ECLI:NL:CBB:2020:881 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuurlijke boete wegens vermeend vervoer van ongeschikt...

Uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1578

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2020 op het hoger beroep van:

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, appellant (de minister)

(gemachtigde: mr. E.M. Scheffer).

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 oktober 2019, kenmerk ROT 18/5326, in het geding tussen

appellant en

[naam 1] B.V., te [plaats 1] , ( [naam 1] )

(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen).

Procesverloop in hoger beroep

De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 oktober 2019 (niet gepubliceerd).

[naam 1] heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 september 2020.

De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor de minister is voorts verschenen [naam 2] . [naam 1] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor [naam 1] is ook verschenen [naam 3] .

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Bij besluit van 8 juni 2018 (het primaire besluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van € 6.000,- vanwege een overtreding van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, artikel 3, onder b, en artikel 6, derde lid, gelet op bijlage I, hoofdstuk I, § 1 en § 2, onder a, van de Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (de Transportverordening). Volgens de minister heeft [naam 1] , als vervoerder, een varken vervoerd dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het varken niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen.

1.3

Bij zijn besluit van 5 september 2018 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. De minister acht niet aannemelijk dat het letsel bij het varken pas tijdens of na het transport is ontstaan, zoals [naam 1] heeft gesteld. Mede gelet op de bij het rapport van bevindingen gevoegde foto’s, ziet de minister geen reden voor twijfel aan de gedetailleerde verklaring van de toezichthoudend dierenarts in dit rapport dat het letsel al enkele dagen tot weken bestond en dat het dier ongeschikt was voor transport. Van belang hierbij is dat uit de afleveringsverklaring blijkt dat het varken slechts een uur voordat de inspectie door deze dierenarts heeft plaatsgevonden bij het slachthuis is aangekomen.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het primaire besluit herroepen. De rechtbank heeft daartoe, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor ‘eiseres’ [naam 1] en voor ‘verweerder’ de minister moet worden gelezen:

“3.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de toezichthouder in het rapport van bevindingen niet afdoende gemotiveerd dat het dier al voorafgaand aan het transport niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos voort te bewegen. In het rapport van bevindingen beschrijft de toezichthouder onder meer dat de schouder van het rechter voorbeen ernstig verdikt was en dat het rechter voorbeen niet werd gebruikt. De toezichthouder heeft geconstateerd dat het varken bij het voortbewegen met de neus op de grond steunde om de rechter voorpoot te ontzien. De ernstige zwelling, atrofie van de schouderspieren en korstvorming duiden volgens de toezichthouder op een proces dat al enkele dagen tot weken bestaat. De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat de tijdspanne tussen enkele dagen en enkele weken aanzienlijk is. Voor zover sprake is geweest van een proces dat op het moment van de bevindingen van de toezichthouder sinds enkele dagen bestond – dit wordt door de woordkeuze in het rapport van bevindingen niet uitgesloten – kan uit het rapport van bevindingen slechts worden afgeleid dat sprake was een proces dat al enkele dagen bestond en kan uit dit rapport niet worden afgeleid dat de gevolgen van het in dat geval sinds enkele dagen sluimerende proces ook al zichtbaar waren én voor het dier merkbaar waren voorafgaand aan het transport of op het moment dat het dier voor het transport werd opgeladen. Daarom is de rechtbank van oordeel dat uit de enkele constatering door de toezichthouder dat sprake is van een al enkele dagen of weken bestaand proces niet kan worden afgeleid dat het dier voorafgaand aan het transport of op het moment dat het dier voor het transport werd opgeladen niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos voort te bewegen en daardoor ongeschikt was om te worden vervoerd. Het rapport van bevindingen bevat evenmin aanwijzingen dat de toezichthouder het dier nader heeft onderzocht om vast te stellen dat sprake was van een gewrichtsontsteking aan de schouder van het rechter voorbeen: de temperatuur is niet gemeten en de toezichthouder heeft er ook niet voor gekozen om het dier na de slacht te onderzoeken. Ook de foto’s bij het rapport van bevindingen, waarop te zien is dat het dier met zijn neus op de grond steunt, geven geen uitsluitsel over de vraag of het dier voorafgaand aan het transport of bij het opladen ongeschikt was voor transport, nu deze foto’s niet de situatie vóór het transport weergeven. De nadere toelichting van de senior toezichthoudend dierenarts ter zitting dat bedoeld wordt dat de aandoening zelve reeds voor het transport bestond, leidt niet tot een ander oordeel, nu de senior toezichthoudend dierenarts ter zitting niet degene is die het rapport van bevindingen heeft opgesteld en de feiten niet zelf heeft kunnen waarnemen. Dit betekent dat niet is komen vast te staan dat het dier ongeschikt was voor het transport in de zin van de Transportverordening.

3.4.

Het vorenstaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat het rapport van bevindingen onvoldoende grondslag biedt voor de conclusie dat eiseres de betreffende overtreding heeft gepleegd. Reeds hierom is het beroep van eiseres gegrond.

4. Ten overvloede gaat de rechtbank in op de beroepsgrond van eiseres dat het voor haar onmogelijk is geworden om een eigen feitenonderzoek te verrichten, omdat zij pas bij het voornemen van 3 mei 2018 op de hoogte is gebracht van een feit dat bijna zes maanden eerder, op 24 november 2017 is vastgesteld. (…)

4.2 (…)

De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder in dit concrete geval eiseres ten onrechte de mogelijkheid heeft onthouden om een tegenonderzoek te verrichten. (…)”

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3.1

De minister voert aan dat het bewijs van de overtreding volgt uit de verklaring van de toezichthoudend dierenarts (toezichthouder), die ten tijde van de overtreding in het slachthuis constateerde dat het varken ongeschikt was voor het transport. Volgens de minister vormen de waarnemingen en het deskundig oordeel van de toezichthouder, die in het rapport van bevindingen van 1 december 2017 (rapport) zijn weergegeven, voldoende bewijs voor het geconstateerde letsel en de conclusie dat dit letsel al voor het transport zichtbaar aanwezig was. De minister wijst voorts op het aanvullend rapport van bevindingen van 25 november 2019 (aanvullend rapport) waarin de toezichthouder een medische onderbouwing van zijn eerdere oordeel geeft. De zichtbaarheid van het letsel blijkt uit de beschrijving van de toezichthouder van zijn waarneming op 24 november 2017 dat de schouder van het varken ernstig verdikt was en dat het beeld van de verdikking bestond uit een ernstige zwelling en korstvorming. De minister brengt naar voren dat de toezichthouder daarnaast heeft geconcludeerd dat sprake is van atrofie van de schouderspieren en dat hieruit kan worden afgeleid dat het proces van de gewrichtsontsteking al enkele dagen tot weken gaande was. Hieruit volgt volgens de minister dat het letsel ook zichtbaar was voorafgaand aan het transport, dat minder dan een dag heeft geduurd. In het aanvullend rapport beschrijft de toezichthouder hoe atrofie van de schouderspieren zichtbaar wordt en dat uit het gegeven dat de atrofie bij het varken op 24 november 2017 voor hem zichtbaar was, kan worden afgeleid dat het varken zijn poot al meer dan vijf tot zeven dagen niet meer gebruikte.

3.2

De minister betwist verder het ten overvloede gegeven oordeel van de rechtbank dat de minister [naam 1] ten onrechte de mogelijkheid heeft onthouden om een tegenonderzoek te verrichten.

4. [naam 1] voert aan dat het aanvullend rapport twee jaar na de feiten en daarmee niet tijdig is opgesteld. Ook voert [naam 1] aan dat dit rapport slechts geringe waarde heeft, omdat het niet meer bevat dan een soort wetenschappelijke uiteenzetting van een door de toezichthouder geraadpleegde patholoog dierenarts die het dier niet heeft gezien. Het aanvullend rapport doet niet af aan het feit dat de door de toezichthoudend dierenarts genoemde tijdspanne van het ontstekingsproces van “dagen tot weken” ruim is en dat niet duidelijk is of het kennelijk sluimerende proces al voor het transport zichtbaar was. Volgens [naam 1] blijkt uit het aanvullend rapport dat de minister zich pas in hoger beroep heeft laten voorlichten over de medische aandoening, om vervolgens te stellen dat hij dit heeft bedoeld in zijn eerste rapportage. Dit is een ontoelaatbare poging om de zaak alsnog rond te krijgen.

5. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

In artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren is artikel 4 van Pro de Transportverordening aangewezen als voorschrift als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren.

Op grond van artikel 3 van Pro de Transportverordening is het verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent. Bovendien moet aan de volgende voorwaarde worden voldaan:

“b. de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport;”

Op grond van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening vervoeren de vervoerders de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.

In bijlage I, hoofdstuk I, van de Transportverordening is het volgende bepaald:

“1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.

2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:

a) wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;”

6.1

Ter beoordeling van het College staat of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat het dier ongeschikt was voor het transport in de zin van de Transportverordening en [naam 1] de door de minister verweten overtreding daarom niet heeft gepleegd.

6.2

Op 24 november 2017 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd bij het slachthuis [naam 4] te [plaats 2] , waarvan de bevindingen zijn neergelegd in het rapport. In dit rapport staat, voor zover hier van belang, het volgende beschreven:

Ik zag daar aan de voet van de losbrug, net voor het deurtje dat leidt naar de onthoudercel, een varken liggen. Dit varken was geïdentificeerd met een slachtblik met daarin gestanst het nummer 316. (…)

Na opjagen van het betreffende varken zag ik dat het dier ernstig kreupel was aan de rechter voorpoot. Ik zag dat de schouder van het rechtervoorbeen ernstig verdikt was, hetgeen duidt op een gewrichtsontsteking. Het beeld van de verdikking (ernstige zwelling, atrofie van de schouderspieren en korstvorming) duidt naar mijn professionele mening op een al enkele dagen tot weken bestaand proces. Ik zag dat het rechtervoorbeen niet werd gebruikt bij staan en voortbewegen. Ik zag dat bij het voortbewegen het varken met de neus op de grond steunde teneinde de rechter voorpoot te ontzien. Naar mijn professionele mening als dierenarts zijn dit uitingen van pijn en heeft het transport het lijden aanzienlijk verergerd.

Naar mijn mening van professioneel dierenarts in dienst bij de NVWA had dit varken zodanig veel pijn dat het ongeschikt was om vervoerd te worden. Het welzijn van het varken is door de vervoerder ernstig geschaad gezien de pijn die het leed nadat het dier was afgeladen en de aandoening aan de rechter schouder. (…)De vervoerder vervoerde een varken dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, doordat het varken niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen.”

6.3

Het aanvullend rapport vermeldt, voor zover van belang het volgende:

“In aanvulling op het Boeterapport (…) brengt Toezichthouder met nummer (…) onderstaande in:

In verband met dit RvB heb ik contact gehad met Veterinaire pathologie in Utrecht en heb gesproken met dierenarts patholoog (…) met de vraag of zij mij iets kon vertellen over spieratrofie.

In het geval van inactiviteit van een poot van bij voorbeeld een varken verwacht zij binnen 5 -7 dagen na het niet meer gebruiken van de poot een substantiële afname van de omvang van

spieren. Dit vergelijkbaar met een situatie bij mensen. Zij verwees mij naar de zoekmachine van PUBMED en daar vond ik bijgevoegd artikel (Zie bijlage)

Korte samenvatting in het Nederlands van betreffende artikel:

• Spieratrofie treedt op als gevolg van immobilisatie of het niet gebruiken van spieren door

sportblessures.

• De spiersterkte vermindert het meest dramatisch gedurende de eerste week na

immobilisatie.

• Dit is te zien als vermindering van spiergewicht en omvang van spiervezels.

Daarnaast vond ik op internet het volgende: het gevolg van in het gips verpakken van een been

was er na 5 dagen een afname van de spiermassa van 3.5% en na 14 dagen van 8.4%.

Dit vertaalt zich volgens mij in een zichtbare afname van spiermassa aan een aangetast been of in deze zaak het voorpoot van een varken.

Dit komt naar mijn mening overeen met hetgeen ik heb beschreven in mijn rapport.

Conclusie: de aandoening van het varken bestond al minstens dagen tot weken voor het gewraakte transport en gezien de symptomen die het varken liet zien, heeft het transport heeft het lijden verergerd.”

6.4

Het College deelt het oordeel van de rechtbank dat de toezichthoudend dierenarts in het rapport niet afdoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het varken al voorafgaand aan het transport daarvoor niet geschikt was. Het rapport vermeldt dat de toezichthoudend dierenarts bij de controle bij het slachthuis zag dat de schouder van het rechtervoorbeen ernstig verdikt was, hetgeen zou duiden op een gewrichtsontsteking. Verder vermeldt dit rapport dat het beeld van de verdikking - ernstige zwelling, atrofie van de schouderspieren en korstvorming - naar de professionele mening van de toezichthoudend dierenarts duidt op een al enkele dagen tot weken bestaand proces. In het rapport ontbreken echter feiten en omstandigheden op grond waarvan aannemelijk moet worden geacht dat voornoemde drie aspecten - ernstige zwelling, atrofie van de schouderspieren en korstvorming - reeds voorafgaand aan het transport of op het moment dat het dier voor het transport werd opgeladen zichtbaar waren. Daarbij betrekt het College dat de toezichthoudend dierenarts in het rapport geen gegevens heeft opgenomen over het tijdstip van aanvang van het transport en de duur van het transport. Voorts blijkt uit het rapport niet dat het varken nader is onderzocht om het stadium van de gewrichtsontsteking vast te stellen. Ter zitting heeft de toezichthoudend dierenarts bevestigd dat dit niet is gebeurd. Enkel de in het rapport beschreven waarnemingen bieden dan ook onvoldoende basis voor de daarin door de toezichthoudend dierenarts getrokken conclusie dat het dier voorafgaand aan het transport of op het moment dat het dier voor het transport werd opgeladen niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos voort te bewegen en daardoor ongeschikt was om te worden vervoerd. Onder deze omstandigheden is het beroep van de minister op de deskundigheid van de toezichthoudend dierenarts op zich zelf onvoldoende voor het oordeel dat met het rapport het bewijs is geleverd dat [naam 1] de overtreding heeft gepleegd. Daar komt nog bij dat de minister in hoger beroep de zichtbaarheid van de gewrichtsontsteking relateert aan de door de toezichthoudend dierenarts genoemde atrofie, terwijl het rapport niets vermeldt over de staat van de waargenomen atrofie.

Het College is het dus eens met de rechtbank dat het rapport onvoldoende grondslag biedt voor de conclusie dat [naam 1] de betreffende overtreding heeft gepleegd.

6.5

In hoger beroep heeft de minister het aanvullend rapport, dat niet eerder in de procedure is ingebracht, overgelegd. Dit rapport gaat alleen over spieratrofie, dat als één van de drie aspecten van het beeld van de verdikking is genoemd in het rapport van 1 december 2017. Ter zitting heeft de minister naar voren gebracht dat in laatstgenoemd rapport de relevante feiten staan, waaraan het aanvullend rapport slechts nadere duiding geeft.

6.6

Met betrekking tot de toelaatbaarheid van het inbrengen van nader bewijs is de uitspraak van de grote kamer van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 5 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1818) van belang. In deze uitspraak heeft de Afdeling over dat onderwerp, voor zover relevant, het volgende overwogen.

“6.1. De staatsraad advocaat-generaal heeft in punt 4.7.11 van zijn conclusie geconcludeerd dat de inbreng van nader bewijs door het bestuursorgaan na de afronding van het onderzoek door de toezichthouder niet categorisch is uitgesloten, maar dat de mogelijkheid daartoe na de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming wordt begrensd door het beginsel van een afdoening van het geschil binnen redelijke termijn en (vooral) door de goede procesorde, toegespitst op hetgeen in dit verband in redelijkheid van het bestuursorgaan mocht worden gevergd. De Afdeling onderschrijft dit onderdeel van de conclusie, met dien verstande dat zij, in het licht van de rechtszekerheid waarop de vermeende overtreder aanspraak kan maken en van zijn mogelijkheden om in rechte tijdig en adequaat verweer te voeren tegen de beschuldiging, in het bijzonder de goede procesorde leidend acht ter begrenzing van de mogelijkheid om nader bewijs na voltooiing van de besluitvorming in te brengen. Daarbij is de Afdeling - met de staatsraad advocaat-generaal - van oordeel dat bij de beantwoording van de vraag of het inbrengen van nader bewijs geoorloofd is, moet worden betrokken wat in redelijkheid van het bestuursorgaan mocht worden gevergd. Daarbij staat voorop, dat indien het bestuursorgaan eerst na de voltooiing van de besluitvorming nieuw bewijs inbrengt terwijl het geen goede reden heeft kunnen geven waarom het dat niet eerder had kunnen doen, dat in strijd is met de goede procesorde, zoals ook de staatsraad advocaat-generaal in punt 4.7.8 van zijn conclusie heeft opgemerkt. In gevallen waarin het bestuursorgaan bij de voltooiing van de besluitvorming wel dat bewijs aan de boeteoplegging ten grondslag heeft gelegd waarover het redelijkerwijs heeft kunnen beschikken en de discussie in (hoger) beroep aanleiding geeft tot het inbrengen van nieuw bewijs, zal de goede procesorde zich daartegen in de regel niet verzetten.”

6.7

Het College volgt dit oordeel van de Afdeling en overweegt dat de minister geen goede reden heeft kunnen geven waarom hij de in het aanvullend rapport vervatte informatie over de ontwikkeling van atrofie en de daarop gebaseerde conclusie in het hogerberoepschrift dat voorafgaand aan het vervoer zichtbaar moet zijn geweest dat het varken zijn poot niet gebruikte, niet voor de voltooiing van de besluitvorming heeft kunnen inbrengen. [naam 1] heeft er al in bezwaar op gewezen dat enige motivering dat het hier gaat om een gewrichtsontsteking die al enige tijd duurt, niet is gegeven. Nu dit bezwaar ziet op de bevindingen in het rapport, waarop de minister de vaststelling van de overtreding bij het primaire besluit heeft gebaseerd, en de minister uit dit rapport had kunnen afleiden dat de relatie tussen de zichtbaarheid van de gewrichtsontsteking en onder meer de spieratrofie van belang was voor de vaststelling van de overtreding, kon van de minister in redelijkheid worden gevergd dat hij de betreffende informatie eerder had ingebracht. Het College ziet dus niet in dat eerst de discussie in hoger beroep aanleiding gaf tot het inbrengen van deze informatie, zoals de minister heeft betoogd. Met dat betoog gaat de minister er overigens aan voorbij dat [naam 1] genoemd bezwaar in het kader van het beroep in eerste aanleg heeft herhaald en daaraan heeft toegevoegd dat de minister heeft nagelaten daarop te reageren in het bestreden besluit. Het College komt tot de conclusie dat het aanvullend rapport niet als bewijs kan worden betrokken bij deze zaak.

6.8

Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat niet in voldoende mate vaststaat dat [naam 1] een varken, dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, heeft vervoerd. Dit betekent dat de minister niet bevoegd was tot het opleggen van de in geding zijnde boete aan [naam 1] . Reeds hierom kan de aangevallen uitspraak van de rechtbank in stand blijven.

7. Het College komt dan ook niet toe aan de beoordeling van hetgeen de minister heeft aangevoerd tegen het door de rechtbank ten overvloede gegeven oordeel dat de minister [naam 1] ten onrechte de mogelijkheid heeft onthouden om een tegenonderzoek te verrichten.

8. Het hoger beroep van de minister is ongegrond. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak in stand blijft.

9.1

Het College veroordeelt de minister in de door [naam 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het verweerschrift in hoger beroep, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

9.2

Op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt van de minister een griffierecht van € 519,- geheven.

Beslissing

Het College:

bevestigt de aangevallen uitspraak;
veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van

€ 1.050,-;

- bepaalt dat van de minister griffierecht ter hoogte van € 519,- wordt geheven.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2020.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd

deze uitspraak te ondertekenen deze uitspraak te ondertekenen