ECLI:NL:RBROT:2023:5136

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummers: ROT 21/5865 en ROT 21/6048

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juni 2023 in de zaken tussen

[eiseres], te [plaats], eiseres,

(gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen twee boetes van € 4.500,- voor overtredingen van de Wet dieren. Met de besluiten van 14 mei 2021 en 21 mei 2021 heeft verweerder eiseres de boetes opgelegd.

1.1.

Met de bestreden besluiten van 12 oktober 2021 en 26 oktober 2021 op de bezwaren van eiseres heeft verweerder de boetes gehandhaafd.

1.2.

Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.

1.3.

De rechtbank heeft de beroepen op 9 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.

Totstandkoming van de besluiten

2. Verweerder heeft zijn besluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

2.1.

In het rapport van bevindingen van 17 december 2020 (ROT 21/5865) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 16 december 2020 onder meer het volgende:

“
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij omstreeks 19.30 uur in de panklaarafdeling van [slachterij] Ik bevond mij op het keurbordes voor de PM-screening van de kuikens afkomstig uit stal 1 van pluimveehouder [eiseres]. Bij controle van de slachtlijst betreffende de koppelwisseltijden, bleek dat de kuikens die op dat moment werden geslacht, daadwerkelijk van dit koppel afkomstig waren. Ik zag veel karkassen met letsel, waarop ik besloot om een letseltelling uit te voeren.

Tijdens de letseltelling, uitgevoerd volgens de werkinstructie uit bijlage 7 van de KPL-WLZ-WV01 van de NVWA, zag ik dat er veel bloedingen aanwezig waren op de karkassen. Deze varieerden van donkerrood tot paars. De getelde bloedingen waren bij ieder letsel groter dan 3 cm. Ik stelde vast dat de meeste bloedingen ter hoogte van de vleugels zaten.

Ik heb van stal 1 in totaal twee tellingen uitgevoerd. Beide controles duurden twee minuten. De bandsnelheid tijdens de controle was 10.000 kuikens per uur. De bandsnelheid heb ik geverifieerd door de snelheidsmeter in de panklaarafdeling af te lezen. In totaal heb ik per controle van twee minuten 333 kuikenkarkassen gecontroleerd, waarbij alle haken bezet waren.

stal 1: tellingen respectievelijk omstreeks 19.30 uur en 20.30 uur. Tijdens de eerste controle heb ik 18 letsels geteld, tijdens de tweede controle 20. Uit deze tellingen kwamen scores van respectievelijk 5.40% en 6.00% wat een gemiddelde score geeft van 5,70%. Hieruit bleek mij dat de interventiegrens van 2% die de NVWA hanteert, overschreden was.

Naar mijn deskundige mening als dierenarts is het welzijn van de kuikens ernstig geschaad tijdens het vangen van de dieren en plaatsen in de vervoerscontainers wat aanleiding heeft gegeven tot erge pijngewaarwording en stress bij de kuikens tijdens transport en in de tijd daarna tot aan het bedwelmen.

Bij navraag bij de transporteur bleek dat er tijdens transport niets is gebeurd wat letsels van deze aard heeft kunnen doen ontstaan.

Ook blijkt uit navraag bij de exploitant van het slachthuis en uit de bevindingen tijdens het reguliere toezicht dat dergelijke letsels niet op het slachthuis hebben kunnen ontstaan. Ik heb zelf waargenomen dat kuikens van andere veehouders geslacht voor, en na, het hier genoemde koppel, geen verschijnselen van bloedingen of ander letsel hadden.

De letsels bij beide tellingen bestonden bij ieder letsel uit grote (>3 cm) donkerrode tot paarse bloedingen ter hoogte van de vleugels. Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaand aan het doden van de dieren ontstaan door het vangen van de dieren.

• Ik zag op de laadbon van de eerste wagen vermeld staan dat de vertrektijd vanaf de veehouderij 13.30 uur was.

• Tijd van mijn eerste inspectie was omstreeks 19.30 uur.

• Volgens de laadbon was het laden van de kuikens om 12.30 uur begonnen. Het letsel was dan ongeveer tussen 6 en 7 uur oud (zie bijlage laadbon 64204).

Vanuit mijn professionele ervaring als dierenarts concludeer ik uit bovenstaande feiten dat hier sprake was van ernstig dierenletsel ten gevolge van onaanvaardbaar verwijtbaar handelen tijdens het vangen van de kuikens.”

2.2.

In het rapport van bevindingen van 29 januari 2021 (ROT 21/6048) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 28 januari 2021 onder meer het volgende:

“
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij omstreeks 16.40 uur in de panklaarafdeling van [slachterij] Ik bevond mij bij de eerste overhanger en zag de kuikens afkomstig uit stal 4 van pluimveehouder [eiseres] . Bij controle van de slachtlijst betreffende de koppelwisseltijden, bleek dat de kuikens die op dat moment werden geslacht, daadwerkelijk van dit koppel afkomstig waren. Ik zag veel karkassen met letsel, waarop ik besloot om een vangletselcontrole uit te voeren. Ik heb de letseltellingen uitgevoerd volgens de instructie van de NVWA; Bijlage 7 bij K-PLWLZ-WV01.

Ik zag omstreeks 16.40 uur, tijdens mijn eerste vangletselcontrole van 2 minuten bij bovengenoemd koppel, 18 karkassen met donkerrode tot paarse bloedingen van groter dan 3 cm aan de vleugels. Bij een bandsnelheid van 10.000 kuikens per uur zag ik 333 kuikenkarkassen voorbij komen, ervanuit gaande dat alle haken bezet waren. Hier was dus sprake van 5.41 % vangletsel. De bandsnelheid heb ik geverifieerd door op de teller van de bandsnelheid te kijken.

Ik zag omstreeks 17.55 uur, tijdens mijn tweede vangletselcontrole van 2 minuten bij bovengenoemd koppel, 10 karkassen met donkerrode tot paarse bloedingen van groter dan 3 cm aan de vleugels. Bij een bandsnelheid van 10.000 kuikens per uur zag ik 333 kuikenkarkassen voorbij komen, ervanuit gaande dat alle haken bezet waren. Hier was dus sprake van 3.00% vangletsel. De bandsnelheid heb ik geverifieerd door op de teller van de bandsnelheid te kijken.

In totaal heb ik van bovengenoemd koppel 2 tellingscontroles naar vangletsel uitgevoerd volgens de instructie van de NVWA; Bijlage 7 bij K-PL-WLZ-WV01.

Uit deze 2 tellingen kwam een gemiddelde score van 4.20% vangletsel. Hieruit bleek mij dat de interventiegrens van 2% die de NVWA hanteert, overschreden was.

Uit navraag bij de transporteur bleek dat er tijdens transport niets is gebeurd wat letsels van deze aard heeft kunnen doen ontstaan.

Ook blijkt uit navraag bij de exploitant van het slachthuis en uit de bevindingen tijdens het reguliere toezicht dat dergelijke letsels niet op het slachthuis hebben kunnen ontstaan.

De letsels bestonden uit ernstige tot zeer ernstige donkerrode tot paarse bloedingen, groter dan 3 cm, voornamelijk aan de vleugels. Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaand aan het doden van de dieren ontstaan door het vangen van de dieren.

• Ik zag op de laadbon van de eerste auto vermeld staan dat de vertrektijd van de eerste auto vanaf de veehouderij 09.30 uur was.

• Tijd van mijn eerste inspectie was omstreeks 16.40 uur;

Volgens de laadbon was het laden van de kuikens om 08.30 uur begonnen. Het letsel is dan ongeveer tussen de 8 en 10 uur oud (zie bijlage laadbon).

Vanuit mijn professionele ervaring als dierenarts concludeer ik uit bovenstaande feiten dat hier sprake is van ernstig dierenletsel ten gevolge van onaanvaardbaar verwijtbaar handelen tijdens het vangen van de kuikens.

De houder van het pluimvee op de plaats van vertrek zorgde er niet voor dat de voorschriften met betrekking tot het behandelen van de dieren tijdens het vangen nageleefd werden, waardoor onnodige pijn en ernstig lijden bij de dieren is veroorzaakt.”

3. Op grond van de rapporten van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:

“De houder op de plaats van vertrek zorgde er niet voor dat de voorschriften met betrekking tot de behandeling van dieren nageleefd werden. Door het vangen is onnodig pijn en letsel veroorzaakt bij de dieren.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, en gelezen in samenhang met artikel 3, aanhef en onder e, artikel 8, eerste lid, en Bijlage I, hoofdstuk III, paragraaf 1.8, onder d, van de Transportverordening^[1].

Verweerder heeft eiseres daarvoor twee boetes opgelegd van € 4.500,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de beboetbare feiten heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

5. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

6. Eiseres voert aan dat verweerder niet heeft uitgesloten dat (een deel van) het getelde letsel op andere wijze is ontstaan. In dat kader verwijst eiseres naar het NVWA-werkvoorschrift^[2]waarin staat wat er door de toezichthouder moet worden uitgesloten; uit het rapport van bevindingen blijkt niet dat dit voldoende is gebeurd. Ook het WUR-rapport^[3]waarnaar verweerder verwijst geeft volgens eiseres geen uitsluitsel over de vraag of het letsel zoals beschreven in de rapporten van bevindingen, bij het vangen is ontstaan. Eiseres betwist dat op basis van de kleur van een bloeding aan de slachtlijn kan worden vastgesteld dat het gaat om vangletsel. De verkleuring van een lichtrode naar een donkerrode bloeding begint al na 2 minuten en het geconstateerde letsel kan dus ook zijn ontstaan op het slachthuis. De kuikens hebben in deze zaken lang gewacht op het slachthuis en bij het lossen met de heftruck kan er ook letsel zijn ontstaan. Ook kan bepaalde verdoving vleugelklapperen veroorzaken. Letsel ontstaan na het vangen laat vrijwel hetzelfde beeld zien als vangletsel, aldus eiseres. Daartoe wijst zij op drie stukken: AVMA Guidelines^[4], Animal Welfare Evolution^[5]en een verklaring van Dierenartsenpraktijk Kippendokter^[6]. Daarnaast voert eiseres aan dat er selectief geteld is, nu de toezichthouder pas is begonnen met de vangletseltelling na dat hij vangletsel aan de lijn heeft gezien. Tenslotte wijst eiseres erop dat ook wettelijk gefixeerde boetes evenredig moeten zijn waarbij alle omstandigheden van het geval moeten worden getoetst. Bovendien wordt de legitimatie van de boete wat betreft de preventieve werking teniet gedaan als de boete pas zo laat na de constatering wordt opgelegd, aldus eiseres.

6.1.

In gevallen als de onderhavige waarin boetes zijn opgelegd rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb)^[7]mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van het rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

6.2.

De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de rapporten van bevindingen. In de rapporten is duidelijk beschreven wat de toezichthouders aan letsel hebben gezien: het soort letsel en de kleur en grootte van de geconstateerde bloedingen is beschreven. Ook staat in de rapporten dat er volgens de werkinstructie K-PL-WLZ-WV01 bijlage 7 is geteld. In die werkinstructie staat dat alleen bloedingen worden geteld die minimaal drie centimeter groot en donkerrood tot paars van kleur zijn. Het CBb heeft meermaals geoordeeld dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat deze methode van het vaststellen van vangletsel aan de slachtlijn niet deugdelijk is, waarbij ook het WUR-rapport is betrokken^[8].
Het betoog van eiseres dat in de rapporten van bevindingen het NVWA-werkvoorschrift K-PL-WLZ-VW01 niet is nageleefd, slaagt ook niet. Dit werkvoorschrift omvat het gehele toezicht op dierenwelzijn op het slachthuis waarvan een vangletseltelling een onderdeel kan zijn. Het rapport van bevindingen ziet specifiek op de vaststelling van vangletsel en behoeft dus ook geen punten over andere welzijnscontroles te benoemen. In een oudere versie van bijlage 7 bij dit werkvoorschrift was wel een onderdeel opgenomen over het opstellen van het rapport van bevindingen bij vangletsel, maar dat gold niet meer ten tijde van deze overtredingen. Overigens betrof dit slechts aanbevelingen en het ontbreken van de daarin genoemde punten in een rapport van bevindingen betekent niet dat aan de juistheid van het rapport moet worden getwijfeld.^[9]

6.3.

Weliswaar kan ook bij het transport of op het slachthuis bij de kuikens letsel (of schade) ontstaan, maar voor de rechtbank staat voldoende vast dat de bloedingen die daarbij ontstaan niet door de toezichthouder worden geteld. De rechtbank verwijst daartoe naar de uitspraken ECLI:NL:CBB:2021:470 en ECLI:NL:CBB:2022:169 waarin eveneens het WUR-rapport is betrokken. Eiseres heeft gewezen op het uitladen, de wachttijd en de verdoving van de kuikens op het slachthuis, maar de rechtbank is niet gebleken dat als gevolg daarvan bloedingen kunnen ontstaan die de toezichthouder in het kader van de vangletseltelling meetelt. Zoals verweerder heeft toegelicht zitten de kuikens in containers in de vrachtwagen en blijven de kuikens in die containers als ze op het slachthuis worden gelost. Ook blijven de kuikens volgens verweerder in de containers als ze met CO₂ worden verdoofd in 2 fasen en worden de kuikens pas uit de containers gekanteld en aangehangen als ze onomkeerbaar verdoofd zijn. Eiseres heeft op zitting gesteld dat de kuikens na een eerste fase van verdoving (om ze rustig te krijgen) uit de containers worden gehaald, aan de slachtlijn worden gehangen en dan verder worden verdoofd, maar heeft dit verder niet onderbouwd. De rechtbank acht dit ook volstrekt onaannemelijk gelet op een rapport van het RIVM^[10]waarnaar eiseres ook heeft verwezen. Uit dit rapport volgt namelijk dat in Nederland één systeem gasverdoving wordt gebruikt, het 2-fasensysteem met CO₂/O₂, waarbij de dieren in de eerste fase het bewustzijn verliezen en in de volgende fase met een hogere CO₂-concentratie worden gedood; de dieren worden voor het verdoven niet gehanteerd en dus ook niet levend aangehangen. Weliswaar wordt in de stukken AVMA Guidelines en Animal Welfare Evolution waarnaar eiseres verwijst, vermeld dat gasverdoving tot gevolg kan hebben dat vogels hun vleugels gaan uitslaan, hetgeen letsel tot gevolg kan hebben, maar uit beide producties blijkt tevens dat het uitslaan van vleugels vooral optreedt bij vergassing met argon en in mindere mate bij vergassing met carbondioxide, zoals dat in Nederland gebeurd. Voor zover er bij de CO₂-verdoving wel letsel ontstaat, heeft verweerder voldoende toegelicht dat dit niet door de toezichthouder wordt meegeteld. De eventuele letsels ontstaan bij de verdoving, hebben namelijk onvoldoende tijd om zich te ontwikkelen tot donkerrode of paarse bloedingen van minimaal drie centimeter, aangezien kort daarna de aanvoerende vaten met het dodermes worden doorgesneden. De rechtbank verwijst hierbij ook naar ECLI:NL:CBB:2022:169 waarin de door eiseres genoemde stukken over verdoving ook zijn beoordeeld. In die uitspraak is eveneens ingegaan op het andere stuk dat eiseres heeft overgelegd, de verklaring van Dierenartsenpraktijk Kippendokter. De rechtbank sluit zich aan bij het oordeel van het CBb dat dit stuk onvoldoende gewicht in de schaal legt voor wat betreft de vaststelling van vangletsel, nu de daarin beschreven situatie niet vergelijkbaar is met die in het slachtproces.

6.4.

Ten aanzien van het betoog van eiseres dat de toezichthouders selectief hebben geteld, overweegt de rechtbank dat verweerder zich er niet van hoeft te vergewissen dat de vangletseltelling representatief is voor het koppel, zoals het CBb ook meermaals heeft overwogen^[11]. Op grond van de Transportverordening mag immers geen enkel kuiken vangletsel worden toegebracht. Verweerder hanteert alleen een grenswaarde van twee procent alvorens handhavend wordt opgetreden tegen geconstateerd vangletsel. Uit de rapporten van bevindingen blijkt dat de toezichthouders eerst bij de PM-keuring constateren dat sprake is van veel letsel en dan besluiten om een vangletseltelling uit te voeren. Dit is in overeenstemming met de werkinstructie.^[12]Vervolgens wordt de uitkomst van die telling gebruikt om te beoordelen of handhavend wordt opgetreden.

6.5.

De rechtbank concludeert dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat bij de kuikens van eiseres sprake was van vangletsel. Op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 8.6 van de Wet dieren en artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren was verweerder bevoegd eiseres voor deze overtredingen boetes op te leggen.

6.6.

Wel stelt eiseres terecht dat de boetes laat zijn opgelegd, in die zin dat verweerder zich niet heeft gehouden aan artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) door niet binnen dertien weken na het opstellen van de rapporten van bevindingen te beslissen dat eiseres een boete wordt opgelegd. Deze termijn is echter een termijn van orde^[13]en overschrijding ervan leidt als zodanig niet tot verval van de boetebevoegdheid. De rechtbank is ook niet gebleken dat eiseres door de overschrijding van deze termijn in haar belangen of bewijspositie is geschaad. Overigens is eiseres wel kort na beide constateringen door verweerder al met een brief ingelicht dat een hoog percentage vangletsel bij haar kuikens was geconstateerd en dat een voornemen tot het opleggen van een boete zal volgen.

6.7.

Ten aanzien van de hoogte van de boetes overweegt de rechtbank dat de wetgever al een afweging heeft gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. Uit de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, volgt dat voor deze overtreding in beginsel een boete van € 1.500,- wordt opgelegd. De rechtbank vindt dit bedrag als zodanig niet onredelijk. Het met de Transportverordening gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. Zoals het CBb heeft overwogen in onder meer ECLI:NL:CBB:2023:54, vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de evenredigheidstoets wordt voltrokken en wordt binnen dat kader beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. In dat kader vindt de rechtbank van belang (evenals het CBb in laatstgenoemde uitspraak) dat op grond van de Transportverordening aan geen enkel kuiken door het vangen letsel mag worden toegebracht. In dit geval zijn vangletselpercentages van 5,7 % en 4,2 % vastgesteld; dat is niet gering en bovendien een aanzienlijke overschrijding van de handhavingsnorm van 2 % die verweerder hanteert. Bij het (laten) vangen door eiseres is een groot aantal kuikens letsel, pijn en lijden berokkend. Terecht merkt verweerder dit aan als een ernstige overtreding. In dit geval heeft verweerder de boetes verhoogd naar € 4.500,- omdat eiseres twee keer eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Naar het oordeel van de rechtbank leidt toepassing van de recidiveregeling in dit geval niet tot een onevenredig hoge boete. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Eiseres heeft geen omstandigheden aangevoerd die grond zijn voor matiging van de boete. Gelet op de aard en ernst van de overtreding en de omstandigheid dat sprake is van een herhaling van de overtreding vindt de rechtbank de opgelegde boetes van € 4.500,- evenredig.

Conclusie en gevolgen

7. De beroepen zijn dus ongegrond.

8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Oonincx, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2023.

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.