Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/6702
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- voor een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 16 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2022. Dit beroep is tegelijk behandeld met de beroepen 20/6591, ROT 20/6592, ROT 20/6593, ROT 20/6597, ROT 20/6658, ROT 21/29 en ROT 21/102. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , bedrijfsdierenarts van eiseres en [naam] , bestuurder van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:
“Plafonds waren niet zo ontworpen en uitgevoerd dat condens werd beperkt.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 7 mei 2020 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 16 maart 2020 omstreeks 14:00 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 16 maart 2020 omstreeks 14:00 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: de heer [naam] , functie: verantwoordelijke slachthuis.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op de afdeling waar de darmpakketten verwerkt worden. Er werden op dat moment darmpakketten van varkens verwerkt. Ik zag daar dat er condens aanwezig was verspreid over het gehele plafond. Ik zag dat de condens zich samenvoegde tot druppels zoals te zien in de foto's in de bijlage foto condens 1 en foto condens 2.
Ik zag dat de condensdruppels vielen op de machines en op productietafels waarop de darmen verwerkt worden voor humane consumptie. Ik zag niet dat er condens rechtstreeks viel op varkensdarmen die verwerkt werden. Deze darmpakketten waren bestemd voor humane consumptie. Ik heb de opdracht gegeven om de condens te verwijderen.
Ik zag dat het plafond niet zo was ontworpen en uitgevoerd dat condens werd beperkt.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk II, onder punt 1 onder c van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
[…]
Ik bracht [naam] , als verantwoordelijke slachthuis van [eiseres] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
3. Eiseres voert aan dat de enkele constatering van condens niet voldoende is. Er wordt in het besluit niet aangegeven wat er mis zou zijn met de constructie van het plafond waardoor condensvorming kon worden voorkomen. Bovendien is de norm niet dat er geen condens mag zijn maar dat het zoveel mogelijk wordt beperkt en dat is wat eiseres altijd gedaan heeft. Verweerder geeft ook niet aan wanneer sprake is van een aanvaardbaar niveau, een criterium dat niet in de Verordening staat. Eiseres controleert zeer regelmatig op condens en haalt dat tijdig weg. In onderhavig geval is ook niet vastgesteld dat er druppels op vlees vielen. Voor eiseres is het dan een aanvaardbaar niveau; de condens wordt tijdig weggehaald. Er was geen gevaar voor de volksgezondheid dus ook daarom is de boete onevenredig. Daarnaast is er ten onrechte geen proces-verbaal opgemaakt van het contact tussen de toezichthouder en de medewerkers van eiseres. Er is niet vastgelegd wat er is besproken en wat de reactie van de medewerkers was. Met het ontbreken van een proces-verbaal moet ook worden vastgesteld dat de cautie niet is gegeven terwijl medewerkers van eiseres wel zijn bevraagd over een in de ogen van de toezichthouder beboetbaar feit. Daarnaast is in deze procedure de redelijke termijn overschreden, aldus eiseres.
3.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. De rechtbank vindt vastlegging in een ambtsedig proces-verbaal niet nodig. Als een rapport van bevindingen niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt komt aan de daarin vermelde feiten en omstandigheden weliswaar minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, maar dat betekent niet dat verweerder zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mag baseren. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak ECLI:NL:CBB:2021:1030 waarin het CBb bij zijn oordeel betrekt dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Daarvan is de rechtbank in dit geval ook niet gebleken.
3.2.
De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijft de toezichthouder wat hij heeft waargenomen, dat hij opdracht heeft gegeven de condens te verwijderen en dat hij de verantwoordelijke van het slachthuis van zijn bevindingen op de hoogte heeft gebracht en een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Een letterlijke weergave van wat de toezichthouder heeft gezegd vindt de rechtbank niet nodig. Daarnaast blijkt uit het rapport niet dat de betreffende verantwoordelijke of een andere medewerker van eiseres een verklaring heeft afgelegd tegenover de toezichthouder. Eiseres heeft in dit verband ook enkel gesteld dat de reactie van de medewerker niet is vastgelegd. Zij heeft niet concreet gemaakt wat er dan door een medewerker van eiseres zou zijn verklaard en wat dus volgens haar in het rapport ontbreekt. Niet is gebleken dat een verhoor heeft plaatsgevonden, laat staan dat afgelegde verklaringen zijn vastgelegd waarop de vermeende overtreding is gebaseerd. Het betoog van eiseres dat de cautie had moeten worden gegeven treft dus geen doel.
3.3.
Uit het rapport van bevindingen volgt dat op de afdeling waar darmpakketten verwerkt worden condens aanwezig was, verspreid over het gehele plafond en dat de condens zich samenvoegde tot druppels die op machines en productietafels vielen. Dit is op zichzelf ook niet door eiseres betwist. Ook op de foto’s bij het rapport zijn druppels te zien aan het plafond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres daarmee een overtreding heeft begaan van Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, van Verordening 852/2004. Daarin staat:
“1. In ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in de titel van hoofdstuk III genoemde ruimten, maar met inbegrip van ruimten in vervoermiddelen), dienen het ontwerp en de inrichting zodanig te zijn dat goede levensmiddelenhygiënepraktijken kunnen worden toegepast en dat met name verontreiniging tussen en tijdens de diverse verrichtingen kan worden voorkomen. Met name geldt het volgende:
c) plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt.”
Eiseres wijst er terecht op dat de norm is dat condens moet worden beperkt en niet dat het moet worden voorkomen (zoals Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004 voorschrijft). Dat neemt niet weg dat naar het oordeel van de rechtbank wel sprake is van een resultaatsverplichting. Daarbij volgt uit de aanhef van punt 1 dat condens in elk geval zodanig moet worden beperkt dat verontreiniging kan worden voorkomen en op grond van artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 is (al) sprake van verontreiniging bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar. Anders dan eiseres lijkt te stellen is daarom niet pas sprake van het onvoldoende beperken van condens als druppels op vlees vallen. Verweerder heeft in het bestreden besluit ook toegelicht dat condens met schimmels, bacteriën en andere viezigheid in aanraking kan zijn geweest en dat condensdruppels daarom een groot gevaar vormen voor de volksgezondheid. Daarbij is voorstelbaar dat gevallen condens op vlees niet meer wordt opgemerkt omdat het niet zichtbaar is. Dat de darmpakketten die liggen op de plek waar condens is geconstateerd nog worden gereinigd sluit bovendien niet uit dat andere stukken vlees via kruisbesmetting verontreinigd kunnen raken. Gelet op de mate van condensvorming zoals die blijkt uit het rapport (‘verspreid over het gehele plafond’), uit de foto’s en uit de omstandigheid dat zelfs druppels naar beneden vielen, heeft eiseres de condens niet zodanig beperkt dat het ontstaan van een gevaar voor de volksgezondheid kon worden voorkomen. Bovendien doet die mate van condensvorming veronderstellen dat daaraan gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering ten grondslag lagen. Verweerder hoeft voor een vaststelling van de overtreding niet te onderzoeken welke gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering tot de condensvorming hebben geleid. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van het CBb van 29 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:145) over Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004.
3.4.
Gelet op het voorgaande stelt verweerder terecht dat eiseres de overtreding heeft begaan. Op grond van het Specifiek Interventiebeleid Vlees, gelezen in samenhang met het Algemeen Interventiebeleid, wordt (als sprake is van permanent toezicht zoals hier aan de orde) na constatering van deze overtreding eerst twee keer gewaarschuwd voordat bij een volgende herhaalde overtreding een boete wordt opgelegd. Verweerder heeft bij het verweerschrift twee eerdere schriftelijke waarschuwingen overgelegd die aan eiseres zijn gegeven voor overtreding van bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004 omdat condens op oppervlakken niet werd voorkomen. Dit betreft weliswaar niet exact hetzelfde voorschrift als in deze zaak is overtreden, maar op grond van het interventiebeleid van verweerder wordt dit wel als herhaalde overtreding aangemerkt omdat het gaat om een overtreding van wetgeving binnen hetzelfde toezichtdomein. Gelet op deze eerdere waarschuwingen was verweerder dus bevoegd eiseres voor de onderhavige overtreding een boete op te leggen.
3.5.
Over de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. De rechtbank vindt de boete van € 2.500,- niet onevenredig.
Door de overtreding is een niet gering risico of gevaar voor de volksgezondheid ontstaan. Daarbij is geen sprake van een eenmalig incident, gelet op de al eerder gegeven waarschuwingen en andere beroepen die op dezelfde zitting als deze zijn behandeld. Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen en ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.
3.7.
Ten aanzien van het beroep van eiseres op de redelijke termijn overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) bij punitieve sancties als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 18 juni 2020. Op het moment van deze uitspraak is er sinds het voornemen nog geen twee jaar verstreken. Het beroep van eiseres op de redelijke termijn slaagt dus niet.
4. Het beroep is dus ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op
28 april 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.