Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/191
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 maart 2022 op het hoger beroep van:
[naam] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G.G. Sluyter),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 december 2020, kenmerk ROT 19/3075, in het geding tussen
appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister),
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 23 december 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:12015 (aangevallen uitspraak).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2022. Appellante is, met bericht, niet verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Appellante voert een pluimveeslachterij. Op 14 maart 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle verricht in dat bedrijf. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een rapport van 20 maart 2018 (rapport van bevindingen) waarin onder meer valt te lezen:
“tijdstip (…) omstreeks 07:15 uur. (…) Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de inpakafdeling voor de schoonmaakcontrole voor aanvang. Ik zag daar dat er op meerdere plekken condens hing. Deze condens hing onder andere aan de kunststof platen die in het plafond gemonteerd zijn om meer licht door te laten (…). Ook hing de condens aan de stalen constructie waar deze lichtdoorlatende platen aan bevestigd zijn. Deze lichtdoorlatende platen bevinden zich op 2 verschillende plekken (….) en op beide plekken zat veel condens. De platen zijn ongeveer 18 bij 4 meter en over het gehele oppervlak zat condens. Daarnaast hing er ook op verschillende plaatsen condens aan wat de bovenbouw genoemd wordt. Dit is de stalen constructie van het gebouw zelf. Ook waren er verschillende slangen van bijvoorbeeld de koelunits waar condens aan hing en ook aan verschillende afdekgootjes hing condens. Al met al was het zichtbaar dat er op verschillende plekken in de gehele inpakafdeling condens hing. Deze condens hing zowel boven plekken waar product onderdoor ging aan bijvoorbeeld een hakenlijn (naakt product) maar ook boven plekken waar verpakt en onverpakt product onder neergezet werd of onderdoor gereden werd.”
1.3
Bij besluit van 23 november 2018 (het primaire besluit) heeft de minister aan appellante een boete opgelegd van € 2.500,-, omdat zij de vorming van condens op oppervlakken niet heeft voorkomen en daarmee artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c van de Regeling dierlijke producten en met artikel 4, tweede lid, en bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, bij Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004) heeft overtreden.
1.4
In het besluit van 15 mei 2019 (het bestreden besluit), waartegen het beroep van appellante bij de rechtbank was gericht, heeft de minister de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2.1
Hoewel de rechtbank tot het oordeel is gekomen dat de inhoudelijke beroepsgronden niet slagen, zag zij in de overschrijding van de redelijke termijn aanleiding voor matiging van de boete met 5%. Daarom heeft zij het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit deels vernietigd en met herroeping van het primaire besluit de boete verlaagd tot € 2.375,- .
2.2
De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, overwogen dat de norm in punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 voldoende duidelijk is, namelijk condensvorming op oppervlakken moet worden voorkomen. Bijlage II bij Verordening 852/2004 kan niet anders worden gelezen dan dat in alle gevallen aan de algemene eisen in hoofdstuk I van bijlage II moet worden voldaan en dat daarnaast voor specifieke ruimtes nog specifieke voorschriften (voor plafonds) gelden in hoofdstuk II van bijlage II. Voor een vaststelling van de overtreding van het voorschrift opgenomen onder punt 2, aanhef en onder b van bijlage II bij Verordening 852/2004 hoeft de minister niet te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen van de ruimte tot de condensvorming hebben geleid. De rechtbank ziet in het rapport van bevindingen voldoende bewijs dat er op verschillende plekken, ook op grote oppervlakten, over de gehele inpakafdeling condens aanwezig was. Voor de rechtbank is voldoende aannemelijk dat de schoonmaak was afgerond. Dat het water betrof van de schoonmaak van de lichtkoepels heeft appellante niet onderbouwd. De condens is bovendien bij de lichtkoepels geconstateerd en het lekken van schoonmaakwater op levensmiddelen moet hetzelfde worden beoordeeld als condens. Appellante heeft zodoende onderdeel b van punt 2 van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 overtreden. Voor matiging van de boete op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is volgens de rechtbank geen grond.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3. Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
4.1
Appellante voert aan dat de rechtbank artikel 4 en bijlage II bij Verordening 852/2004 verkeerd uitlegt. Nu hoofdstuk II van bijlage II bij Verordening 852/2004 onder punt 1, aanhef en onder c, specifiek geldt voor condens aan plafonds, geldt hoofdstuk I niet voor condens aan plafonds. Dat volgt uit de systematiek van bijlage II en de tekst. Appellante kan namelijk niet tegelijkertijd gehouden zijn condens geheel te voorkomen (het voorschrift in hoofdstuk I, onder punt 2, aanhef en onder b, van bijlage II bij Verordening 852/2004) en zo veel mogelijk te beperken (het voorschrift in hoofdstuk II onder punt 1, aanhef en onder c, van bijlage II bij Verordening 852/2004). De uitleg van de rechtbank ontneemt aan het voorschrift in hoofdstuk II onder punt 1, aanhef en onder c, van bijlage II bij Verordening 852/2004 zelfstandige betekenis. Voorts was volgens appellante sprake van schoonmaakwater in plaats van condens.
4.2
Het College ziet zich gesteld voor de vraag of de rechtbank op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat de minister terecht heeft vastgesteld dat appellante het voorschrift genoemd onder 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 heeft overtreden.
4.3
Hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 bevat algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen. Daarvan maakt deel uit het voorschrift dat de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen zodanig moeten zijn dat de vorming van condens op oppervlakken wordt voorkomen.
4.4
De bewijslast of dit voorschrift is overtreden rust, gelet op het vermoeden van onschuld, op de minister. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de minister met het rapport van bevindingen heeft aangetoond dat appellante het voorschrift genoemd onder punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 heeft overtreden. De hiervoor weergegeven waarnemingen worden door appellante ook niet betwist, behoudens dat zij stelt dat de toezichthouder schoonmaakwater heeft verward met condens. Volgens appellante blijkt namelijk uit haar schoonmaakrapportage dat nog om 7.00 uur een controle op condens is uitgevoerd. Dit doet echter geen afbreuk aan de waarneming van condens die de toezichthouder ongeveer vijftien minuten later doet. Ook als schoonmaakwater de oorzaak vormt van of bijgedragen heeft aan de condensvorming doet dat aan de feitenvaststelling en de kwalificatie, zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt neemt, niet af. De mate van condensvorming en de verspreiding over de gehele inpakafdeling doet veronderstellen dat daaraan gebreken in de constructie ten grondslag lagen. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen hoeft de minister voor een vaststelling van de overtreding niet te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen van de ruimte tot de condensvorming hebben geleid.
4.5
Het betoog van appellante dat ertoe strekt dat de vastgestelde condensvorming bij uitsluiting wordt genormeerd door het voorschrift van punt 1, aanhef en onder c, van hoofdstuk II, van bijlage II bij Verordening 852/2004, volgt het College niet. Daarvoor is allereerst van belang dat de toezichthouder op meer oppervlakken dan alleen plafonddelen condens heeft aangetroffen. Bovendien blijkt uit het rapport van bevindingen dat condens in zulke mate aanwezig was dat dit de gehele inpakafdeling betrof en niet slechts enkele onderdelen. De toezichthouder heeft weliswaar een aantal onderdelen benoemd en beschreven waarop sprake was van condensvorming (kunststof plafondplaten, de stalen constructie waaraan deze bevestigd zijn, de bovenbouw, verschillende slangen, verschillende afdekgootjes), uit het rapport van bevindingen volgt echter dat de aanwezigheid van condens zich niet tot die onderdelen beperkte. Het College is van oordeel dat voldoende is aangetoond dat op de gehele inpakafdeling condens in aanzienlijke mate aanwezig was. Aangezien het voorschrift genoemd onder punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 ziet op in bedrijfsruimten aanwezige oppervlakken in algemene zin, is dat voorschrift terecht ten grondslag gelegd aan het boetebesluit. Omdat hier sprake is van condens op meer oppervlakken dan alleen op het plafond, is het door appellante genoemde voorschrift hier dan ook niet aan de orde. De verhouding tussen de normstellingen in beide hoofdstukken behoeft naar het oordeel van het College dan ook geen verdere bespreking.
4.6
Het voorgaande betekent dat de hogerberoepsgronden van appellante niet slagen. De minister was bevoegd om een boete op te leggen voor het overtreden van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en met artikel 4, tweede lid en bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, bij Verordening 852/2004.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. H.L. van der Beek en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 maart 2022.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Bijlage regelgeving
Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne
Artikel 3 - Algemene verplichting
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven zorgen ervoor dat alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen die zij onder hun beheer hebben, voldoen aan de bij onderhavige verordening vastgestelde toepasselijke hygiënevoorschriften.
Artikel 4 - Algemene en specifieke hygiënevoorschriften
1. […]
2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
[…]
Bijlage II - Algemene hygiënevoorschriften voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven (tenzij Bijlage I van toepassing is)
Inleiding
De hoofdstukken V tot en met XII zijn van toepassing op alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen, en zijn de overige hoofdstukken als volgt van toepassing:
— hoofdstuk I is van toepassing op alle bedrijfsruimten voor levensmiddelen, behalve de ruimten waarop hoofdstuk III van toepassing is;
— hoofdstuk II is van toepassing op alle ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt, behalve restauratieruimten en de ruimten waarop hoofdstuk III van toepassing is;
— hoofdstuk III is van toepassing op de ruimten die worden opgesomd in de titel van het hoofdstuk;
— hoofdstuk IV is van toepassing op alle vormen van vervoer.
Hoofdstuk I - Algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen (andere dan
vermeld in hoofdstuk III)
1. Bedrijfsruimten voor levensmiddelen moeten schoon zijn en goed worden onderhouden.
2. De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat:
a. a) onderhoud, reiniging en/of ontsmetting op een adequate wijze kunnen worden uitgevoerd, verontreiniging door de lucht zoveel mogelijk wordt voorkomen en voldoende werkruimte beschikbaar is om alle bewerkingen op een bevredigende wijze te kunnen uitvoeren;
b) de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen;
c) goede hygiënische praktijken mogelijk zijn, onder andere door bescherming tegen verontreiniging, en met name bestrijding van schadelijke organismen,
en
d) voorzover dit nodig is, passende hanteringsomstandigheden en voldoende opslagruimte aanwezig zijn met een zodanige temperatuurregeling dat de levensmiddelen op de vereiste temperatuur kunnen worden gehouden, en met de nodige voorzieningen om de temperatuur te bewaken en zo nodig te registreren.
[…]
Hoofdstuk II - Specifieke voorschriften in ruimten waar levensmiddelen worden bereid,
behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in
hoofdstuk III genoemde ruimten)
1. In ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in de titel van hoofdstuk III genoemde ruimten, maar met inbegrip van ruimten in vervoermiddelen), dienen het ontwerp en de inrichting zodanig te zijn dat goede levensmiddelenhygiënepraktijken kunnen worden toegepast en dat met name verontreiniging tussen en tijdens de diverse verrichtingen kan worden voorkomen. Met name geldt het volgende:
[…]
c) plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt;
[…].
Wet dieren
Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Artikel 8.6. Definities
1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:
a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:
1°. […];
2°. een van de bepalingen, bedoeld in onderdeel a, in samenhang met de artikelen 6.2, eerste lid, 6.4, eerste lid, 7.1, 7.2, eerste of derde lid, 7.5, derde lid, of 10.5, eerste lid;
b. overtreder: degene die de overtreding pleegt of mede pleegt.
Artikel 8.7. Bevoegdheid
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Regeling dierlijke producten
Artikel 2.4. Verbodsbepalingen EU-verordeningen
1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
[…]
c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;
[…]