Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/1827
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 januari 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. N. Bouwman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. M. Kool).
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 6.000,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 18 september 2020 heeft verweerder de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 19 februari 2021 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 22 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [naam] , directeur van eiseres, de gemachtigde van verweerder en [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 9 april 2020 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 3 april 2020, omstreeks 08:00 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 3 april 2020, omstreeks 08:00 uur.
Tijdens mijn inspectie belast met de levende keuring (AM-keuring) van runderen bevond ik mij in de stal van [naam slachterij] . Er kwam een wagen van [eiseres] aangereden. Ik herkende de wagen aan de typische [kleur] kleur en de opdruk op het dak. Doordat ik regelmatig op stal werkzaamheden verricht bij deze slachterij en [eiseres] hier regelmatig komt, wist ik dat het om een wagen van deze transporteur ging.
Er werd mij een rund met I&R (identificatie en registratie) nummer: [nummer] (werknummer [nummer] ) ter keuring aangeboden (zie foto 1). Het rund vertoonde een afwijkende gang en daarom besloten de stalbaas en ik om het dier apart te zetten in het hok waar de dieren met een afwijking in gezet worden.
Na wat andere werkzaamheden had ik tijd om het rund beter te bekijken. Ik zag dat zij kreupel liep met haar rechter achterpoot en een afwijkende gang vertoonde, waarbij ze haar rechter achterpoot ver buiten de massa plaatste. Het rund zette de rechter achterpoot dus niet netjes onder haar lijf, maar hield hem naar buiten toe, waarbij ze een deel van de poot kon ontlasten. Tijdens het lopen belastte ze zo vooral haar binnenklauw (zie filmpje 1). Een rund dat zo loopt, probeert een deel te ontlasten, in dit geval dus de buitenklauw. Dit is een uiting van pijn aan die poot. Als ze dan stilstond, belastte zij haar rechter achterpoot matig tot slecht en zette er nauwelijks gewicht op (zie foto 2). Ze zette tevens in stilstand haar rechter achterpoot buiten de massa (zie foto 4). Tevens trok ze steeds haar rechter achterpoot op van de grond richting haar buik, met name net na het lopen (filmpjes 2 en 3). Het matige tot slechte belasten in stilstand en het continue optrekken van de rechter achterpoot was een uiting van pijn aan die poot.
Bij inspectie van de rechter achterpoot zag ik een verdikte onderpoot met een rode kroonrand (foto's 3, 4 en 5). Dit duidde op een ontsteking in die onderpoot.
Op basis van mijn kennis als dierenarts stel ik het volgende: Bovengenoemd rund was kreupel en toonde een sterk verminderde belasting van haar rechter achterpoot in stilstand.
De onderpoot rechtsachter was verdikt en de kroonrand was rood, dit duidde op een ontsteking. Een dergelijke zwelling en roodheid heeft meerdere dagen nodig om te ontwikkelen. Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts stel ik dat de kreupelheid reeds meerdere dagen en voorafgaand aan het transport op 3 april 2020 aanwezig was.
Bij het vervoer werd het rund gedwongen om de rechter achterpoot te belasten, door beweging van de veewagen waarin het rund vervoerd is. Beweging en belasting (bij bochten of hobbels in de weg) zijn zeer pijnlijk bij een ontsteking aan de onderpoot. Het vervoer heeft extra onnodig lijden voor het rund tot gevolg gehad.”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De houder op de plaats van overladen (verzamelcentrum), tevens vervoerder, liet een rund vervoeren dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport. Het rund was niet in staat zich op eigen kracht pijnloos te bewegen.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en gelezen in samenhang met artikel 3, aanhef en onder b, artikel 6, derde lid, artikel 9, eerste lid, en Bijlage I, Hoofdstuk 1, paragraaf 1 en paragraaf 2, onder a, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG (de Transportverordening).
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 6.000,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Verweerder heeft de boete wel terecht opgelegd maar de boete wordt gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert aan dat zij de overtreding niet heeft begaan. Uit jurisprudentie [1] volgt dat verweerder moet bewijzen dat het rund bij inladen ongeschikt was voor het voorgenomen transport en dat boven iedere redelijke twijfel verheven moet zijn dat het rund al gewond, zwak of ziek was toen het voor het transport werd geaccepteerd en dat dit opgemerkt had moeten worden. Het kan goed dat het rund kreupel was op het moment van de inspectie maar dat kan zijn oorsprong hebben in een gebeurtenis tijdens het transport, uitladen of het verblijf op het slachthuis. Uit het rapport van bevindingen blijkt ook dat er enige tijd zat tussen het uitladen en de inspectie. Daarnaast heeft de toezichthouder de zwelling en roodheid pas waargenomen bij nadere inspectie en zijn stelling dat de kreupelheid al meerdere dagen aanwezig was wordt bestreden door twee andere deskundigen. Eiseres wijst op het rapport contra-expertise en de nadere rapportage (in reactie op het bestreden besluit), die zijn opgesteld door drs. J.J.B. Simons, die daarvoor contact heeft gehad met dr. M. Holzhauer, die is gespecialiseerd in klauwgezondheid bij runderen. Volgens hen is niet met zekerheid te zeggen dat de koe al kreupel was bij het overladen op het verzamelcentrum. Verder merkt eiseres nog op dat haar chauffeur goed was geïnstrueerd om ervoor te zorgen dat er aan de Transportverordening werd voldaan.
6.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:734, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Aangezien de constateringen van de toezichthouder pas na het transport zijn gedaan (zoals gebruikelijk is), dient de toezichthouder in het rapport te motiveren dat het dier al voorafgaand aan het transport daarvoor niet geschikt was, omdat het niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos voort te bewegen.
6.2.
De rechtbank ziet in beginsel geen reden om aan de juistheid van de bevindingen in het rapport te twijfelen. De toezichthouder heeft in het rapport duidelijk omschreven wat hij bij het dier heeft waargenomen en ook voldoende gemotiveerd waarom het rund de problemen aan de rechter achterpoot al voorafgaande aan het transport moet hebben gehad.
Volgens de toezichthouder had het dier een afwijkende gang, een sterk verminderde belasting van de rechter achterpoot bij stilstand en was de onderpoot verdikt met een rode kroonrand. Bij het rapport zijn foto’s en filmpjes gevoegd. Volgens de toezichthouder duiden de verdikking en rode kroonrand op een ontsteking en heeft een dergelijke zwelling en roodheid meerdere dagen nodig om te ontwikkelen.
6.3.
Eiseres betwist de bevindingen met een contra-expertise. Uit de contra-expertise blijkt dat drs. Simons en dr. Holzhauer het grotendeels eens zijn met de bevindingen van de toezichthouder. Op basis van de foto’s en filmpjes die bij het rapport zijn overgelegd stellen ook zij vast dat het rund bij het lopen de rechterachterpoot buiten de massa plaatst en probeert te ontlasten, dat het in stilstand deze poot matig tot slecht belast en dat de verschijnselen een uiting zijn van pijn aan de rechterachterpoot. Ook zien zij aan de onderpoot een verdikking en een rode kroonrand en zijn zij het met de toezichthouder eens dat dit wijst op een ontsteking. De contra-experts zijn het echter niet eens met de conclusie van de toezichthouder dat de kreupelheid al meerdere dagen voor het transport aanwezig moet zijn geweest; dat is volgens hun niet met zekerheid te zeggen. Daartoe wijzen zij op wetenschappelijk onderzoek waaruit volgt dat ook tijdens transport kreupelheid kan ontstaan of kan verergeren. Daarnaast is de zwelling en roodheid pas bij nadere inspectie waargenomen en was dit volgens de contra-experts waarschijnlijk niet opgevallen als het dier niet kreupel was geweest. In de nadere reactie van 21 april 2021 schrijft drs. Simons dat de toezichthoudend dierenarts geen diagnose heeft gesteld en dat daarom geen nadere conclusie kan worden getrokken over hoe lang de aandoening aanwezig was. Volgens drs. Simons en dr. Holzhauer zouden de waarnemingen kunnen passen bij een tussenklauwontsteking en die kan zich gemakkelijk binnen een halve dag ontwikkelen; ook kan een onderliggende digitale dermatitis de kreupelheid tijdens het transport hebben veroorzaakt of verergerd.
6.4.
De rechtbank ziet in de door eiseres overgelegde contra-expertise en nadere reactie geen grond voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder. De contra-experts stellen in zijn algemeenheid dat kreupelheid ook tijdens transport kan ontstaan maar dat doet niet af aan de eveneens door de toezichthouder vastgestelde verdikking en rode kroonrand, die ook de contra-experts op de foto’s en filmpjes hebben waargenomen. Juist die verdikking en rode kroonrand maken volgens de toezichthouder dat het rund al voorafgaande aan het transport de aandoening aan de rechter achterpoot moet hebben gehad. De contra-experts zijn het met de toezichthouder eens dat de verdikking en rode kroonrand wijzen op een ontsteking. Wel stellen zij dat dit ook een tussenklauwontsteking kan zijn die zich binnen een halve dag kan ontwikkelen, maar in het verweerschrift en door de toezichthoudend dierenarts op zitting is dit gemotiveerd weersproken. De toezichthoudend dierenarts heeft toegelicht dat een tussenklauwontsteking inderdaad snel kan ontstaan maar dat het dan om een periode van 12 tot 24 uur gaat en dat dan bovendien een heftige zwelling ontstaat waarbij de klauwen wijd uit elkaar komen te staan, wat bij dit rund niet is te zien. Ook de contra-experts stellen vast dat (slechts) sprake is van een matige zwelling. Verder is van belang dat er geen halve dag zat tussen de aanvang van het transport en de bevindingen van de toezichthouder; die periode is hoogstens 5 uur geweest. De directeur van eiseres heeft namelijk op zitting verklaard dat het rund om ongeveer 04.00 uur is ingeladen en om ongeveer 07.30 uur bij de slachterij is gelost. De rechtbank gaat ervan uit dat de toezichthouder het rund om 08.00 uur heeft onderzocht omdat dat als tijdstip van de bevindingen in het rapport is vermeld. Maar voor zover eiseres moet worden gevolgd in haar stelling dat het tijdstip 08.00 uur ziet op het apart laten zetten van het rund, maakt dat geen groot verschil. De toezichthouder heeft op de zitting toegelicht dat ze runderen waar ze iets aan zien bij het lossen, apart laten zetten om het lossen niet te onderbreken en dan direct na het lossen (binnen een half uur) de apart gezette dieren onderzoeken omdat niet gewenst is dat die dieren te lang op stal staan.
6.5.
Naar het oordeel van de rechtbank staat voldoende vast dat de verdikking en rode kroonrand (en dus een ontsteking) aan de rechter achterpoot al voorafgaande aan het transport, 5 uur eerder, aanwezig waren. Dat het rund een probleem had bij de rechter achterpoot moet op dat moment voor de chauffeur ook voldoende zichtbaar zijn geweest. De contra-experts hebben bevestigd dat op de foto’s een verdikking en rode kroonrand is te zien en ook de rechtbank heeft met een toelichting van de toezichthouder op de zitting op de foto’s een verdikking kunnen zien. Daarbij is in het verweerschrift en op de zitting ook gewezen op het haarverlies aan de kroonrand bij de ontsteking en dat is ook zichtbaar op de bij het rapport van bevindingen gevoegde foto’s. Ook als het rund voorafgaande aan het transport nog niet kreupel was - wat niet aannemelijk lijkt gezien de door de toezichthouder beschreven afwijkende gang die ook zichtbaar is op de filmpjes - hadden de zichtbare symptomen aan de poot (verdikking en haarverlies bij rode kroonrand) in elk geval aanleiding moeten zijn voor nader onderzoek bij dit rund alvorens het te transporteren. Daarbij merkt de rechtbank op dat op grond van paragraaf 1 en 2, onder a, van de Transportverordening een dier niet mag worden vervoerd als het niet in staat is zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Van evidente kreupelheid hoeft dus geen sprake te zijn. Los van de afwijkende gang, waren er voldoende zichtbare symptomen aan de rechter achterpoot die aanleiding hadden moeten geven om nader te bezien of het rund zich pijnloos kon voortbewegen en wel geschikt was voor vervoer. Bij twijfel had ook een dierenarts kunnen worden ingeschakeld.
6.6.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres een dier heeft vervoerd dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport en dat dit eiseres kan worden verweten.
7. Eiseres voert aan dat gelet op alle feiten en omstandigheden de boete niet evenredig is en matiging op zijn plaats is.
7.1.
De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Transportverordening gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. De rechtbank vindt de gebruikelijke boete van € 1.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd tot € 6.000,- omdat sprake is van recidive; eiseres heeft al drie keer eerder een boete gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De rechtbank vindt de verhoogde boete van € 6.000,- in dit geval ook niet onredelijk. Behalve de duur van de procedure heeft eiseres geen bijzondere feiten of omstandigheden gesteld op grond waarvan de boete zou moeten worden gematigd. Ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.
8. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM is geschonden.
8.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
8.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 31 juli 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna zes maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 5 % tot een bedrag van € 5.700,-.
Conclusie en gevolgen
9. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.
10. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
10.1.
Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.
10.2.
Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 418,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 19 februari 2021, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- stelt de boete vast op € 5.700,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 418,50 aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
25 januari 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.