ECLI:NL:RBROT:2022:3188

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 21/102

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2022 in de zaak tussen

[eiseres] , te [plaats] , eiseres,

gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld,

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop

Bij besluit van 17 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- voor een overtreding van de Wet dieren.

Bij besluit van 30 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2022. Dit beroep is tegelijk behandeld met de beroepen 20/6591, ROT 20/6592, ROT 20/6593, ROT 20/6597, ROT 20/6658, ROT 20/6702 en ROT 21/29. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , bedrijfsdierenarts van eiseres en [naam] , bestuurder van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Overwegingen

1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor de volgende twee beboetbare feiten:

1.1.

Beboetbaar feit 1: “De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van de Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).

1.2.

Beboetbaar feit 2: “Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”

1.3.

Omdat sprake is van samenhang tussen beide beboetbare feiten heeft verweerder volstaan met het opleggen van één boete voor beide feiten.

2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 24 juni 2019 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.

“
Datum en tijdstip van de bevinding: 20 juni 2019 omstreeks 11:36 uur.

In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de Heer [naam] , functie: chef schone slachthal.

Om 11:36 uur bevond ik mij in de opknapcel voor de staalname van Salmonella. Ik zag in de voorste cel reeds opgeknapte en afgestempelde karkassen hangen waarop ik meerdere druppels condens zag vallen, zie fotobijlage foto 1. Aan het baanwerk boven de karkassen zag ik veel condens hangen, zie fotobijlage foto 2. Ik heb het bedrijf direct opdracht gegeven de condens weg te halen en de karkassen waar condensdruppels op waren gevallen te flamberen.

Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.

Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk I, onder punt 2b van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.

Ik zag dat er condens op karkassen viel. Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.

Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3 van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.

[…]

Ik bracht de heer [naam] , als chef schone slachthal van [eiseres] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”

3. Eiseres voert over beboetbaar feit 1 aan dat de norm niet is dat er geen condens mag zijn maar dat het wordt voorkomen door de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van de ruimtes. Het besluit geeft echter geen enkel inzicht in wat daar mis mee is. De enkele aanwezigheid van condens is, vanwege het incidentele karakter, onvoldoende om de overtreding vast te stellen. Bovendien wordt, als het gaat om plafonds en voorzieningen aan plafonds, de verkeerde norm toegepast. Verordening 852/2004 kent daarvoor namelijk een specifiek voorschrift in Bijlage II, Hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c. Condens moet volgens dit voorschrift worden beperkt en dat is wat eiseres altijd gedaan heeft. Het gaat hier ook niet om een resultaatsverplichting maar om een inspanningsverplichting. Over beboetbaar feit 2 voert eiseres aan dat op geen enkele wijze door verweerder is aangegeven waarom sprake is van een verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie. Het gaat hier om druppeltjes schone condens in een ruimte die dagelijks wordt gereinigd en ontsmet en karkassen die eiseres indien nodig flambeert. Over de hoogte van de boete voert eiseres aan dat de volksgezondheid en het dierenwelzijn niet in gevaar zijn geweest en dat de boete daarom niet evenredig is. Het boetebedrag staat volgens eiseres niet in verhouding tot de zeer beperkte gevolgen van de gestelde overtreding en ook niet tot het aantal dieren dat wel op een juiste wijze het slachtproces doorloopt. Daarnaast is in deze zaak de redelijke termijn overschreden, aldus eiseres.

3.1.

Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijft de toezichthouder dat condensdruppels op karkassen vielen en dat veel condens aan het baanwerk boven de karkassen hing. Dit is op zichzelf ook niet door eiseres betwist.

3.2.

Verweerder heeft in deze en andere zaken van eiseres die op dezelfde zitting zijn behandeld, toegelicht dat sinds 2020 de werkwijze is gewijzigd bij constateringen van condens aan plafonds in ruimtes waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. In dat geval wordt namelijk sindsdien het specifiekere voorschrift van Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1 aanhef en onder c, van Verordening 852/2004 als grondslag voor de boeteoplegging genomen. Daarin staat:

“1. In ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in de titel van hoofdstuk III genoemde ruimten, maar met inbegrip van ruimten in vervoermiddelen), dienen het ontwerp en de inrichting zodanig te zijn dat goede levensmiddelenhygiënepraktijken kunnen worden toegepast en dat met name verontreiniging tussen en tijdens de diverse verrichtingen kan worden voorkomen. Met name geldt het volgende:

c) plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt.”

Verweerder erkent dat in deze zaak ten aanzien van beboetbaar feit 1, op grond van zijn nieuwe werkwijze, de norm van punt 1, aanhef en onder c, zou zijn toegepast omdat condens is geconstateerd aan een plafond in een ruimte waar levensmiddelen werden verwerkt (de opknapcel). Volgens verweerder heeft eiseres deze norm overtreden.

De rechtbank stelt vast dat de norm neergelegd in Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, (‘condens wordt beperkt’) minder streng is dan de norm neergelegd in hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, (‘condens wordt voorkomen’) van Verordening 852/2004. Ten tijde van het bestreden besluit had verweerder zijn werkwijze gewijzigd en paste die minder strenge norm toe. Ook deze norm gold reeds ten tijde van het geconstateerde feit. Verweerder heeft dus ten onrechte bij het bestreden besluit getoetst aan de norm neergelegd in Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004. Gelet hierop betoogt eiseres terecht dat verweerder de verkeerde norm heeft toegepast.

3.3.

De rechtbank zal beoordelen of in deze zaak de minder strenge norm, neergelegd in Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, van Verordening 852/2004 (‘condens wordt beperkt’), is overtreden. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Weliswaar hoeft condens dan niet volledig te worden voorkomen, maar gezien de beschrijving in het rapport dat sprake was van veel condens en het gegeven dat er zelfs druppels vanaf het plafond naar beneden vielen, moet worden geconcludeerd dat de condens aan het plafond bij eiseres ook niet werd beperkt. Naar het oordeel van de rechtbank betreft dit een resultaatsverplichting. Bovendien doet die mate van condensvorming veronderstellen dat daaraan gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering ten grondslag lagen. Verweerder hoeft voor een vaststelling van de overtreding niet te onderzoeken welke gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering tot de condensvorming hebben geleid. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van het CBb van 29 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:145) over Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004.

3.4.

Naar het oordeel van de rechtbank staat ook voldoende vast dat eiseres beboetbaar feit 2 heeft begaan gelet op de beschrijving van de toezichthouder dat condensdruppels op reeds opgeknapte en afgestempelde karkassen vielen. Verweerder heeft terecht vastgesteld dat eiseres daarmee een overtreding heeft begaan van Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004. Daarin staat:

“In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.”

Dit is een ruime norm; het gaat om elke vorm van verontreiniging en op grond van artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 is sprake van verontreiniging bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar. Daarnaast hoeft gelet op het woord ‘kunnen’ niet vast te staan dat de levensmiddelen daadwerkelijk zijn verontreinigd of niet meer geschikt zijn voor menselijke consumptie. Verweerder hoeft dus ook niet te onderzoeken of het vlees daadwerkelijk verontreinigd is geraakt en ongeschikt voor consumptie is geworden doordat er condensdruppels op vielen. Wel moet voldoende vaststaan dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging is beschermd. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Verweerder heeft toegelicht dat condens langs oppervlakken loopt en zo zichtbaar en onzichtbaar vuil meeneemt. Als condens dan op vlees valt komt dat vuil daarop terecht. Daarbij is ook goed voorstelbaar dat niet meer zichtbaar is dat condens eerder op vlees is gevallen en zodoende het vlees verontreinigd is geraakt. Dat eiseres indien nodig karkassen nog flambeert treft dus geen doel, dat gebeurt alleen als gezien is dat condens op vlees is gevallen. Daarmee is niet ieder gevaar voor verontreiniging door condens geweken. Overigens is in deze zaak ook eerst na vaststelling van vallend condens door de toezichthouder, de opdracht gegeven karkassen te flamberen.

3.5.

Gelet op het voorgaande stelt verweerder terecht dat eiseres deze overtredingen heeft begaan. Op grond van het Specifiek Interventiebeleid Vlees, gelezen in samenhang met het Algemeen Interventiebeleid, wordt (als sprake is van permanent toezicht zoals hier aan de orde) na constatering van beboetbaar feit 1 eerst twee keer gewaarschuwd en na constatering van beboetbaar feit 2 eerst één keer gewaarschuwd, voordat bij een volgende herhaalde overtreding een boete wordt opgelegd. In andere zaken van eiseres die ook op deze zitting zijn behandeld heeft verweerder eerdere schriftelijke waarschuwingen overgelegd die aan eiseres zijn gegeven. Daarbij zit tenminste één schriftelijke waarschuwing voor overtreding van bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3 van Verordening 852/2004 omdat condens op vlees viel en tenminste twee schriftelijke waarschuwingen voor overtreding van bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004 omdat condens op oppervlakken niet werd voorkomen. Op grond van deze eerdere waarschuwingen voor soortgelijke overtredingen was verweerder bevoegd eiseres voor de onderhavige overtredingen een boete op te leggen. Daarbij merkt de rechtbank op dat ook als beboetbaar feit 1 ziet op overtreding van de andere norm van bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, deze op grond van het interventiebeleid van verweerder als herhaalde overtreding wordt aangemerkt omdat het ook dan gaat om een overtreding van wetgeving binnen hetzelfde toezichtdomein.

3.6.

Over de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. Verweerder heeft vanwege de samenhang tussen beboetbaar feit 1 en beboetbaar feit 2 volstaan met één boete van € 2.500,- voor beide overtredingen. De rechtbank vindt dit boetebedrag niet onevenredig. Door de overtreding is een niet gering risico voor de volksgezondheid ontstaan. De gevolgen zijn enkel beperkt gebleven doordat de toezichthouder de condens heeft opgemerkt en opdracht heeft gegeven het vlees te flamberen. Daarbij is geen sprake van een eenmalig incident gelet op de al eerder gegeven waarschuwingen en andere beroepen die op dezelfde zitting als deze zijn behandeld. Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen en ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.

3.7.

De rechtbank ziet in de constatering onder 3.2. dat verweerder bij het bestreden besluit ten aanzien van feit 1 de verkeerde norm heeft toegepast geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit. Reden daarvoor is dat beboetbaar feit 2 reeds voldoende grondslag biedt voor de opgelegde boete.

4. Ten aanzien van het beroep van eiseres op de redelijke termijn overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) bij punitieve sancties als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 23 december 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim 4 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 5 % tot een bedrag van € 2.375,-.

5. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is dus gegrond.

6. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank is toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.

7. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.

8. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 379,50,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het CBb van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
stelt de boete vast op € 2.375,-;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres het betaalde griffierecht van € 360,- vergoedt;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 379,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 28 april 2022.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.