Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/1333
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 september 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman.
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- voor een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 4 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 augustus 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Ook is verschenen [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:
“Artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen waren niet afdoende schoongemaakt en zo nodig ontsmet. Het schoonmaken en ontsmetten moeten zo frequent plaatsvinden dat elk gevaar van verontreiniging wordt vermeden.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk V, punt 1, onder a, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 26 juni 2018 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 26 juni 2018 omstreeks 06.00 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 26 juni 2018 omstreeks 06.00 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [naam] , functie: chef slachthal
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij vóór aanvang van de werkzaamheden in de slachterij, zowel in het vuile als schone gedeelte, om te controleren of de schoonmaakwerkzaamheden op voldoende dan wel onvoldoende wijze zijn uitgevoerd. De eigen schoonmaakcontrole door de chef van de slachthal had reeds plaatsgevonden omdat hij de productie in de vuile slachthal reeds had opgestart.
Ik zag om 06.00 uur in de schone slachthal, dat de roestvrijstalen zuigmonden van de vetzuigers aan de binnenzijde bevuild waren met oude vlees- en vetresten (zie foto 3 en 4). Ik zag dat de hakmessen bij de koppenknipper en op het laatste opknapbordes, bevuild waren met oude vlees- en vetresten, deze onderdelen gaan rechtstreeks in het vlees tijdens productie (zie foto 1 en 2).
Ik zag dat de witte darmemmers aan de binnen en buitenzijde bevuild waren met oude vlees- en vetresten. Deze emmers zijn vleescontactpunten (foto 5). Ik zag dat de messentransportbak, gebruikt voor aanvoer van geslepen messen, zwart verkleurd was aan de binnenzijde. Deze messen die in deze bak worden geplaatst worden niet meer gereinigd voor gebruik (zie foto 6).
Om 06.10 uur zag ik op het in-line opknapbordes, dat de metalen administratieklapper bevuild was met oude vlees- en vetresten (zie foto 14). Ik zag dat de uitneembare plastic messcheden aan de binnenzijde bevuild waren met oude vlees- en vetresten en dat deze ernstig verkleurd waren en er zaten diepe groeven in (zie foto 11 en 12).
Ik zag om 06.15 uur op het uithaalbordes van de schone slachthal een aantal messen met aanzetstalen in rvs korven aan de daarvoor bedoelde ophangmogelijkheden hangen, klaar om te gebruiken. Op dat moment was het slachten van de varkens in de vuile slachthal reeds begonnen en werden op andere plekken op het uithaalbordes de messen door de medewerkers in positie gebracht voor gebruik.
Ik zag dat de binnen- en buitenzijde van de messenkorven inclusief de messen bevuild waren met oude vlees- en vetresten (zie foto 7, 8, 9, 13). Ik zag dat de emmertjes met daarin groene vlaggetjes voor het markeren van de karkassen bevuild waren met oude vlees- en vetresten. Deze onderdelen zijn vleescontactpunten (zie foto 10).
Ik bracht onmiddellijk [chef slachthal] van mijn bevindingen op de hoogte en vervolgens gaf hij de medewerkers opdracht om de onderdelen, die direct met vlees in contact komen, te reinigen voor aanvang van de werkzaamheden.
Ik zag dat artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen, niet afdoende werden schoongemaakt en zo nodig ontsmet, om elk gevaar van verontreiniging te vermijden.
[…]
Ik bracht [chef slachthal] , als medewerker chef slachthal van Compaxo Vlees Zevenaar B.V., van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
3. Eiseres voert aan dat het in Bijlage II, hoofdstuk V, punt 1, van Verordening 852/2004 niet over uitrustingsstukken gaat die mogelijk met vlees in contact komen maar die daadwerkelijk met vlees in aanraking komen. Bij de meeste constateringen van de toezichthouder is dat echter niet het geval. Zo heeft de buitenzijde van een emmer, de messenkrat, een label aan een emmer, de plastic messchede, het messenrekje en de klapper voor formulieren geen contact met vlees. Daarnaast zijn alle punten die de toezichthouder heeft geconstateerd direct gecorrigeerd. Bovendien zijn er wasbakken en sterilisatie-units waar gereedschap frequent wordt gereinigd en ontsmet. De toezichthouder heeft dan ook prematuur ingegrepen; van een overtreding is geen sprake. Ook staat niet onomstotelijk vast dat het vlees met de gereedschappen en uitrusting in contact is gekomen. Daartoe is ook van belang dat de slachthallen permanent worden gereinigd en ontsmet en stilleggen van het slachtproces niet nodig is omdat er tussen het verdoven van het eerste varken en voltooiing van de slacht een periode van 40 minuten zit waarin nog schoonmaakwerkzaamheden worden uitgevoerd. Indien leidinggevenden of medewerkers bij hun werkplek zien dat iets niet schoon is hebben ze dus voldoende tijd om dit te corrigeren.
Voorts voert eiseres aan dat het voornemen bijna zes maanden na de bevindingen is uitgebracht waardoor het voor eiseres ondoenlijk is tegenbewijs te leveren, zoals het horen van getuigen. Bovendien is het overeenkomstig een goede procesorde dat dergelijke boetes binnen een redelijk tijdspanne van maximaal enige weken, worden opgelegd. Eiseres verwachtte ook geen boetebesluit meer na zes maanden, zeker niet nu uit de lijst Verificatie aanvangscontrole NVWA van die dag blijkt dat de geconstateerde afwijkingen zijn gecorrigeerd en de slachtlijn niet is stilgelegd.
Daarnaast wijst eiseres erop dat zij handelt conform haar HACCP-protocol dat door de NVWA is goedgekeurd en dat voorziet in voorkoming en oplossing van voorvallen zoals hier zijn geconstateerd. De Europese regelgeving is ook gebaseerd op de kwaliteitsbewaking door zelfcontrole en daaraan gaat de NVWA voorbij.
Ten slotte voert eiseres aan dat ook bij wettelijke gefixeerde boetes moet worden beoordeeld of de boete proportioneel en evenredig is en daarvan is in dit geval geen sprake.
3.1.
De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49). Verder mag een bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in de uitspraak van 10 april 2018, ECLI:NL:CBB:147, in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen voldoende duidelijk omschreven welke constateringen de toezichthouder heeft gedaan. Hij beschrijft nauwkeurig welke artikelen en/of apparatuur niet schoon waren en waar en op welke wijze deze waren bevuild. De rechtbank ziet in de inhoud van het rapport geen aanleiding om aan de juistheid van de constateringen te twijfelen. Evenmin heeft eiseres de bevindingen in het rapport gemotiveerd weersproken. Voor de rechtbank staat dus voldoende vast dat artikelen in de slachthal van eiseres niet afdoende waren schoongemaakt.
3.3.
Volgens verweerder heeft eiseres het voorschrift van Bijlage II, Hoofdstuk V, punt 1, aanhef en onder a, van Verordening 854/2004 overtreden. Daarin staat dat alle artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen afdoende moeten worden schoongemaakt en zo nodig ontsmet en dat het schoonmaken en ontsmetten zo frequent moeten plaatsvinden dat elk gevaar van verontreiniging wordt vermeden. In de uitspraak van het CBb van 2 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:371) is overwogen dat dit voorschrift aldus dient te worden gelezen dat het gaat om artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur waarvan aannemelijk is dat die met voedsel in aanraking zullen komen. Het uitgangspunt is immers dat elk gevaar van verontreiniging dient te worden vermeden. De minister hoeft niet te bewijzen dat de betreffende door de toezichthouder geconstateerde niet-schone artikelen, uitrustingsstukken of apparatuur daadwerkelijk met voedsel in aanraking zijn geweest, dan wel op het moment van de constatering met voedsel in aanraking kwamen. Om een overtreding van voornoemd voorschrift bewezen te achten is het voldoende dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de betreffende artikelen niet (goed) zijn schoongemaakt en deze artikelen, gelet op het werkproces van appellante, in aanraking (zullen) komen met voedsel. Het is dan aan appellante om aannemelijk te maken dat desondanks geen gevaar voor verontreiniging aanwezig was, aldus het CBb.
3.4.
Dat in dit geval niet door de toezichthouder is geconstateerd dat de in het rapport genoemde artikelen daadwerkelijk in aanraking zijn gekomen met vlees is dus niet nodig om de overtreding te kunnen vaststellen. Van belang is of voldoende aannemelijk is dat de artikelen in aanraking zullen komen met vlees. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het rapport van bevindingen voldoende duidelijk dat in elk geval een deel van de daarin genoemde artikelen en of apparatuur direct in aanraking zouden komen met vlees. Zo schrijft de toezichthouder dat de vervuilde hakmessen (bij de koppenknipper en op het laatste opknapbordes) tijdens productie rechtstreeks in het vlees gaan en dat de geconstateerde bevuilde emmers vleescontactpunten zijn. Daarnaast is voor de rechtbank (ook zonder toelichting in het rapport van bevindingen) voldoende duidelijk dat de zuigmonden van de vetzuigers en de messen op het uithaalbordes tijdens het slachtproces in aanraking zullen komen met vlees. Op de zitting heeft de toezichthouder nog toegelicht dat ook de administratieklapper in aanraking kan komen met vlees omdat personeel met deze klapper rondloopt tussen de bewegende karkassen. Maar ook zonder de klapper zijn er door de toezichthouder voldoende vervuilde artikelen en of apparatuur geconstateerd om vast te stellen dat in de slachthal van eiseres artikelen die met voedsel in aanraking (zullen) komen niet afdoende waren schoongemaakt.
3.5.
Het is vervolgens aan eiseres om aannemelijk te maken dat er desondanks geen gevaar voor verontreiniging aanwezig was, bijvoorbeeld doordat er na de constateringen nog schoonmaakwerkzaamheden waren gepland. Daarin is zij echter niet geslaagd. Eiseres heeft gewezen op wasbakken en sterilisatie-units waar gereedschap frequent wordt gereinigd en gesteld dat tussen het verdoven en de slacht nog 40 minuten zit waarin schoonmaakwerkzaamheden worden uitgevoerd. Dat er nog een mogelijkheid is dat artikelen door medewerkers worden schoongemaakt betekent echter niet dat de toezichthouder prematuur heeft ingegrepen. Uit het rapport van bevindingen blijkt duidelijk dat het slachtproces was gestart. De eigen schoonmaakcontrole door de chef van de slachthal had reeds plaatsgevonden omdat hij de productie in de vuile slachthal reeds had opgestart, aldus de toezichthouder in het rapport van bevindingen. De toezichthouder mocht ervan uitgaan dat op het moment dat het proces werd gestart alle geplande schoonmaakwerkzaamheden waren afgerond en door eiseres zelf waren gecontroleerd. Dit zijn de schoonmaakwerkzaamheden en controles die in de eigen protocollen en HACCP-procedures van eiseres zijn beschreven. Eiseres heeft ter zitting ook erkend dat de eigen schoonmaakcontrole was afgerond en dat het slachtproces was gestart op het moment van de constateringen door de toezichthouder. Dat er daarna, tijdens de slacht of vlak voor het uitvoeren van slachthandelingen door medewerkers incidenteel nog spullen kunnen worden schoongemaakt als zij zien dat die bevuild zijn, is enkel een mogelijkheid maar geen vaste uit te voeren procedure. Controle daarop is ook niet goed te doen. De toezichthouder zou dan bij een van de werknemers moeten gaan staan en wachten of die werknemer (bijvoorbeeld) een van de vervuilde zuigmonden zou gaan gebruiken. Of totdat de administratieklapper tegen een karkas zou komen. Dat kan de bedoeling van de schoonmaak in de zin van punt 1 onder a van hoofdstuk V van bijlage II van de Verordening 852/2004 niet zijn. Het gaat er daar naar het oordeel van de rechtbank juist om dat in het algemeen een afdoende schoonmaak en ontsmetting plaatsvindt. En dat daarop gecontroleerd kan worden. Het afhankelijk maken van de schoonmaak van het feit of een individuele medewerker die middenin een bepaalde handeling waar een bepaalde tijdsdruk op staat, ziet dat een bepaald artikel of bepaalde apparatuur niet goed is gereinigd, kan de bedoeling van genoemd punt 1 onder a niet zijn. Daarop is immers nauwelijks effectieve controle op mogelijk. En het gaat er om dat vóór de aanvang van het slachtproces alle apparatuur en artikelen schoon zijn. Voor de rechtbank is dan ook niet aannemelijk dat alle geconstateerde bevuilde artikelen daadwerkelijk nog door medewerkers zouden worden schoongemaakt.
Dat de bevuilde spullen na de constatering door de toezichthouder alsnog zijn schoongemaakt kan evenmin afdoen aan de vastgestelde overtreding. Het is immers niet dankzij een werkproces van eiseres, maar dankzij de constateringen die de toezichthouder heeft gedaan, dat deze artikelen alsnog zijn schoongemaakt en niet bevuild in aanraking zouden komen met vlees. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht de overtreding vastgesteld.
3.6.
Wel wijst eiseres er terecht op dat zij het voornemen laat heeft ontvangen. Op grond van artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet binnen dertien weken na het opstellen van het rapport worden beslist omtrent het opleggen van de boete. In dit geval heeft verweerder bijna vier maanden na die termijn het voornemen tot boeteoplegging aan eiseres toegezonden en het boetebesluit twee maanden later. Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2019:177) is de termijn van artikel 5:51 van Pro de Awb echter een termijn van orde (TK 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 150) en zijn aan de overschrijding daarvan geen consequenties verbonden met betrekking tot de bevoegdheid om een boete op te leggen. Ook ziet de rechtbank in de overschrijding geen reden tot matiging van de boete. Eiseres stelt dat zij door die lange termijn geen tegenbewijs kan leveren maar heeft dit niet nader onderbouwd. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat de toezichthouder de chef slachthal van eiseres al wel direct van zijn constateringen op de hoogte heeft gebracht.
3.7.
Ten aanzien van de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel - het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De rechtbank vindt de boete van € 2.500,- voor deze overtreding niet onevenredig. Voorts heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die aanleiding zouden moeten geven om de boete te matigen. Daarbij merkt de rechtbank op dat sprake was van meerdere artikelen die niet afdoende waren schoongemaakt; dit was een risico voor de volksgezondheid. Dat bepaalde artikelen regelmatig tijdens het slachtproces ook nog worden gereinigd kan aan dat ontstane risico niet afdoen.
4. Het beroep is dus ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op
10 september 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.