Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/104
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juni 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman,
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- voor een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 27 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2022. Dit beroep is tegelijk behandeld met de zaak ROT 21/103. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , bestuurder van eiseres, en [naam] , KAM-coördinator bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
2. Verweerder heeft zijn boetebesluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 20 juni 2019 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In het rapport schrijft de toezichthouder onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 19 juni 2019 omstreeks 14:05 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 19 juni 2019 omstreeks 14:05 uur.
In het bedrijf aangesproken de mij welbekende heer [naam] , functie: chef expeditie.
1e overtreding*
Tijdens mijn inspectie door het bedrijf zag ik in koelcel 27 rekken staan. Aan deze rekken hingen levers om terug te koelen. Deze levers waren van slachtdag 19 juni 2019. Aan het plafond van koelcel 27, boven deze rekken, hing een buis waar condens druppels aanhingen.
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk 1 onder punt 2b van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
2e overtreding
De hiervoor vermelde condens druppels zag ik ook op de levers vallen. Koelcel 27 behoort bij de expeditie, dus ik heb de chef expeditie, [naam] , erbij gehaald. Ook op dat moment viel er weer een druppel op de levers.
De chef expeditie heeft de rekken onmiddellijk verwijderd, en de levers afgewaardeerd.
Ik zag dat er condens op delen van karkassen viel.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3 van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
[…]
Ik bracht de heer [naam] , als chef expeditie van [eiseres] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.
Ik bevestigde de heer [naam] , als directeur operationele zaken van [eiseres] , per e-mail mijn bevindingen en de aanzegging van het rapport van bevindingen.
[…]
*Met betrekking tot de overtreding inzake het niet voorkomen van condensvorming op oppervlakken (overtreding 1) is reeds op 8 oktober 2019 een schriftelijke waarschuwing (SW) naar [eiseres] verstuurd. (SW met referentienummer 152421/118995/bg)”.
3. Eiseres voert aan dat zij op 9 oktober 2019 al een schriftelijke waarschuwing heeft ontvangen voor de condensvorming die de toezichthouder bij de controle op 19 juni 2019 heeft geconstateerd. Daarna heeft zij ook nog een boete gekregen voor de druppels condens die op vlees vielen maar dat kan niet allebei. Het vallen van druppels is immers het logische gevolg van de condensvorming waarvoor al was gewaarschuwd. Bovendien wordt in de gegeven schriftelijke waarschuwing geen onderscheid gemaakt. In die waarschuwing staat namelijk dat Bijlage II, hoofdstuk I, onder punt 2b van Verordening 852/2004 is overtreden en dat voorschrift ziet op zowel de vorming van condens als het terecht komen van deeltjes in levensmiddelen. Eiseres mocht er dan ook op vertrouwen dat voor beide feiten al een waarschuwing was afgegeven en er geen boete meer zou volgen.
Verder voert eiseres aan dat volgens de overtreden norm het moet gaan om verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie. Dit is echter niet gemotiveerd in het besluit. De koelcel is uitermate schoon, wordt alleen voor opslag van levensmiddelen gebruikt en er is niets van vuil geconstateerd. Verweerder stelt dat met condens bacteriën op het vlees komen maar dat is helemaal niet vastgesteld.
Ook voert eiseres aan dat de boete niet evenredig is. De volksgezondheid of het dierenwelzijn is niet in gevaar geweest. Het boetebedrag staat in geen verhouding tot de zeer beperkte gevolgen van de gestelde overtredingen en tot het aantal dieren dat wel op een juiste wijze het slachtproces doorloopt.
Ten slotte heeft eiseres ter zitting nog een beroep gedaan op de redelijke termijn.
3.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijft de toezichthouder dat in een koelcel condensdruppels op levers vielen. Dit is ook niet door eiseres betwist.
3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder gelet op de constateringen van de toezichthouderstaat terecht vastgesteld dat eiseres een overtreding heeft begaan van Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004. Daarin staat:
“In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.”
Dit is een ruime norm; het gaat om elke vorm van verontreiniging en op grond van artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 is sprake van verontreiniging bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar. Daarnaast hoeft gelet op het woord ‘kunnen’ niet vast te staan dat de levensmiddelen daadwerkelijk zijn verontreinigd of niet meer geschikt zijn voor menselijke consumptie. Verweerder hoeft dus ook niet te onderzoeken of het vlees daadwerkelijk verontreinigd is geraakt en ongeschikt voor consumptie is geworden doordat er condensdruppels op vielen. Wel moet voldoende vaststaan dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging is beschermd. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Verweerder heeft toegelicht dat waterdruppels een voedingsbodem kunnen vormen voor ziektekiemen, schimmels en bacteriën. Ook kunnen waterdruppels verontreinigd zijn met chemicaliën. Als besmette of verontreinigde condensdruppels op het vlees terecht komen kan dit een direct gevaar voor de gezondheid van consumenten opleveren. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat goed voorstelbaar is dat niet meer zichtbaar is dat condens eerder op vlees is gevallen en zodoende het vlees verontreinigd is geraakt.
3.3.
Naar aanleiding van dezelfde controle op 19 juni 2019 heeft verweerder eiseres op 8 oktober 2019 ook een schriftelijke waarschuwing gestuurd. De rechtbank kan zich voorstellen dat eiseres na ontvangst van de schriftelijke waarschuwing dacht dat de zaak daarmee was afgedaan. Eiseres heeft daaraan echter niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen en mogen ontlenen dat verweerder van zijn boetebevoegdheid geen gebruik meer zou maken. De schriftelijke waarschuwing ziet namelijk op een andere overtreding dan waar het boetebesluit op ziet. Uit de schriftelijke waarschuwing blijkt duidelijk dat dit (enkel) ziet op de constatering dat condensdruppels aan een buis hingen en dus op het niet voorkomen van condensvorming. De in de schriftelijke waarschuwing genoemde overtreden bepaling, punt 2b, hoofdstuk I, bijlage II, van Verordening (EG) nr. 852/2004 ziet daar ook specifiek op. In de schriftelijke waarschuwing wordt het vallen van condens op vlees of het voorschrift van punt 3, hoofdstuk IX, bijlage II, van Verordening 852/2004 niet genoemd. Een toezegging dat voor het vallen van condens op vlees geen boete zou worden opgelegd kan in de schriftelijke waarschuwing niet worden gelezen. Daarnaast had voor eiseres ook wel duidelijk kunnen zijn dat voor de bevinding dat ook condens op vlees was gevallen nog een boete zou volgen. In een e-mailbericht van de toezichthouder aan de directeur van eiseres is namelijk specifiek voor die bevinding een boeterapport aangezegd op de dag van de constatering.
3.4.
Op grond van het Specifiek Interventiebeleid Vlees, gelezen in samenhang met het Algemeen Interventiebeleid, wordt (als sprake is van permanent toezicht zoals hier aan de orde) na constatering van deze overtreding eerst één keer gewaarschuwd voordat bij een volgende overtreding een boete wordt opgelegd. Verweerder heeft een eerdere schriftelijke waarschuwing overgelegd die aan eiseres is gegeven voor een soortgelijke overtreding. Verweerder was dus bevoegd voor onderhavige overtreding aan eiseres een boete op te leggen.
3.5.
Over de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. De rechtbank vindt de boete van € 2.500,- niet onredelijk of onevenredig. Door de overtreding is een niet gering risico of gevaar voor de volksgezondheid ontstaan. Daarbij is geen sprake van een eenmalig incident, gelet op de al eerder gegeven waarschuwing. Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen en ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.
3.6.
Ten aanzien van het beroep van eiseres op de redelijke termijn overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) bij punitieve sancties als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 23 december 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna 6 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 5 % tot een bedrag van € 2.375,-.
4. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.
5. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
6. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.
7. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 379,50,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- stelt de boete vast op € 2.375,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres het betaalde griffierecht van € 360,- vergoedt;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 379,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 21 juni 2022.
de rechter is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.