraak^[3]inderdaad volgt dat bij verschillende lokaliteiten binnen één festivalterrein sprake is één horeca-inrichting waar deze lokaliteiten onderdeel van uitmaken en dat er maar één boete volgt als in meerdere lokaliteiten het rookverbod is overtreden.

5.3.

De volgende vraag die moet worden beantwoord, is of eiseres kan worden aangemerkt als exploitant van de horeca-inrichting.

5.3.1.

Eiseres stelt dat de festivalorganisator in dit geval de exploitant is. Zij betrekt daarbij dat de organisator ook degene is die de zeggenschap over het hele festivalterrein heeft. Eiseres beroept zich daarbij op de wetsgeschiedenis.^[4]

5.3.2.

In het verweerschrift en ter zitting heeft de staatssecretaris aangegeven dat voor de vaststelling wie de exploitant van de horeca-inrichting is, leidend is aan wie de ontheffing in de zin van de Alcoholwet is verleend. In dit verband is van belang dat het verboden is om een horecabedrijf uit te oefenen als daarvoor geen vergunning in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Alcoholwet is verleend. Ten behoeve van (bijvoorbeeld) evenementen kan de burgemeester op grond van artikel 35, eerste lid, van de Alcoholwet een ontheffing verlenen van het verbod om zonder een vergunning een horecabedrijf uit te oefenen. De staatssecretaris heeft toegelicht dat in deze zaak op 10 augustus 2022 aan eiseres een ontheffing is verleend om het horecabedrijf uit te oefenen.^[5]Blijkens de ontheffing mocht eiseres 15 tappunten inrichten voor het schenken van zwak-alcoholhoudende dranken tijdens het evenement Dutch Valley. Omdat eiseres dit horecabedrijf in ieder geval binnen de lokaliteit die de Hip Hop tent is heeft uitgeoefend, is eiseres de exploitant van de horeca-inrichting en daarom op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw verplicht tot het instellen, aanduiden en handhaven van het rookverbod, aldus de staatssecretaris.

5.3.3.

De rechtbank stelt vast dat de wetgever bij de definitie van een horeca-inrichting in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Trw heeft verwezen naar een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet. Gelet op deze koppeling is de rechtbank van oordeel dat eiseres – als ontheffinghouder in de zin van artikel 35, eerste lid, van de Alcoholwet – de exploitant is van de horeca-inrichting. Als exploitant van de horeca-inrichting is eiseres op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw verplicht tot het instellen, aanduiden en handhaven van het rookverbod.

5.3.4.

Eiseres heeft gemotiveerd betoogd dat door andere gemeenten dan de gemeente Velsen degene met de evenementenvergunning wordt aangemerkt als de exploitant van de horeca-inrichting. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvoor echter, anders dan eiseres betoogt, niet doorslaggevend wie de zeggenschap over het festivalterrein als geheel heeft, maar wie (ook) de horeca-ontheffing heeft. Dat dit in verschillende gemeentes mogelijk leidt tot uiteenlopende verantwoordelijkheden is een gevolg van wisselend beleid op gemeentelijk niveau, maar die omstandigheid kan niet afdoen aan eerder genoemde leidende koppeling tussen artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Trw en artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet.

5.4.

De volgende vraag is of eiseres een verwijt kan worden gemaakt. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft in zijn uitspraak van 4 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:629) geoordeeld dat de toenmalige Tabakswet niet uitgaat van een inspanningsverplichting, maar van een resultaatsverplichting tot het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod. Uit die uitspraak en andere uitspraken^[6]komt evenwel ook naar voren dat de exploitant, beheerder of werkgever telkens verwijtbaar tekortschoten in het handhaven van een rookverbod.

5.4.1.

Verder is de rechtbank er ambtshalve mee bekend dat bij de vraag of een rookverbod wordt gehandhaafd door een exploitant van een horeca-inrichting steeds door de toezichthouder in de beoordeling wordt betrokken of de exploitant een verwijt treft. Zo heeft de staatssecretaris in andere zaken bestuurlijke boetes opgelegd omdat werd gerookt in het zicht van barmedewerkers of beveiligers, die vervolgens niet ingrepen, of omdat de bar zo was ingedeeld dat toezicht op naleving door personeel niet goed mogelijk was, dan wel omdat er geen personeel aanwezig was om toezicht te houden.

5.4.2.

Ook de rechtbank heeft deze omstandigheden in haar beoordeling betrokken, dit ook met het oog op het al dan niet ontbreken van verwijtbaarheid, wat gelet artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in de weg staat aan boeteoplegging. Deze toets heeft ook plaats bij evenementen zoals Dutch Valley.^[7]De resultaatsverplichting tot het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod betekent dan ook niet dat een zuivere risicoaansprakelijkheid op horeca-exploitanten rust, omdat voor het opleggen van een bestraffende sanctie steeds een verwijt aan de exploitant moet kunnen worden gemaakt.

5.4.3.

In deze zaak blijkt uit het rapport van bevindingen dat de toezichthouder heeft vastgesteld dat in dat in de Hip Hop tent door meerdere personen gerookt werd. Hij zag tenminste elf personen een sigaret en tenminste vier personen een elektronische sigaret roken. Ook nam hij waar dat meerdere van deze personen in het zicht van het barpersoneel rookten en/of dampten en dat zij daarop niet werden aangesproken en dat er in de gehele tent, zowel voor de bar als op de dansvloer, meerdere sigarettenpeuken op de grond lagen. Hieruit volgt dat eiseres het rookverbod onvoldoende heeft gehandhaafd en dat eiseres hiervan een verwijt valt te maken. Dat (ook) de door de festivalorganisator ingehuurde beveiligers volgens eiseres toezicht hadden moeten houden op het rookverbod doet hieraan niet af, nu de verplichting van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw op eiseres rust als exploitant van de horeca-inrichting. Overigens heeft de staatssecretaris ter zitting aangegeven dat het een mogelijkheid is om naast eiseres, ook de festivalorganisator te beboeten op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Trw, maar dat daarvoor in dit geval niet is gekozen.

5.5.

Gelet op wat hiervoor is overwogen had de staatssecretaris de bevoegdheid om eiseres een bestuurlijke boete op te leggen wegens een overtreding van het rookverbod.

Heeft de staatssecretaris de verdedigingsrechten van eiseres geschonden?

6. Eiseres betoogt dat het tijdsverloop tussen de inspectie en het opstellen van het rapport van bevindingen en het informeren van eiseres dusdanig groot is, dat haar de mogelijkheid is ontnomen inhoudelijk verweer te voeren. Zij verwijst daarnaartoe naar rechtspraak.^[8]Na bijna vier maanden werden belangrijke details pas kenbaar gemaakt in het voornemen tot boeteoplegging, zoals dat het ging om de Hip Hop tent en dat de inspecteurs het barpersoneel kwalijk namen dat zij niet ingrepen.

6.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

6.2.

De rechtbank is van oordeel dat het tijdsverloop tussen de inspectie, het opstellen van het rapport van bevindingen en het op de hoogte brengen van eiseres niet maakt dat eiseres in haar verdedigingsrechten als bedoeld in artikel 6, derde lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschaad. De bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in het rapport van bevindingen en bieden voldoende inzicht in de feiten en omstandigheden die aan de boeteoplegging ten grondslag liggen. Eiseres kan zich hiertegen dan ook inhoudelijk verweren en heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt in bezwaar en beroep. De rechtspraak waarnaar eiseres verwijst maakt dit niet anders, nu het in die zaken ging om onvergelijkbare situaties. In één van de door eiseres aangehaalde zaken ging het om een rapport waarin de bevindingen zodanig summier en algemeen waren verwoord dat zij onvoldoende inzicht boden in de relevante feiten en omstandigheden om inhoudelijk verweer te kunnen voeren. In de andere zaak ging het – anders dan in de onderhavige zaak – niet om een resultaatsverplichting, maar om een criterium dat ruimte liet voor een inschatting aan de zijde van de overtreder.

Heeft de staatssecretaris gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur?

7. Eiseres betoogt dat de staatssecretaris heeft gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, dat hij vooringenomen heeft gehandeld en dat hij in strijd heeft gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod op détournement de procedure, het gelijkheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het verbod op willekeur.

7.1.

De rechtbank stelt vast dat deze gronden over de schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een herhaling vormen van hetgeen eiseres in bezwaar naar voren heeft gebracht. De staatssecretaris is in het bestreden besluit uitvoerig ingegaan op deze gronden en waarom deze geen aanleiding geven om van boeteoplegging af te zien. Zonder aan te geven in welk opzicht, in de visie van eiseres, de reactie van de staatssecretaris in het bestreden besluit op die gronden ontoereikend is, is de herhaling door eiseres van deze gronden onvoldoende om deze als een beroepsgrond aan te merken waarop de rechtbank dient in te gaan.^[9]

Hoogte en evenredigheid van de boete

8. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de boete onevenredig moet worden geacht. Daarom heeft de staatssecretaris geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 april 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Alcoholwet

Artikel 1, eerste lid

Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:

– horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;

– lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;

– horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;

– inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte.

Artikel 3, eerste lid

Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.

Artikel 35, eerste en vierde lid

1. De burgemeester kan ten aanzien van het verstrekken van zwak-alcoholhoudende drank op aanvraag ontheffing verlenen van het in artikel 3 voor de uitoefening van het horecabedrijf gestelde verbod, bij een in de beschikking aangewezen bijzondere gelegenheid van zeer tijdelijke aard voor een aaneengesloten periode van ten hoogste twaalf dagen, mits de verstrekking geschiedt onder onmiddellijke leiding van een persoon die:

a. de leeftijd van eenentwintig jaar heeft bereikt;

b. niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is.

De naam van deze persoon staat op de ontheffing vermeld.

4. De ontheffing, of een afschrift daarvan, is ter plaatse aanwezig.

Tabaks- en rookwarenwet

Artikel 1, eerste lid

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

horeca-inrichting:

a. inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet;

b. inrichting waarin in ieder geval bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholvrije dranken of etenswaren worden verstrekt voor gebruik ter plaatse.

Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e

1. In de navolgende gevallen is de navolgende persoon of het navolgende orgaan verplicht tot het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod:

e. in een horeca-inrichting: de exploitant van die horeca-inrichting.