ECLI:NL:RBROT:2021:9902

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 20/521

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 oktober 2021 in de zaak tussen

[eiseres] , te [plaats] , eiseres,

gemachtigde: mr. E. Dans,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs,

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop

Bij besluit van 14 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 7.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.

Bij besluit van 18 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 september 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] (plantmanager bij eiseres) en [naam] (kwaliteitsmanager bij eiseres). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Overwegingen

1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:

“De exploitant zag er niet op toe dat dierlijke bijproducten voldeden aan de eisen inzake verzameling. Tijdens de opslag van dierlijke bijproducten werd geen gebruik gemaakt van afgesloten recipiënten.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 17, eerste lid en Bijlage VIII, Hoofdstuk I, Afdeling 1, onder punt 1, van Verordening (EU) nr. 142/2011 van de Commissie van 25 februari 2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot uitvoering van Richtlijn 97/78/EG van de Raad wat betreft bepaalde monsters en producten die vrijgesteld zijn van veterinaire controles aan de grens krachtens die richtlijn (Verordening 142/2011), gelet op artikel 21, eerste lid van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1774/2002 (Verordening 1069/2009).

2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 8 mei 2018 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.

“
Datum en tijdstip van de bevinding: vrijdag 4-5-2018 omstreeks 19.15 uur.

Tijdens de inspectie bevond ik mij bij de dierlijke bijproductenruimte ("afvalruimte") van [eiseres] , ter hoogte van de silo's voor cat.2 en cat.3 materiaal. Ik zag verscheidene cat.3 recipiënten staan, waarvan er 2 gevuld waren met cat.3 materiaal. Dit materiaal was niet afgedekt (foto 1). Er was op dat moment geen medewerker van het bedrijf deze recipiënten aan het hanteren. De recipiënten waren opgeslagen en werden niet gevuld, verplaatst of geleegd. Vervolgens liep ik door naar het gedeelte van de dierlijke bijproductenruimte waar het cat.2 en cat.3 materiaal verzameld wordt. Ik zag verscheidene cat.3 recipiënten staan, waarvan meerdere gevuld met cat.3 materiaal. Eén van dezegevulde recipiënten was niet afgedekt (foto 2). Er was op dat moment geen medewerker van het bedrijf deze bakken aan het hanteren.

Toen ik terugliep naar de dierlijke bijproductenruimte, ter hoogte van de silo's voor cat.2 en cat.3 materiaal, was er op dat moment wederom geen medewerker van het bedrijf deze recipiënten aan het hanteren.

Omstreeks 21.00 bevond ik mij wederom in de dierlijke bijproductenruimte, ter hoogte van de silo's voor cat.2 en cat.3 materiaal. Ik zag verscheidene cat.3 recipiënten staan, waarvan er enkele gevuld waren met cat.3 materiaal. Één van deze gevulde recipiënten was niet afgedekt (foto 3). Er was op dat moment geen medewerker van het bedrijf deze recipiënten aan het hanteren.

Ik zag dat tijdens de opslag geen gebruik werd gemaakt van afgesloten recipiënten voor de opslag van dierlijke bijproducten of afgeleide producten, ter voorkoming van risico's voor de volksgezondheid en de diergezondheid.”

3. Eiseres voert aan dat zij geen overtreding heeft begaan. Bij eiseres worden de dierlijke bijproducten die in het slachtproces ontstaan verzameld in bakken en als deze (bijna) vol zijn worden ze naar de dierlijke bijproductenruimte (een afgescheiden ruimte) gereden waar de volle recipiënten worden geleegd in een silo. Het afdekken van de recipiënten is ongewenst omdat er dan broei ontstaat. Daarom heeft eiseres in maart 2019 met de NVWA afgesproken dat cat. 3 recipiënten onafgedekt mogen blijven mits deze niet in de doorloop staan. Daar komt bij dat recipiënten niet afgedekt hoeven te worden tijdens het vullen en legen ervan. In dit geval werden ten tijde van de controles door de toezichthouder de recipiënten geleegd in de silo’s en hoefden deze dus niet afgedekt te zijn. Op de foto’s bij het rapport is ook te zien dat de recipiënten waren opgesteld in een rij bij de lift waarmee ze in de silo worden geleegd. Dat de toezichthouder bij de controle geen medewerker zag betekent niets; het legen van de recipiënten is een geautomatiseerd en continu proces en de medewerker die dit doet hoeft daar niet continu bij te staan (het legen in de silo duurt ongeveer een minuut en de medewerker kan dit dus afwisselen met andere werkzaamheden). Van opslag van dierlijke bijproducten in onafgedekte recipiënten is dus geen sprake. Daarnaast voert eiseres aan dat zij op grond van Verordening 142/2011 niet verplicht is de recipiënten al tijdens het verzamelen van dierlijke bijproducten af te dekken. Dat is ook niet mogelijk en zou ook geen redelijk doel dienen. Er is immers geen relevant risico voor de volks- of diergezondheid als de recipiënten aan de buitenkant schoon zijn, de ruimte waar ze staan schoon is en ze niet in de weg staan. Ter zitting heeft eiseres nog aangevoerd dat het verweerschrift te laat is ingebracht. In het verweerschrift worden nieuwe niet onderbouwde stellingen naar voren gebracht en er zijn aanvullende bewijsstukken bijgevoegd en deze moeten wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing worden gelaten. Eiseres verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 24 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:881).

3.1.

De rechtbank stelt voorop dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. Daarbij mag een bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van het CBb (zie o.a. ECLI:NL:CBB:2021:564), in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport zoals hier aan de orde, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

3.2.

Alvorens inhoudelijk in te gaan op het door verweerder gestelde bewijs van de overtreding overweegt de rechtbank dat zij het indienen van het verweerschrift 15 dagen voor de zitting niet in strijd met de goede procesorde acht. Eiseres heeft voldoende gelegenheid gehad om op het verweerschrift te kunnen reageren. Daarnaast omvatten het verweerschrift en het daarbij gevoegde stuk niet meer dan een reactie op de gronden van eiseres en een nadere onderbouwing van het reeds door verweerder ingenomen standpunt. Het gaat hier niet om nieuw bewijs dat de overtreding is begaan, zoals het geval was in de door eiseres genoemde uitspraak van het CBb. Voor de vaststelling van de overtreding baseert verweerder zich op het rapport van bevindingen.

3.3.

De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de in het rapport beschreven bevindingen van de toezichthouder. Uit het rapport volgt dat de toezichthouder meerdere keren recipiënten voor cat. 3 materiaal zag die gevuld waren en niet waren afgedekt. Dit heeft eiseres op zichzelf ook niet betwist. Volgens eiseres werden de recipiënten evenwel op dat moment geleegd (waardoor ze niet afgedekt hoefden te zijn). De rechtbank acht dit echter niet aannemelijk. De toezichthouder schrijft immers in het rapport dat er op het moment van de constateringen geen medewerker van het bedrijf de recipiënten aan het hanteren was en dat de recipiënten waren opgeslagen en niet werden gevuld, verplaatst of geleegd. Daarnaast blijkt uit het rapport dat de toezichthouder op meerdere plekken en tijdstippen heeft gezien dat recipiënten niet waren afgedekt, namelijk omstreeks 19.15 uur bij de silo, vervolgens bij de plaats waar cat. 2 en cat. 3 materiaal wordt verzameld, daarna opnieuw bij de silo en omstreeks 21.00 uur weer bij de silo. Op al die momenten heeft de toezichthouder geen medewerker gezien die bezig was met de onafgedekte recipiënten. De rechtbank ziet dan ook geen reden om eiseres te volgen in haar enkele stelling dat de recipiënten werden geleegd. Dat een aantal recipiënten zich in de nabijheid van de lift van de silo bevond is onvoldoende om ook daadwerkelijk aan te nemen dat deze recipiënten op die momenten werden geleegd. Daarbij is de toezichthouder na zijn constatering omstreeks 19.15 uur van de recipiënten bij de silo kort daarop daar weer langsgelopen en heeft hij beide keren bij de silo geen medewerker gezien die bezig was met de recipiënten. Ook als sprake zou zijn van een automatisch proces van ongeveer een minuut is te verwachten dat de toezichthouder in elk geval op één van deze momenten een medewerker in de nabijheid van de silo en de recipiënten zag. Daarbij heeft de toezichthouder op die momenten kennelijk ook niet geconstateerd dat het geautomatiseerde legingsproces gaande was; hij schrijft immers in het rapport dat de recipiënten niet werden verplaatst of geleegd.

3.4.

Uit de voorschriften van artikel 17, eerste lid, en Bijlage VIII, Hoofdstuk I, Afdeling I, punt 1, van Verordening 142/2011, en artikel 4, eerste lid, van Verordening 1069/2009 volgt dat eiseres, vanaf het moment dat zij dierlijke bijproducten doet ontstaan, deze moet verzamelen en vervoeren in afgedekte recipiënten. Volgens eiseres is zij niet verplicht al tijdens het verzamelen de dierlijke bijproducten af te dekken, maar dat is een onjuiste lezing van de genoemde voorschriften. Uit punt 1 van Afdeling I, Hoofdstuk I, Bijlage VIII, van Verordening 142/2011 volgt duidelijk dat zowel het verzamelen als het vervoeren in afgedekte recipiënten moet gebeuren. Weliswaar kan niet worden verwacht dat op het moment van het deponeren van cat. 3 materiaal in een recipiënt de recipiënt is afgedekt, maar dat geldt niet gedurende het hele proces van het verzamelen van allerlei dierlijke bijproducten die bij het slachten ontstaan in recipiënten om deze uiteindelijk af te voeren of op te slaan. Dat zou ook niet passen in het doel van Verordening 142/2011. Uit overweging 1 en 3 in de preambule volgt immers dat in deze verordening voorschriften worden gesteld voor het hanteren van dierlijke bijproducten om verspreiding van risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid te voorkomen en dat dit wordt gedaan met het oog op handhaving van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid en diergezondheid in de Europese Unie. Dat geldt hier te meer nu sprake is van onafgedekt cat. 3 materiaal, dus dierlijke bijproducten die nog worden gebruikt in onder meer diervoerder. Overigens treft de stelling van eiseres, dat zij niet verplicht is bij het verzamelen de recipiënten af te dekken, ook geen doel omdat niet is gebleken dat nog sprake was van het stadium van verzamelen van de dierlijke bijproducten. Uit het rapport van bevindingen blijkt immers dat de recipiënten al gevuld waren met dierlijke bijproducten en zich in de bijproductenruimte bevonden en volgens eiseres in een silo zouden worden gedeponeerd.

4. Voor de rechtbank staat dus voldoende vast dat eiseres de genoemde voorschriften in Verordening 142/2011 heeft overtreden. Verweerder was dus bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. Eiseres heeft gewezen op afspraken die zij heeft gemaakt met de NVWA over het onafgedekt mogen blijven van cat. 3 recipiënten, maar niet in geschil is dat die afspraken nog niet golden ten tijde van de constateringen. Bovendien kan uit die later gemaakte afspraken niet worden afgeleid dat de NVWA in het algemeen akkoord gaat met onafgedekte recipiënten. Zoals verweerder heeft toegelicht is met eiseres afgesproken dat alleen onder specifieke voorwaarden het niet afdekken zou zijn toegestaan. Dit blijkt ook uit de door partijen overgelegde notulen van een overleg tussen eiseres en de NVWA op 12 februari 2019 en 19 maart 2019. Zo moest een roldeur worden geplaatst om ruimtes te scheiden, mochten de recipiënten niet in de doorloop staan en moesten de instructies voor gebruik van de laarzenborstel en het handen wassen worden nageleefd. Uit de notulen blijkt dat in maart 2019 nog niet aan al die voorwaarden was voldaan, laat staan al op 4 mei 2018 ten tijde van de bevindingen van de toezichthouder.

5. Voorts voert eiseres aan dat de boete onevenredig hoog is en in elk geval moet worden gematigd tot € 1.250,-. Er is immers inmiddels met de NVWA de afspraak gemaakt dat wat de toezichthouder heeft geconstateerd wel is toegestaan en de risico’s voor de volksgezondheid waren afwezig of gering aangezien er geen risico op kruiscontaminatie was. De ruimte met de recipiënten is namelijk schoon en afgescheiden van de rest van de slachterij, het personeel dat van en naar die ruimte loopt wast de handen en laarzen en verwisselt van bovenkleding, en de recipiënten zelf waren aan de buitenkant schoon en stonden niet in de loop, aldus eiseres.

5.1.

De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 142/2011 gediende doel - bescherming van de volksgezondheid en diergezondheid - staat voorop. De rechtbank vindt de gebruikelijke boete van € 2.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd tot € 7.500,- omdat sprake is van recidive. Deze verhoging is conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Eiseres krijgt de hogere boete omdat zij opnieuw, voor de derde keer, deze overtreding begaat. De wetgever heeft nadrukkelijk ervoor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te sanctioneren door het boetebedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Daarbij is ook van belang dat het hier gaat om een professionele partij die dagelijks werkt met vleesproducten en waar het niet naleven van de voorschriften een risico voor de volksgezondheid oplevert. Weliswaar is denkbaar dat op een gegeven moment na veelvuldige verhoging een boete niet meer redelijk is te achten maar daarvan is hier geen sprake.

Daarnaast heeft eiseres geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven om de boete te matigen. Dat er geen relevant risico is voor de volks- of diergezondheid volgt de rechtbank niet. Op meerdere momenten waren op meerdere plekken bij eiseres meerdere recipiënten, gevuld met cat. 3 materiaal, niet afgedekt. Daardoor konden deze dierlijke bijproducten, die nog worden gebruikt in onder meer diervoeder, verontreinigd raken door bijvoorbeeld ongedierte, via personeel dat langsloopt of door opspattend water. Ook bestaat door het niet afdekken een risico op kruisbesmetting met het daar eveneens opgeslagen cat. 2 materiaal. De stelling dat de dierlijke bijproductenruimte zou zijn afgescheiden van de rest van de slachterij kan dus al niet afdoen aan dat risico op kruisbesmetting met eveneens in die ruimte aanwezig materiaal. Daarnaast blijkt uit de eerder genoemde notulen dat er nog een roldeur moest komen om de ruimte daadwerkelijk goed af te scheiden en dat de naleving van hygiëneregels door het personeel nog niet volledig op orde was. De overtreding betekent dus wel degelijk een risico voor de volks- en diergezondheid en verweerder heeft dan ook terecht de boete niet gematigd.

6. Ten slotte voert eiseres aan dat de redelijke termijn is overschreden.

6.1.

Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.

6.2.

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 19 november 2018. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim tien maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 10 % tot een bedrag van € 6.750,-.

7. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is dus gegrond.

8.1.

Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding zowel aan verweerder als aan de rechtbank toe te rekenen. In de bestuurlijke fase is sprake van een overschrijding van 1 maand en in de rechterlijke fase is de overschrijding 9 maanden. De rechtbank zal daarom de aan eiseres te vergoeden bedragen evenredig verdelen (1/10 deel door verweerder en 9/10 deel door de Staat der Nederlandsen, de minister van Justitie en Veiligheid).

8.2.

Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 354,-. Daarvan dient verweerder € 35,40 te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) de overige € 318,60.

8.3.

Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 748,- (1 punt voor het indienen van het verzoek en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Verweerder dient daarvan € 74,80 te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) € 673,20.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
stelt het boetebedrag vast op € 6.750,-;
bepaalt dat verweerder aan eiseres € 35,40 aan griffierecht vergoedt;
bepaalt dat de Staat der Nederlandsen (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres € 318,60 aan griffierecht vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 74,80;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 673,20.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 12 oktober 2021.

de rechter is verhinderd

deze uitspaak te tekenen

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.