ECLI:NL:RBROT:2022:3187

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 20/6658

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2022 in de zaak tussen

[eiseres] , te [plaats] , eiseres,

gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld,

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop

Bij besluit van 2 augustus 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- voor overtredingen van de Wet dieren.

Bij besluit van 6 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2022. Dit beroep is tegelijk behandeld met de beroepen 20/6591, ROT 20/6592, ROT 20/6593, ROT 20/6597, ROT 20/6702, ROT 21/29 en ROT 21/102. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , bedrijfsdierenarts van eiseres en [naam] , bestuurder van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Overwegingen

1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor de volgende twee beboetbare feiten:

1.1.

Beboetbaar feit 1: “De ophoping van vuil en de vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van de Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).

1.2.

Beboetbaar feit 2: “Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”

1.3.

Omdat sprake is van samenhang tussen beboetbaar feit 1 en 2 volstaat verweerder met de oplegging van één boete voor beide feiten.

2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 28 januari 2019 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.

“
Datum en tijdstip van de bevinding: 28 januari 2019 omstreeks 5:15 uur.

In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam] , functie: manager slachthuis.

Ik bevond mij omstreeks 5:18 uur in de opslag koeling. Ik zag dat de vorming van condens niet werd voorkomen. Ik zag dat de condens zich had samengevoegd tot druppels. Onder deze condens hingen karkassen, geslacht op vrijdag 25 januari 2019 en goedgekeurd voor humane consumptie. Er vielen ook druppels op deze karkassen.

Ik bevond mij omstreeks 7:00 uur in de karkassen spraykoeltunnel. Ik zag dat er karkassen hingen met "slachtdag 25 januari 2019". Ik zag dat er onder deze karkassen veel opgehoopt oud vuil lag met een groene kleur. Deze vaststelling deed ik voor aanvang van het slachtproces van 28 januari 2019.

Ik bevond mij omstreeks 9:00 uur in de schone slachthal op de plaats waar de karkassen binnen komen, ter hoogte van het bordes waar de darmpakketten uit de karkassen gehaald worden. Ik zag condensvorming aan het plafond boven de lijn van de karkassen. Ik zag dat de condens zich had samengevoegd tot druppels.

Ik zag dat er druppels condens vielen op de varkenskarkassen die aan de lijn passeerden.

Ik zag dat ophoping van vuil, de vorming van condens en ongewenste schimmel op oppervlakken niet werd voorkomen.

Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk I, onder punt 2b van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.

Ik zag dat er condens op goedgekeurde karkassen, delen van karkassen of vlees viel.

Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3 van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.

[…]

Ik bracht de heer [naam] , als manager slachthuis van [eiseres] van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”

3. Eiseres voert aan dat op de foto’s bij het rapport van bevindingen geen opgehoopt vuil te zien is; louter vocht uit de karkassen maar de ruimte wordt regelmatig gereinigd. Nu de toezichthouder foto’s bij het rapport heeft gevoegd, moeten die zijn waarnemingen ook onderbouwen. Daarnaast is de norm niet dat er geen condens of vuil mag zijn maar dat dit wordt voorkomen door de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van de ruimtes. Het besluit geeft echter geen enkel inzicht in het verwijt dat daar iets mis mee zou zijn. Bovendien wordt, als het gaat om plafonds en voorzieningen aan plafonds, de verkeerde norm toegepast. Verordening 852/2004 kent daarvoor namelijk een specifiek voorschrift in Bijlage II, Hoofdstuk II, onder 1c en aan die inspanningsverplichting van punt 1c heeft eiseres voldaan. Daarnaast is in het besluit enkel vastgesteld dat condensdruppels op de karkassen vielen maar is niet gemotiveerd waarom daarmee levensmiddelen niet werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging. De slachthal is uitermate schoon en er is niet door verweerder gemotiveerd aangetoond dat sprake was van verontreiniging. Verder is de boete onevenredig en is de redelijke termijn overschreden. aldus eiseres.

3.1.

Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

3.2.

De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijft de toezichthouder dat hij in de opslagkoeling en in de schone slachthal condens zag boven karkassen en dat condensdruppels ook op karkassen vielen. Eiseres heeft deze constateringen op zichzelf ook niet betwist. Daarnaast schrijft de toezichthouder dat hij in de spraykoeltunnel onder karkassen veel opgehoopt oud vuil zag met een groene kleur. Eiseres heeft ter zitting uitgelegd dat deze karkassen, die op vrijdag zijn geslacht, het hele weekend in die ruimte hebben gehangen en stelt dat het enkel gaat om vleesvocht. Bij het rapport zijn foto’s gevoegd waarop onder andere rood- of groengekleurde vochtige vlekken te zien zijn op de vloer onder karkassen. In het verweerschrift stelt verweerder dat op de foto's het vuil op de grond duidelijk zichtbaar is in de vorm van groene verkleuring afkomstig van schimmel- en algengroei op een voedingsbodem van bloed vermengd met water. Volgens verweerder duidt de groene kleur erop dat er al enige tijd niet is schoongemaakt. De bedrijfsdierenarts van eiseres ter zitting heeft echter gesteld dat het vleesvocht in tweeënhalve dag makkelijk een groene kleur kan krijgen door afbraak van melkzuurbacteriën. Daarnaast is door eiseres naar voren gebracht dat de constatering te vroeg is gedaan omdat daar nog zou worden schoongemaakt nadat de karkassen waren afgevoerd. Daardoor zou er ruimte ontstaan in de spraykoeltunnel en kon de vloer worden schoongemaakt. Gelet op alles wat eiseres heeft aangevoerd bestaat voor de rechtbank twijfel of daadwerkelijk sprake was van oud, opgehoopt vuil op de vloer van de spraykoeltunnel. Het rapport geeft verder ook geen nadere omschrijving van de aangetroffen substantie op de vloer en wat op de foto’s is te zien weerspreekt de verklaring van eiseres niet. Gezien deze twijfel, die door verweerder niet is weggenomen, kan de constatering van oud vuil in de spraykoeltunnel niet aan de boete ten grondslag worden gelegd. De constateringen over condens kunnen wel aan de boete ten grondslag worden gelegd en de rechtbank zal hierna beoordelen of verweerder op basis van die constateringen terecht de overtredingen heeft vastgesteld.

3.3.

Verweerder heeft in deze en andere zaken van eiseres die op dezelfde zitting zijn behandeld, toegelicht dat sinds 2020 de werkwijze is gewijzigd bij constateringen van condens aan plafonds in ruimtes waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. In dat geval wordt namelijk sindsdien het specifiekere voorschrift van Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1 aanhef en onder c, van Verordening 852/2004 als grondslag voor de boeteoplegging genomen. Daarin staat:

“1. In ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in de titel van hoofdstuk III genoemde ruimten, maar met inbegrip van ruimten in vervoermiddelen), dienen het ontwerp en de inrichting zodanig te zijn dat goede levensmiddelenhygiënepraktijken kunnen worden toegepast en dat met name verontreiniging tussen en tijdens de diverse verrichtingen kan worden voorkomen. Met name geldt het volgende:

c) plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt.”

Verweerder erkent dat in deze zaak ten aanzien van beboetbaar feit 1, op grond van zijn nieuwe werkwijze, de norm van punt 1, aanhef en onder c, zou zijn toegepast omdat condens is geconstateerd aan plafonds in de opslagkoeling en in de schone slachthal.

Volgens verweerder heeft eiseres deze norm overtreden.

De rechtbank stelt vast dat de norm neergelegd in Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, (‘condens wordt beperkt’) minder streng is dan de norm neergelegd in hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, (‘condens wordt voorkomen’) van Verordening 852/2004. Ten tijde van het bestreden besluit had verweerder zijn werkwijze gewijzigd en paste die minder strenge norm toe. Ook deze norm gold reeds ten tijde van het geconstateerde feit. Verweerder heeft dus ten onrechte bij het bestreden besluit getoetst aan de norm neergelegd in Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004. Gelet hierop betoogt eiseres terecht dat verweerder de verkeerde norm heeft toegepast.

3.4.

De rechtbank zal beoordelen of in deze zaak de minder strenge norm, neergelegd in Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, van Verordening 852/2004 (‘condens wordt beperkt’), is overtreden. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Weliswaar hoeft condens dan niet volledig te worden voorkomen, maar gezien de beschrijving in het rapport dat de condens zich had samengevoegd tot druppels en er zelfs druppels vanaf het plafond naar beneden vielen, moet worden geconcludeerd dat de condens aan het plafond bij eiseres ook niet werd beperkt. Naar het oordeel van de rechtbank betreft dit een resultaatsverplichting. Bovendien doet die mate van condensvorming veronderstellen dat daaraan gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering ten grondslag lagen. Verweerder hoeft voor een vaststelling van de overtreding niet te onderzoeken welke gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering tot de condensvorming hebben geleid. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van het CBb van 29 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:145) over Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004.

3.5.

Naar het oordeel van de rechtbank staat ook voldoende vast dat eiseres beboetbaar feit 2 heeft begaan gelet op de beschrijving van de toezichthouder dat condensdruppels op karkassen vielen die waren goedgekeurd voor humane consumptie. Verweerder heeft terecht vastgesteld dat eiseres daarmee een overtreding heeft begaan van Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004. Daarin staat:

“In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.”

Dit is een ruime norm; het gaat om elke vorm van verontreiniging en op grond van artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 is sprake van verontreiniging bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar. Daarnaast hoeft gelet op het woord ‘kunnen’ niet vast te staan dat de levensmiddelen daadwerkelijk zijn verontreinigd of niet meer geschikt zijn voor menselijke consumptie. Verweerder hoeft dus ook niet te onderzoeken of het vlees daadwerkelijk verontreinigd is geraakt en ongeschikt voor consumptie is geworden doordat er condensdruppels op vielen. Wel moet voldoende vaststaan dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging is beschermd. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Verweerder heeft toegelicht dat condens langs oppervlakken loopt en zo zichtbaar en onzichtbaar vuil meeneemt. Als condens dan op vlees valt komt dat vuil daarop terecht. Daarbij is ook goed voorstelbaar dat niet meer zichtbaar is dat eerder condens op vlees is gevallen en zodoende het vlees verontreinigd is geraakt.

3.6.

Gelet op het voorgaande stelt verweerder terecht dat eiseres beide overtredingen heeft begaan. Op grond van het Specifiek Interventiebeleid Vlees, gelezen in samenhang met het Algemeen Interventiebeleid, wordt (als sprake is van permanent toezicht zoals hier aan de orde) na constatering van beboetbaar feit 1 eerst twee keer gewaarschuwd en na constatering van beboetbaar feit 2 eerst één keer gewaarschuwd, voordat bij een volgende herhaalde overtreding een boete wordt opgelegd. In andere zaken van eiseres die ook op deze zitting zijn behandeld heeft verweerder eerdere schriftelijke waarschuwingen overgelegd die aan eiseres zijn gegeven. Daarbij zit tenminste één schriftelijke waarschuwing voor overtreding van bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3 van Verordening 852/2004 omdat condens op vlees viel en tenminste twee schriftelijke waarschuwingen voor overtreding van bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004 omdat condens op oppervlakken niet werd voorkomen. Op grond van deze eerdere waarschuwingen voor soortgelijke overtredingen was verweerder bevoegd eiseres voor de onderhavige overtredingen een boete op te leggen. Daarbij merkt de rechtbank op dat ook als beboetbaar feit 1 ziet op overtreding van de andere norm van bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, deze op grond van het interventiebeleid van verweerder als herhaalde overtreding wordt aangemerkt omdat het ook dan gaat om een overtreding van wetgeving binnen hetzelfde toezichtdomein.

3.7.

Over de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. Verweerder heeft vanwege de samenhang tussen beboetbaar feit 1 en beboetbaar feit 2 volstaan met één boete van € 2.500,- voor beide overtredingen. De rechtbank vindt dit boetebedrag niet onevenredig. Door de overtreding is een niet gering risico voor de volksgezondheid ontstaan. Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen en ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.

3.8.

De rechtbank ziet in de constatering onder 3.3. dat verweerder bij het bestreden besluit ten aanzien van feit 1 de verkeerde norm heeft toegepast geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit. Reden daarvoor is dat beboetbaar feit 2 reeds voldoende grondslag biedt voor de opgelegde boete.

4. Ten aanzien van het beroep van eiseres op de redelijke termijn overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) bij punitieve sancties als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 15 juli 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim 9 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 10 % tot een bedrag van € 2.250,-.

5. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is dus gegrond.

6. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding zowel aan verweerder als aan de rechtbank toe te rekenen. In de bestuurlijke fase is sprake van een overschrijding van ruim 3 maanden en in de rechterlijke fase is de overschrijding ruim 4 maanden. De rechtbank zal dan ook zowel verweerder als de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden, elk voor de helft (zie ook ECLI:NL:HR:2016:252).

7. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 354,-. Daarvan dient verweerder € 177,- te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) eenzelfde bedrag.

8. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 379,50,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het CBb van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Verweerder en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dienen elk de helft van dit bedrag, dus € 189,75 aan eiseres te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
stelt de boete vast op € 2.250,-;
bepaalt dat verweerder aan eiseres € 177,- aan griffierecht vergoedt;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres € 177,- aan griffierecht vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 189,75;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag aan € 189,75.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op

28 april 2022.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.