Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/2229
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2023 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. E.M. Scheffer),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen vier boetes van in totaal € 6.000,- (4 x € 1.500,-) voor vier overtredingen van de Wet dieren. Met het besluit van 15 oktober 2021 heeft verweerder eiser de boetes opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 5 april 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard en één van de boetes herroepen.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiser heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van verweerder en [naam] en [naam] , toezichthouders bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 29 juli 2021 is opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA. De toezichthouders beschrijven in het rapport dat de aanleiding voor de controle een melding was van een milieuhandhaver van de gemeente [plaats] die naar aanleiding van een stankoverlastmelding een perceel aan de [adres] had bezocht en daar een grote hoeveelheid varkens zonder merken in de oren had aangetroffen. De toezichthouders zagen in het I&R systeem (Identificatie- en Registratiesysteem) dat er geen UBN (Uniek Bedrijfsnummer) geregistreerd stond op de betreffende locatie. Vervolgens zijn de toezichthouders op 30 juni 2021 naar de locatie gegaan die met een hekwerk was afgesloten. Via de tuin van een naastgelegen woning hebben de toezichthouders het perceel bekeken en zagen zij wilde zwijnen lopen. Daarna hebben zij op de bel bij het hekwerk gedrukt maar kregen geen gehoor. Hierop besloot een van de toezichthouders over het hek te klimmen en zich toegang tot het terrein te verschaffen. Daarbij zag de toezichthouder een groot omheind perceel waar een grote groep wilde zwijnen liep zonder merken in de oren. De dieren waren in goede conditie. Vervolgens heeft een van de toezichthouders op 5 juli 2021 telefonisch contact gehad met eiser en de volgende dag afgesproken dat op 14 juli 2021 de toezichthouders het terrein zouden controleren. Die dag meldden de toezichthouders zich, vergezeld door twee politieagenten, bij genoemd perceel waartoe eiser hen toegang verleende. Een van de toezichthouders schrijft in het rapport dat hij zag dat er wilde zwijnen op het perceel liepen zonder merken in de oren en dat er ook geen gaten in de oren zaten van eerder verkregen merken. Ook schrijft de toezichthouder dat hij zag dat ten minste drie volwassen wilde zwijnen misvormde snuiten hadden. De toezichthouders hebben eiser verteld dat de wetgeving voor gehouden varkens ook geldt voor gehouden wilde zwijnen. Eiser heeft hierop aangegeven dat hij dit raar vond en dat er in 2014 een collega van de NVWA is geweest die hetzelfde vertelde maar dat hij daar nooit een schrijven van had ontvangen en er daarmee vanuit was gegaan dat het akkoord was hoe hij de zwijnen hield. Verder hebben de toezichthouders eiser gevraagd of hij documentatie van de gehouden wilde zwijnen kon tonen, zoals vervoersdocumenten, diertelregistratie, een bedrijfsgezondheids- en behandelplan en diergeneesmiddelenadministratie, waarop eiser verklaarde dat hij dit niet had en ook nooit heeft bijgehouden. De toezichthouders telden ongeveer 40 volwassen wilde zwijnen waarvan tenminste drie zeugen aanwezig waren met ieder een toom jonge biggen. Verder schrijven de toezichthouders in het rapport dat zij zagen dat de wilde zwijnen niet de beschikking hadden over permanent schoon en vers drinkwater; ze konden enkel uit een waterpoel drinken die bestond uit een laag groen stilstaand water bedekt met een laag dikke groene drab. De toezichthouders hebben eiser medegedeeld welke overtredingen hij volgens hen had begaan en dat hem ook een blokkade werd opgelegd wat inhoudt dat hij geen dieren mag aan- en afvoeren tot de omissies met betrekking tot de I&R zijn hersteld. Ook hebben zij eiser aangegeven dat hij bloed diende te tappen van zijn zwijnen om de diergezondheidsstatus aan te tonen, aldus de toezichthouders in het rapport van bevindingen.
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder in het primaire besluit vastgesteld dat eiser vier beboetbare feiten heeft gepleegd. In het bestreden besluit heeft verweerder het bewijs voor één van deze feiten onvoldoende geacht en dit feit laten vallen. In het bestreden besluit heeft verweerder vastgesteld dat eiser de volgende drie beboetbare feiten heeft gepleegd.
3.1.
Beboetbaar feit 1: “De exploitant van een inrichting waar landdieren worden gehouden heeft zijn inrichting niet geregistreerd bij de bevoegde autoriteiten alvorens hij het houden van die landdieren heeft aangevat.”
Volgens verweerder heeft eiser daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 1.14, onder k, van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, en met artikel 84 van Verordening 2016/429 [1] .
3.2.
Beboetbaar feit 2: “De exploitant die wilde zwijnen houdt heeft niet de termijn in acht genomen die geldt voor het aanbrengen van identificatiemiddelen bij varkens, bedoeld in artikel 15, van Verordening 2021/520 [2] . Die termijn bedraagt een week nadat in een inrichting geboren varkens zijn gespeend, of uiterlijk drie maanden na de geboorte.”
Volgens verweerder heeft eiser daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5b.36, eerste lid, van de Regeling houders van dieren.
3.3.
Beboetbaar feit 3: “De aanwezige wilde zwijnen beschikten niet permanent over voldoende schoon en vers drinkwater.”
Volgens verweerder heeft eiser daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.26, tweede lid, van het Besluit houders van dieren.
3.4.
Verweerder heeft per feit een boete opgelegd van € 1.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren. Het totaal van de bij het bestreden besluit opgelegde boetes bedraagt dus € 4.500,-.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiser de beboetbare feiten heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boetes terecht heeft opgelegd maar dat het beroep gegrond is omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiser voert - samengevat - aan dat hij sinds 2010 hobbymatig wilde zwijnen in een omsloten gebied houdt. De NVWA stelt de wilde zwijnen gelijk aan varkens, zijnde landbouwhuisdieren, en stelt dat eiser daarmee een vleesproducent is maar onderbouwt dit niet. Dit is ook onjuist, het gaat om wilde dieren, die niet primair voor de vleesproductie worden gehouden en eiser ontvangt uit het houden van de dieren ook geen inkomen. Eisers situatie voldoet aan de Beleidsregel grof wild uit gesloten (omrasterde) gebieden [3] van de NVWA. Volgens de NVWA is die Beleidsregel niet van toepassing omdat de dieren geen vluchtgedrag zouden vertonen, maar bij het rapport van bevindingen zitten foto’s waarop de dieren zichtbaar vluchten. Ook wijst eiser op Natuurpark Lelystad, Stadspark Berg en Bos en Stichting Het Aardhuis waar genoemde beleidsregel wel van toepassing is, terwijl op die locaties sprake is van nagenoeg dezelfde situatie als bij eiser (zij het dat zijn dieren wél vluchtgedrag vertonen). Ook op die locaties zijn de wilde zwijnen niet geoormerkt en worden ze bijgevoerd. Voorts voert eiser aan dat in 2014 een NVWA-inspecteur bij hem op bezoek is geweest en heeft vastgesteld dat de dieren gezond zijn. Eiser heeft toen geen rapport van bevindingen of ander schrijven van de NVWA ontvangen, waardoor eiser er vanuit is gegaan dat hij voldeed aan genoemde beleidsregel. Ook heeft eiser in 2017 een aangetekende brief verzonden aan de toenmalige staatssecretaris van Landbouw waarin hij melding heeft gemaakt van zijn situatie en heeft verzocht om (mocht dit noodzakelijk zijn) een ontheffing voor het houden van deze dieren, maar daarop heeft hij geen reactie ontvangen. Volgens verweerder is het water dat de dieren uit de poel in het raster drinken van onvoldoende kwaliteit, maar de dieren drinken vanaf 2010 uit deze poel en de inspecteurs hebben vastgesteld dat de dieren gezond zijn. Eiser heeft het water ook getest en het is van voldoende kwaliteit. Daarnaast is eiser niet gebleken dat het verplicht is om wilde zwijnen te oormerken, de NVWA onderbouwt dit ook niet. Voorts vindt eiser dat het bezwaar en beroep traag verloopt. Verder voert eiser aan dat er bij de oplegging van de boetes geen rekening is gehouden met eisers persoonlijke omstandigheden. Eiser heeft verweerder gevraagd om uitstel van betaling en een betalingsregeling omdat hij de hoge boetes en dwangsommen niet kan betalen maar de invordering en oplegging van boetes gaat gewoon door en telkens voor dezelfde feiten. Uiteindelijk heeft eiser de gezonde, biologisch gehouden kudde moeten laten afmaken en afvoeren omdat de NVWA de dieren niet kon identificeren, waardoor eiser schade heeft geleden. De NVWA stelt dat sprake is van risico’s voor de volksgezondheid en voedselveiligheid, maar dit wordt niet onderbouwd. Tijdens de inspecties van 2014 en 2021 is door de inspecteurs vastgesteld dat de dieren gezond zijn, aldus eiser.
6.1.
De rechtbank stelt voorop dat zij in deze procedure alleen een oordeel geeft over de boetes die aan eiser zijn opgelegd voor drie gestelde overtredingen: geen registratie van de inrichting, geen oormerken bij de dieren en geen vers water. Er heeft ook een handhavingstraject gelopen waarbij meerdere besluiten zijn genomen maar dat traject en die besluiten beoordeelt de rechtbank niet. De rechtbank is daartoe ook niet bevoegd. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) is (in eerste aanleg) wel bevoegd in beroepen die gaan over andere besluiten dan boetebesluiten op grond van de Wet dieren. Enkele door eiser ingestelde procedures ten aanzien van andere besluiten en maatregelen dan de boetes zijn of worden ook door het CBb behandeld. De rechtbank wijst daarbij onder meer op de uitspraken van de voorlopige voorzieningenrechter van het CBb van 18 oktober 2022 [4] en 19 september 2023 [5] . In dit beroep zijn dus alleen de boetes aan de orde en de rechtbank zal daarom in deze uitspraak niet ingaan op wat eiser heeft aangevoerd over onder meer het afvoerverbod, ingediende Wob-verzoeken, de haalbaarheid van opgelegde maatregelen, aansprakelijkheidstelling voor geleden schade en het onderzoek op dierziekten.
6.2.
De voorschriften die eiser volgens verweerder heeft overtreden zijn allemaal van toepassing op gehouden dieren. Artikel 84 van Verordening 2016/429 (feit 1) verplicht een inrichting waar landdieren worden gehouden te registreren, artikel 15 van Verordening 2021/520 (feit 2) verplicht binnen een bepaalde termijn een identificatiemerk aan te brengen bij gehouden varkens en artikel 2.26, tweede lid, van het Besluit houders van dieren (feit 3) schrijft voor dat varkens over voldoende vers water moeten beschikken, welke verplichting op grond van artikel 2.2 van dat besluit (kort gezegd) van toepassing is op dieren die worden gehouden. Uit de wetsgeschiedenis van de Wet dieren [6] volgt dat het kenmerkende verschil tussen gehouden dieren en in het wild levende dieren de beschikkingsmacht is van de mens over het dier. Bij gehouden dieren is die macht volledig, terwijl deze bij in het wild levende dieren niet of slechts beperkt aanwezig is. Zoals het CBb heeft overwogen [7] verloopt de scheidslijn tussen wilde dieren en door de mens gehouden dieren vloeiend. Waar die grens ligt wordt bepaald door de concrete omstandigheden van het geval. Daarbij speelt mede een rol de duur van de gevangenhouding van de dieren en het oogmerk waarmee zij gevangen worden gehouden. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het bij de wilde zwijnen van eiser om gehouden dieren en niet om wilde dieren. De wilde zwijnen verbleven bij eiser op een relatief klein perceel dat was omheind met een hek en de dieren waren voor hun voedsel aangewezen op het door eiser aangeboden voedsel. Daarmee had eiser de volledige beschikkingsmacht over de dieren. Dat eiser stelt de dieren hobbymatig en niet voor commerciële doeleinden te hebben gehouden is in dit kader niet relevant, nu voor hobbymatige houders van varkens geen uitzondering geldt voor de verplichting tot registratie, oormerken en verschaffen van schoon drinkwater. Die verplichtingen gelden voor alle gehouden varkens (inclusief wilde zwijnen).
6.3.
Het beroep van eiser op de Beleidsregel grof wild uit gesloten (omrasterde) gebieden (hierna: de Beleidsregel) slaagt niet. In de Beleidsregel staat beschreven onder welke voorwaarden de NVWA edelherten, damherten en wilde zwijnen, die in gesloten (omrasterde) gebieden leven met eenzelfde vrijheid als vrij wild en niet voor de vleesproductie worden gehouden, beschouwt als vrij wild in het kader van de vleeskeuring. Allereerst betwijfelt de rechtbank of deze beleidsregel rechtstreeks relevant is in deze zaak, nu de boetes geen verband houden met vleeskeuring maar met voorschriften voor houders van dieren en de rechtbank niet is gebleken dat het enkel van toepassing zijn van de Beleidsregel tot gevolg heeft dat de hier relevante voorschriften (ten aanzien van registratie, oormerken, drinkwater) niet gelden. Maar wat daar ook van zij, voor de rechtbank is duidelijk dat de Beleidsregel niet op eiser van toepassing is. Uit de Beleidsregel volgt namelijk dat eerst een aanvraag moet worden ingediend bij NatuurNetwerk waarna de NVWA beoordeelt of aan de voorwaarden wordt voldaan. Eiser heeft een dergelijke aanvraag echter niet ingediend en zijn situatie is dus niet beoordeeld. Eisers verwijzing in dit kader naar de brief die hij in 2017 naar de staatssecretaris heeft gestuurd treft geen doel; die brief zag op de voorgenomen aanpassing van Bijlage 1 van de Regeling houders van dieren (de positieflijst) op grond waarvan wilde zwijnen mogelijk niet langer mochten worden gehouden. Voor zover in de brief al een aanvraag kan worden gelezen had dat in elk geval geen betrekking op de Beleidsregel en hoefde ook niet als zodanig te worden opgevat. Eiser heeft verder gewezen op drie andere locaties met wilde zwijnen maar een vergelijking daarmee gaat niet op. Immers, niet in geschil is dat de beheerders van die locaties wel een aanvraag hebben ingediend in het kader van de Beleidsregel, waarna die locaties door de NVWA zijn beoordeeld en de daar verblijvende dieren als vrij wild in de zin van de Beleidsregel zijn aangemerkt. Aan de omstandigheid dat een controle bij eiser in 2014 niet heeft geleid tot handhavingsmaatregelen of boetes kon eiser ook geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat hij voldeed aan alle voorwaarden van de Beleidsregel of anderszins aan alle wettelijke voorschriften. Uit het (naar waarheid opgemaakte) rapport van bevindingen volgt dat eiser tegenover de toezichthouder heeft verklaard dat er bij een controle in 2014 door de NVWA al was verteld dat hij een UBN moest hebben en merken in de oren van de zwijnen moest doen. Ook van een toezegging door een toezichthouder destijds dat alles in orde was en eiser aan de voorschriften voldeed is niet gebleken.
6.4.
De rechtbank concludeert dat eiser zich dus moest houden aan de relevante voorschriften voor gehouden dieren. Niet in geschil is dat eiser zijn inrichting met wilde zwijnen niet had geregistreerd en dat zijn wilde zwijnen ook niet van een oormerk waren voorzien. Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat eiser feit 1 en feit 2 heeft begaan. Ook staat voor de rechtbank voldoende vast dat eiser feit 3, zijnde een overtreding van artikel 2.26, tweede lid, van het Besluit houders van dieren, heeft begaan. Op grond van dit artikel moest eiser ervoor zorgen dat zijn wilde zwijnen (ouder dan twee weken) permanent over voldoende vers water beschikken. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders op het perceel van eiser zagen dat ongeveer 40 volwassen wilde zwijnen met 3 tomen biggen enkel konden drinken uit een waterpoel die bestond uit een laag groen stilstaand water bedekt met een laag dikke groene drab. Dit kan niet worden aangemerkt als voldoende vers water. Dat de dieren volgens eiser gezond waren is ook onvoldoende om aan te nemen dat de dieren wel permanent over vers water beschikten. Verder heeft eiser foto’s overgelegd van een monster van water uit de poel, maar - wat daar verder ook van zij - dat monster is naar gesteld in de zomer van 2022 genomen, dus ruim na de controle. Reeds daarom kan dit niet afdoen aan de (duidelijke) beschrijvingen van de toezichthouders in het rapport van bevindingen.
6.5.
Verweerder heeft dus terecht de overtredingen vastgesteld en was bevoegd eiser daarvoor een boete op te leggen. Voor deze overtredingen is in de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren [8] een standaardboete van € 1.500,- per overtreding vastgesteld. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtredingen evenredig is. Het met de relevante voorschriften gediende doel - bescherming van de dier- en volksgezondheid - staat voorop. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook voldoende toegelicht dat de risico’s en gevolgen van deze overtredingen voor de dier- en volksgezondheid niet gering zijn. Door de wilde zwijnen te houden zonder registraties en oormerken worden de dieren buiten de traceringssystemen gehouden. Daarmee is voor verweerder onder meer de herkomst van de varkens niet bekend en is er geen zicht op verplaatsingen van varkens naar andere locaties, terwijl tracering van groot belang is bij uitbraak van dierziekten. Ook worden de dieren onttrokken aan toezicht op het slachtproces en is dus keuring van het vlees niet mogelijk. Verder brengt ook het niet permanent beschikken over vers water een risico mee voor de diergezondheid. De rechtbank vindt het totaalbedrag van deze boetes (€ 4.500,-) in dit geval niet onevenredig en ziet geen grond voor matiging. Eiser heeft gewezen op zijn financiële situatie maar heeft dit niet met stukken onderbouwd. Wel heeft verweerder met eiser een betalingsregeling getroffen. De rechtbank is niet gebleken dat eiser niet in staat is de boetes (met de betalingsregeling) te betalen.
7. De rechtbank vat het betoog van eiser dat het bezwaar en beroep traag verloopt op als een beroep op de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Volgens vaste jurisprudentie [9] geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiser de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 20 augustus 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met vier maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete van € 4.500,- te matigen met 5 % tot een bedrag van € 4.275,-.
Conclusie en gevolgen
8. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.
9. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiser betaalde griffierecht van € 184,- wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen dit bedrag te vergoeden. De rechtbank is niet gebleken dat eiser proceskosten heeft gemaakt die vergoed moeten worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 5 april 2022, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- stelt de boete vast op € 4.275,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.J. Adriaansen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.