ECLI:NL:CBB:2020:371

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 18/2241

uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juni 2020 op het hoger beroep van:

[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante,

(gemachtigde: mr. P.J.G.G. Sluijter),

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 september 2018, kenmerk ROT 18/3145, in het geding tussen

appellante

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister,

(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).

Procesverloop in hoger beroep

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 7 september 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:7953.

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2020. Dit hoger beroep is tegelijk behandeld met andere hoger beroepen van appellante, namelijk 18/2235, 18/2236, 18/2237, 18/2238, 18/2239, 18/2240, 18/2242, 18/2243, 18/2244, 18/2245 en 18/2728.

Appellante, vertegenwoordigd door [naam 2] en [naam 3] , is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor de minister zijn tevens verschenen drs. J.D. Greep, drs. R. Visser, drs. C. de Bruin, drs. B. van der Linden en drs. B. Braarels.

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak, die als bijlage II aan deze uitspraak is gehecht. Het College volstaat met het volgende en gaat voor de beoordeling van deze zaak uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in bijlage I bij deze uitspraak. Beide bijlagen maken deel uit van de uitspraak.

1.2

Bij primaire besluiten van 24 februari 2017 (boetezaak 201605362), 14 april 2017 (boetezaken 201700140, 201700871, 201701736, 201701711, 201701763, 201701398, 201701287, 201701545 en 201701724) en 12 mei 2017 (boetezaak 201701999) heeft de minister appellante boetes opgelegd wegens overtreding van de Wet dieren.

1.3

Bij besluit van 3 mei 2018 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister de bezwaren tegen de primaire besluiten van
24 februari 2017, 14 april 2017 en 12 mei 2017 ongegrond verklaard en deze besluiten gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

2.1

Voor zover het College hierna delen van de aangevallen uitspraak citeert, geldt daarbij dat hierin appellante is aangeduid als ‘eiseres’ en de minister als ‘verweerder’.

2.2

In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd voor zover dat ziet op de primaire besluiten van 24 februari 2017 (201605362), 14 april 2017 (201700871, 201701736, 201701763, 201701287 en 201701724) en 12 mei 2017 (201701999) en deze primaire besluiten herroepen. De rechtbank heeft het bestreden besluit voor zover dat ziet op de overige primaire besluiten in stand gelaten. Voorts heeft de rechtbank de minister veroordeeld in de proceskosten van appellante voor zowel het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren van appellante als het inhoudelijk beroep tot een bedrag van in totaal

€ 540,08, waarvan € 506,62 voor het inhoudelijke deel van de procedure.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3.
Het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak op het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op de primaire besluiten van 14 april 2017 (201700140, 201701711, 201701398 en 201701545). Tevens vecht appellante in hoger beroep de uitspraak van de rechtbank aan wat betreft de toegekende proceskostenveroordeling voor het inhoudelijke beroep wegens de daarbij toegepaste matiging.

4. Voor zover appellante in hoger beroep enkel heeft verwezen naar de door haar in bezwaar en beroep aangevoerde standpunten, stelt het College vast dat appellante niet met een op het bestreden besluit, onderscheidenlijk de aangevallen uitspraak, toegespitste motivering nader heeft uiteengezet waarom het bestreden besluit, respectievelijk de aangevallen uitspraak, de rechterlijke beoordeling in hoger beroep niet kan doorstaan. Het College gaat derhalve aan deze standpunten voorbij.

5. Het College zal de in geding zijnde boetes hierna beoordelen aan de hand van de door appellante tegen de aangevallen uitspraak aangevoerde beroepsgronden. Het College zal eerst beoordelen of de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat appellante de door de minister geconstateerde overtredingen heeft begaan, waarbij eerst de in dat verband voor alle boetezaken gelijkluidende beroepsgronden worden behandeld en daarna de specifieke beroepsgronden met betrekking tot de betreffende afzonderlijke boetezaken. Vervolgens zal het College de voor alle boetezaken gelijkluidende, andere beroepsgronden bespreken, alsmede de beroepsgrond tegen de vergoeding van de proceskosten voor het inhoudelijke beroep.

6. Het College wijst er in het algemeen op dat het ingevolge artikel 6:2, eerste lid, van de Wet dieren verboden is in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. Waar hierna sprake is van overtreding van een met name genoemd voorschrift van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening nr. 852/2004) is van belang dat dit voorschrift ingevolge artikel 2.4, eerste lid, van de Regeling dierlijke producten is aangewezen als een voorschrift van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren.

7. Voorts geldt bij de beoordeling van alle boetezaken het volgende uitgangspunt. Volgens vaste jurisprudentie van het College, waaronder de uitspraak van 21 juni 2017 (ECLI:NL:CBB:230), mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn.

Boetezaken 201700140, 201701711 en 201701398 en 201701545 (algemeen)

8.1

Het gaat in deze boetezaken - kort gezegd - om boetes die de minister heeft opgelegd omdat artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur niet schoon waren. De rechtbank heeft ten aanzien van deze boetezaken, voor zover hier van belang, in het algemeen het volgende overwogen:

“3.1 De rechtbank overweegt dat verweerder in deze zaken eiseres overtreding verwijt van punt 1, aanhef en onder a, van Hoofdstuk V, Bijlage III, van Verordening 852/2004, waarin staat: “Alle artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen moeten afdoende worden schoongemaakt en zo nodig ontsmet. Het schoonmaken en ontsmetten moeten zo frequent plaatsvinden dat elk gevaar van verontreiniging wordt vermeden.” Naar het oordeel van de rechtbank dient dit aldus te worden gelezen dat het gaat om artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur waarvan aannemelijk is dat die met voedsel in aanraking zullen komen; dat normaal gesproken deze artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur bij eiseres in haar proces in aanraking met voedsel komen. De lezing van eiseres dat het enkel gaat om artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die in aanraking met voedsel
zijngekomen, acht de rechtbank te beperkt. Uit de tekst van punt 1, aanhef en onder a, van Hoofdstuk V, Bijlage III, van Verordening 852/2004 kan dit niet worden opgemaakt en ook gezien de andere onderdelen van punt 1 (b, c en d), die zien op de constructie en installatie, kan de aanhef van punt 1 niet louter betrekking hebben op artikelen, uitrustingsstukken en appratuur die reeds met voedsel in aanraking zijn gekomen. Anders dan eiseres stelt hoeft verweerder dus niet te bewijzen dat de artikelen die volgens de toezichthouder niet schoon waren, met voedsel in aanraking zijn geweest of op het moment van de constatering met voedsel in aanraking kwamen. Wel dient uit het rapport van bevindingen afdoende te blijken dat het ging om artikelen die in het proces van eiseres normaal gesproken in aanraking komen met voedsel. Voorts volgt uit punt 1, aanhef en onder a, van Hoofdstuk V, Bijlage III, van Verordening 852/2004 dat het schoonmaken en ontsmetten zodanig moet gebeuren dat elk gevaar van verontreiniging wordt vermeden. Of artikelen niet (goed) schoongemaakt waren, dient te blijken uit de constateringen die in het rapport van bevindingen zijn beschreven. Anders dan eiseres lijkt te stellen, hoeft verweerder niet in elke zaak afzonderlijk te motiveren dat niet elk gevaar van verontreiniging is vermeden; feitelijke vaststellingen over aangetroffen verontreinigingen kunnen reeds afdoende zijn om voldoende vaststaand te achten dat niet elk gevaar van verontreiniging is vermeden. Zo blijkt naar het oordeel van de rechtbank uit een constatering van bloed-, vet- of vleesresten op artikelen, waarvan aannemelijk is dat die resten niet afkomstig zijn van het voedsel dat op dat moment met de artikelen in aanraking komt, afdoende dat niet elk gevaar op verontreiniging is vermeden. Indien eiseres desondanks stelt dat geen gevaar voor verontreiniging aanwezig was, ligt het op haar weg om dat aannemelijk te maken, hetgeen niet is gebeurd. De rechtbank stelt vast dat eiseres in de onderhavige zaken niet heeft betwist dat de betreffende apparatuur, uitrustingsstukken en artikelen niet schoon waren.”

8.2.1

Appellante voert aan dat uit Verordening nr. 852/2004 volgt dat de minister moet bewijzen dat de betreffende artikelen en apparatuur met voedsel in aanraking komen zonder dat deze afdoende zijn schoongemaakt en ontsmet. Volgens appellante gaat de rechtbank er ten onrechte vanuit dat voldoende is dat de betreffende materialen met voedsel in aanraking kunnen of zullen komen. Van overtreding kan eerst sprake zijn als onvoldoende schoongemaakt en zo nodig besmet materiaal daadwerkelijk met voedsel in aanraking komt. Omdat geldt dat de schoonmaak en ontsmetting zodanig moeten zijn dat elk gevaar voor verontreiniging wordt vermeden, rust op de minister de bewijslast dat voedsel verwerkt wordt met materiaal dat onvoldoende schoon en zodanig ontsmet is om dat gevaar te vermijden, aldus appellante.

8.2.2

Appellante voert in aansluiting op dit uitgangspunt ten aanzien van boetezaken 201700140, 201701711 en 201701398 aan dat de toezichthouder niet feitelijk heeft vastgesteld dat vuile kratten zijn gebruikt voor de opslag van pluimveevlees. Het enkel aanwezig zijn van niet schone kratten betekent niet dat deze (kunnen of zullen) worden aangewend voor de opslag van pluimveevlees. Voor het daadwerkelijk gebruik van een krat vindt volgens appellante een nacontrole plaats op de reiniging, waarbij onvoldoende schone kratten worden uitgesorteerd voor hernieuwde reiniging, zonder deze in te zetten voor de opslag van voedsel.

8.3.1

Nu Verordening nr. 852/2004 geen Bijlage III kent en op andere plaatsen in de aangevallen uitspraak wel sprake is van Bijlage II in verband met de door de minister aan appellante verweten overtredingen, gaat het College ervan uit dat de verwijzing door de rechtbank naar Bijlage III in punt 3.1 van de aangevallen uitspraak berust op een verschrijving en bedoeld is te verwijzen naar Bijlage II van deze verordening.

8.3.2

Het College neemt als uitgangspunt dat niet in geding is dat de bepaling van artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 852/2004 op appellante van toepassing is. Dat betekent dat appellante als exploitant van een levensmiddelenbedrijf dat zich bezighoudt met de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen in een stadium dat volgt op de primaire productie, zich dient te houden aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II van de verordening. Met de rechtbank is het College van oordeel dat punt 1, aanhef en onder a, van hoofdstuk V van bijlage II van Verordening nr. 852/2004 aldus dient te worden gelezen dat het gaat om artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur waarvan aannemelijk is dat die met voedsel in aanraking zullen komen. Het uitgangspunt is immers dat elk gevaar van verontreiniging dient te worden vermeden. De rechtbank gaat er dan ook terecht van uit dat de minister niet hoeft te bewijzen dat de betreffende door de toezichthouder geconstateerde niet-schone artikelen, uitrustingsstukken of apparatuur daadwerkelijk met voedsel in aanraking zijn geweest, dan wel op het moment van de constatering met voedsel in aanraking kwamen. Om een overtreding van voornoemd voorschrift bewezen te achten is het voldoende dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de betreffende artikelen niet (goed) zijn schoongemaakt en deze artikelen, gelet op het werkproces van appellante, in aanraking (zullen) komen met voedsel. Het is dan aan appellante om aannemelijk te maken dat desondanks geen gevaar voor verontreiniging aanwezig was.

Boetezaken 201700140, 201701711 en 201701398 (vaststelling overtreding)

9.1

De minister heeft de boetes in deze zaak gebaseerd op de bevindingen van de toezichthouders van de NVWA bij verschillende controles die zij hebben uitgevoerd op

8 december 2016 (201700140), 27 januari 2017 (201701711) en 10 februari 2017 (201701398). Deze bevindingen zijn neergelegd in de rapporten van bevindingen van

12 december 2016 (201700140), 30 januari 2017 (201701711) en 10 februari 2017 (201701398). De rechtbank heeft deze bevindingen onderscheidenlijk weergegeven in de punten 6.3, 9.3 en 11.3 van de aangevallen uitspraak, waarnaar het College op deze plaats verwijst. De rechtbank heeft op basis hiervan in voornoemde boetezaken geoordeeld dat in voldoende mate vaststaat dat appellante de overtredingen heeft begaan. Het College volstaat hier met een verwijzing naar hetgeen de rechtbank daarover heeft overwogen in de punten 6.4, 9.4 en 11.4 van de aangevallen uitspraak.

9.2

Het College onderschrijft het in deze boetezaken gegeven oordeel van de rechtbank omtrent de vaststelling van de overtreding. Uit de rapporten van bevindingen blijkt dat de kratten in de uitsnijderij/inpakafdeling klaar stonden voor gebruik, dan wel reeds werden gebruikt om gevuld te worden met vers pluimveevlees. Op dat moment was het schoonmaakproces van de kratten beëindigd en het slachtproces begonnen. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de desbetreffende kratten niet zouden worden gebruikt voor de opslag van pluimveevlees. Dat, zoals appellante stelt, voordat het pluimveevlees daadwerkelijk in de krat wordt gedeponeerd, nog een nacontrole van de kratten plaatsvindt, acht het College op deze plaats in het slachtproces niet aannemelijk. Appellante heeft deze stellingname ook niet met feiten, bijvoorbeeld een werkinstructie, onderbouwd. De minister heeft terecht vastgesteld dat niet elk gevaar van verontreiniging is vermeden.

9.3

Gelet op het vorenstaande was de minister in de boetezaken 201700140, 201701711 en 201701398 bevoegd appellante een boete op te leggen wegens de hierin aan de orde zijnde overtredingen.

Boetezaak 201701545 (vaststelling overtreding)

10.1

In deze zaak heeft de minister de boete gebaseerd op het rapport van bevindingen van 22 februari 2017. De rechtbank heeft deze bevindingen weergegeven in punt 13.3 van de aangevallen uitspraak. In punt 13.4 heeft de rechtbank geoordeeld dat in voldoende mate vaststaat dat appellante de overtreding heeft begaan. Het College volstaat hier met een verwijzing naar deze onderdelen van de aangevallen uitspraak.

10.2

Appellante voert ten aanzien van deze boetezaak aan dat zij met gedetailleerde werkinstructies, alsmede de aan het personeel verstrekte opleiding en het toezicht op en begeleiding van hun functioneren alle zorg heeft betracht die in redelijkheid van haar kan worden gevergd om een onvoldoende schoonmaak voorafgaande aan het opstarten van de productie te voorkomen. De overtreding kan appellante dan ook niet worden verweten. Zij wijst in dit verband op artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en stelt dat haar betoog dat ten onrechte een nultolerantiebeleid wordt gevoerd door de NVWA en de minister behoort te slagen, omdat anders ten onrechte voorbij wordt gegaan aan het afwezig zijn van verwijtbaarheid en/ of alle schuld.

10.3

In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in voldoende mate vaststaat dat appellante de in geding zijnde overtreding heeft begaan. Het antwoord op de vraag of deze overtreding niet aan appellante kan worden verweten in de zin van artikel 5:41 van de Awb moet worden onderscheiden van de beoordeling of de minister op goede gronden heeft vastgesteld dat appellante de overtreding heeft begaan. Voor zover appellante met vorengenoemde beroepsgrond beoogt te stellen dat zij vanwege haar gedetailleerde werkinstructies, de aan het personeel verstrekte opleiding en het toezicht op en de begeleiding van hun functioneren weldegelijk de ingevolge artikel 4, tweede lid, in samenhang met punt 1, aanhef en onder a, van hoofdstuk V van bijlage II van Verordening nr. 852/2004 op haar rustende verplichting heeft nageleefd, volgt het College appellante daarin niet. Appellante heeft deze algemene stelling in hoger beroep niet nader onderbouwd en toegespitst op de concrete situatie zoals door de toezichthouder is beschreven in zijn rapport van bevindingen van 22 februari 2017. De minister heeft op grond van de in dat rapport beschreven bevindingen terecht vastgesteld dat appellante de overtreding heeft begaan.

10.4

Gelet op het vorenstaande was de minister bevoegd om in deze boetezaak een boete op te leggen.

Overige beroepsgronden (alle boetezaken)

Keuze minister voor opleggen boetes

11.1

Appellante heeft aangevoerd dat de minister ten aanzien van haar bedrijf een lik-op-stukbeleid voert waarbij iedere vermeende onvolkomenheid wordt vastgelegd in een rapport van bevindingen en leidt tot een boete. De minister heeft ten onrechte geen rekening gehouden met dit ‘nultolerantiebeleid’, waardoor appellante financieel en in haar bedrijfsvoering zwaar wordt belast door het moeten voeren van veel bezwaar- en beroepsprocedures.

11.2

Voor zover appellante hiermee heeft willen betogen dat de minister niet in redelijkheid tot het opleggen van de in geding zijnde boetes heeft kunnen besluiten, ziet het College voor dat oordeel geen grond in de specifiek hiertoe door appellante genoemde redenen. Het gaat bij het opleggen van een boete als hier in geding om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid, waarbij de minister bij het maken van deze keuze beschikt over beleidsruimte. Gesteld noch gebleken is dat ter zake beleid van de minister van toepassing is waaruit volgt dat het opleggen van deze boetes achterwege had moeten blijven. De minister heeft gewezen op het belang van de bescherming van de volksgezondheid en voedselveiligheid, dat wordt gediend door de overtreden wettelijke voorschriften van Verordening nr. 852/2004, en het grote belang van adequate handhaving van deze voorschriften ter bescherming van dat belang. Volgens de minister is het opleggen van boetes, die bestraffend van aard zijn en gericht zijn op leedtoevoeging, wegens de in geding zijnde overtredingen, gelet op alle feiten en omstandigheden, een geschikte en passende sanctie voor appellante. Op het bedrijf van appellante zijn over een langere periode bij controles een groot aantal overtredingen op het gebied van de volksgezondheid, voedselveiligheid, het dierenwelzijn en de diergezondheid geconstateerd. Van incidentele overtredingen is dus geen sprake. In dit verband heeft de minister ter zitting uiteengezet dat, voordat is besloten om op het bedrijf van appellante geconstateerde overtredingen te sanctioneren met bestuurlijke boetes, er veel en regelmatig overleg tussen appellante en de NVWA heeft plaatsgevonden om tot verbetering van de naleving van de betreffende wet- en regelgeving te komen en dat met het oog daarop eerst waarschuwingen aan haar zijn opgelegd. Toen verbetering uitbleef, heeft de minister besloten de handhaving ‘op te schalen’ en boetes op te leggen. Nadat de erkenning van de slachterij van appellante in de eerste helft van 2017 gedeeltelijk is geschorst, appellante een verbeterplan heeft ingediend en deze schorsing is opgeheven, is de situatie op het bedrijf volgens de minister spectaculair verbeterd. Die stijgende lijn is vastgehouden. Er worden minder overtredingen geconstateerd. Appellante heeft een en ander niet weersproken. Onder deze omstandigheden acht het College de keuze van de minister om in de onderhavige zaken gebruik te maken van zijn bevoegdheid om boetes op te leggen niet onaanvaardbaar.

Hoogte boetes

12.1

Appellante betwist voorts de hoogte van de opgelegde boetes met een beroep op artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Volgens appellante had de minister lagere boetes moeten opleggen wegens een aantal bijzondere omstandigheden als bedoeld in deze bepaling. Appellante heeft hiertoe aangevoerd dat zij van de aan de boetes ten grondslag gelegde gedragingen geen enkel economisch voordeel heeft genoten en dat sprake is van niet te vermijden voorvallen in het productieproces, die haar economische belang juist schaden. Voorts heeft de minister ten onrechte geen rekening gehouden met het door hem ten aanzien van appellante gevoerde lik-op-stuk beleid, wat naast voor haar belastende besluiten in meerdere gevallen leidt tot het door de minister gegrond (moeten) verklaren van door haar ingediende bezwaarschriften. Door het (moeten) voeren van veel bezwaar- en beroepsprocedures wordt appellante financieel en in haar bedrijfsvoering zwaar belast. Voorts staat de opeenstapeling van boetebesluiten volgens appellante in geen verhouding tot de financiële positie van haar bedrijf.

12.2

Het College stelt vast dat de hoogte van de bestuurlijke boete die mag worden opgelegd wegens de in geding zijnde overtredingen op grond van artikel 8.8 van de Wet dieren wettelijk is vastgelegd in het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) en de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (Regeling handhaving). Niet gebleken is dat de minister met betrekking tot de in geding zijnde boetes een onjuiste toepassing heeft gegeven aan hetgeen in deze regelingen is bepaald omtrent de hoogte van de boete. Appellante heeft weliswaar gesteld dat de minister de boetes had moeten halveren op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving, maar zij heeft niet concreet gemotiveerd waarom de in deze bepaling bedoelde risico’s of gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid gering zijn of ontbreken. Gegeven de bevindingen van de toezichthouders in de onderhavige boetezaken en gelet op de aard van de hier aan de orde zijnde overtredingen, acht het College niet aannemelijk dat die gevolgen gering zijn of ontbreken.

12.3

Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. In hetgeen appellante heeft aangevoerd in het kader van deze bepaling ziet het College geen reden om de boetes verdergaand te matigen of te schrappen. Zoals het College onder meer heeft geoordeeld in de uitspraak van 23 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:167, brengt artikel 6 van het EVRM mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dit kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving, gelezen in samenhang met artikel 1.2 van de Regeling handhaving, voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De door appellante genoemde omstandigheden zijn geen omstandigheden waarin de minister aanleiding had moeten zien om de boetes te matigen of te schrappen. Gelet op hetgeen hiervoor in 11.2 is overwogen met betrekking tot de aanpak van het bedrijf van appellante door de minister, leidt de enkele stelling van appellante dat zij financieel en in haar bedrijfsvoering zwaar wordt belast door de bezwaar- en beroepsprocedures en dat zij geen economisch voordeel heeft gehad van de gesanctioneerde gedragingen, niet tot de conclusie dat de boetes onevenredig zijn. Op het bedrijf van appellante was sprake was van een situatie waarin over een langere periode structureel overtredingen van wettelijke voorschriften op het gebied van de volksgezondheid, de voedselveiligheid, dierengezondheid en het dierenwelzijn zijn geconstateerd door de minister, terwijl appellante er niet in slaagde om wat dit betreft wezenlijke verbeteringen door te voeren, ondanks voorafgaand overleg met de NVWA en andere maatregelen die door de NVWA en de minister zijn opgelegd. Dit blijkt ook uit de uitspraken van heden van het College in de hiervoor in het procesverloop genoemde andere beroepsprocedures van appellante 18/2235, 18/2236, 18/2237, 18/2238, 18/2239, 18/2240, 18/2242, 18/2243, 18/2244 en 18/2245. Genoemde omstandigheden komen dan ook voor rekening en risico van appellante. Appellante heeft haar stelling dat de opeenstapeling van boetebesluiten in geen verhouding staat tot de financiële positie van haar bedrijf niet met feiten onderbouwd. Appellante heeft op geen enkele wijze op enig moment in de procedure inzicht gegeven in de financiële positie van haar bedrijf. Ter zitting heeft appellante desgevraagd verklaard dat zij dit inzicht ook niet zal geven. De financiële positie van appellante geeft daarom geen grond voor het oordeel dat de boetes moeten worden gematigd of op nihil moeten worden vastgesteld.

Conclusie boetezaken

13. Gelet op het vorenstaande komt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarbij heeft beslist dat het bestreden besluit met betrekking tot de in hoger beroep aan de orde zijnde boetezaken in stand blijft voor bevestiging in aanmerking.

Proceskostenveroordeling

14.1

De rechtbank heeft ten aanzien van de proceskostenveroordeling, voor zover van belang, het volgende geoordeeld:

“20.2 Ten aanzien van de proceshandelingen in het inhoudelijke beroep gericht tegen het bestreden besluit is de rechtbank van oordeel dat toepassing van de zuiver forfaitair bepaalde vergoeding leidt tot een dermate disproportionele vergoeding dat er aanleiding bestaat om deze vergoeding op grond van artikel 2, derde lid, van het Bpb te matigen. Daartoe is van belang dat dit beroep en de beroepen ROT 17/4424, ROT 17/4425, ROT 18/3138, ROT 18/3139, ROT 18/3140, ROT 18/3141, ROT 18/3142, ROT 18/3143, ROT 18/3144 en ROT 18/3146, weliswaar niet als samenhangende zaken in de zin van het Bpb kunnen worden aangemerkt, maar wel op onderdelen enige samenhang vertonen ten aanzien van het soort overtreding en een aantal algemene beroepsgronden. Daarnaast zijn al deze beroepen tegelijk op dezelfde zitting behandeld. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om de forfaitaire toe te kennen vergoeding te halveren. Voor de vaststelling van het forfaitaire bedrag wordt 1 punt toegekend voor de aanvulling van het beroep bij brief van 28 juni 2018 en 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 8 augustus 2018, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1. Na halvering van dit bedrag komen de te vergoeden kosten voor de rechtsbijstandverlening in dit inhoudelijke deel van het beroep op € 501,-. Ten aanzien van de reiskosten van de directeur van eiseres naar de zitting van 8 augustus 2018 overweegt de rechtbank dat de hiervoor genoemde inhoudelijke beroepen op dezelfde zitting zijn behandeld en hij dus slechts één maal heeft moeten reizen voor de inhoudelijke behandeling van deze beroepen. De rechtbank zal de te vergoeden reiskosten (€ 50,60) dan ook gelijkelijk verdelen over de negen van de hiervoor genoemde beroepen die gegrond zijn verklaard, wat neerkomt op € 5,62 per zaak. Daarmee komen de totale te vergoeden proceskosten voor het inhoudelijke deel van dit beroep op € 506,62.”

14.2

Appellante betoogt dat de rechtbank de proceskostenvergoeding ten onrechte heeft gematigd. Zij wijst er op dat alle beroepen meerdere boetebesluiten omvatten, die elk voor zich nopen tot bestudering en bespreking van de feiten en de juridische merites van de betreffende zaak.

14.3

Het College stelt vast dat de rechtbank op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) heeft besloten tot matiging van de veroordeling van de minister in de proceskosten van appellante. Deze bepaling geeft, voor zover hier van belang, de bestuursrechter de mogelijkheid om in bijzondere omstandigheden af te wijken van het in het eerste lid, onderdeel a, van genoemd artikel bedoelde forfaitaire tarief voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De toelichting bij het Bpb (Stb. 1993, 763, p. 10) vermeldt dat in uitzonderlijke gevallen strikte toepassing van de regeling onrechtvaardig kan uitpakken en dat de rechter in bijzondere omstandigheden de volgens het Bpb berekende vergoeding – zonder af te doen aan het karakter van een tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten – kan verhogen of verlagen. Benadrukt wordt dat het werkelijk gaat om uitzonderingen en als voorbeeld wordt genoemd een geval waarin de burger door gebrekkige informatievoorziening door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd. In dit verband wijst het College ook op de toelichting met dezelfde strekking bij het Besluit proceskosten bestuursrecht van 27 oktober 2017 tot wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht in verband een verruiming van de regeling voor samenhangende zaken (Stb. 2014, 411, p. 3).

14.4

Het College begrijpt de door de rechtbank aan de toepassing van artikel 2, derde lid, Bpb ten grondslag gelegde motivering aldus dat de rechtbank van oordeel is dat de omstandigheid dat de daarbij genoemde zaken, hoewel niet samenhangend in de zin van artikel 3 van het Bbp, op onderdelen enige samenhang vertonen ten aanzien van de soort overtreding en een aantal algemene beroepsgronden, alsmede de omstandigheid dat alle betreffende beroepen tegelijk op dezelfde zitting zijn behandeld, bijzondere omstandigheden zijn in de zin van genoemde wettelijke bepaling. Het College is van oordeel dat geen van deze omstandigheden zo uitzonderlijk is en evenmin in onderling verband zo uitzonderlijk zijn, dat afwijking van vorengenoemd forfaitaire tarief op grond van artikel 2, derde lid, van het Bpb gerechtvaardigd is. Dit betekent dat de in 14.2 genoemde beroepsgrond slaagt.

14.5

Gelet op het vorenstaande dient de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank hierbij de minister heeft veroordeeld in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 540,08 te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, stelt het College de voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten die appellante heeft gemaakt in verband met de behandeling van het beroep door de rechtbank vast op in totaal € 1.057,46, waarvan € 1.024,- voor de behandeling van het inhoudelijke beroep gericht tegen het bestreden besluit, en € 33,46 aan de door de rechtbank toegekende en in hoger beroep niet bestreden vergoeding voor de proceshandelingen in het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen door de minister op de bezwaren van appellant. Genoemd bedrag van

€ 1.024,- is als volgt samengesteld: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, met een waarde per punt van € 512,- (waarde die gold toen de rechtbank de aangevallen uitspraak deed). De in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank gemaakte (eenmalige) reiskosten zijn reeds voor vergoeding in aanmerking gebracht in de procedure 18/2235, zodat deze kosten in de onderhavige procedure niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking komen.

14.6

Het College veroordeelt de minister voorts in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.050,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Nu de in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte (eenmalige) reiskosten reeds voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht in de procedure 18/2728, komen deze kosten in de onderhavige procedure niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking.

14.7

De minister wordt dus veroordeeld in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep in eerste aanleg en het hoger beroep gemaakte proceskosten voor in totaal
€ 2.107,46 (€ 1.057,46 vermeerderd met € 1.050,-).

Beslissing

Het College:

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarbij heeft beslist dat het bestreden besluit met betrekking tot de in hoger beroep aan de orde zijnde boetezaken in stand blijft;

vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank hierbij de minister heeft veroordeeld in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van
veroordeelt de minister in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep in eerste aanleg en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 2.107,46;
draagt de minister op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 508,- aan appellante te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.S.J. Albers en mr. J.A.M. van den Berk, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juni 2020.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Bijlage I: van toepassing zijnde wettelijke voorschriften

Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne luidt, voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 4

Algemene en specifieke hygiënevoorschriften

1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met primaire productie en de in bijlage I bedoelde, daarmee verband houdende bewerkingen, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage I, deel A, alsmede aan alle andere specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.

2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.

(…)

Bijlage II

Algemene hygiënevoorschriften voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven (tenzij bijlage 1 van toepassing is)

(…)

Hoofdstuk V

Voorschriften inzake de uitrusting

1. Alle artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen moeten:

a) afdoende worden schoongemaakt en zo nodig ontsmet. Het schoonmaken en ontsmetten moeten zo frequent plaatsvinden dat elk gevaar van verontreiniging wordt vermeden;”

De Wet dieren luidt, voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 6:2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen.

(…)

Artikel 8:7 Bevoegdheid
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen

Artikel 8.8 Hoogte bestuurlijke boete

1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.

2. De op grond van het eerste lid te bepalen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, per overtreding begaan door een natuurlijke persoon, en ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht per overtreding, begaan door een rechtspersoon of een vennootschap, of, indien dat meer is, 10 procent van de jaaromzet in het boekjaar voorafgaande aan het boekjaar waarin de boete wordt opgelegd.”

De Regeling dierlijke producten luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“Artikel 2.4 Verbodsbepalingen EU-verordeningen

1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:

(…)

c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;”

Het Besluit handhaving en overige zaken wet dieren, luidt voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 2.2 Boetecategorieën

1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

a. categorie 1: € 500;

b. categorie 2: € 1500;

c. categorie 3: € 2500;

d. categorie 4: € 5000;

e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet.

2. Indien de hoogte van de krachtens het derde lid aangewezen boetecategorie door het met de overtreding te behalen economische voordeel aanmerkelijk wordt overschreden, kan Onze Minister een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste categorie 5, bedoeld in het eerste lid.

3. Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie.

4. In de regeling, bedoeld in het derde lid, kan worden bepaald dat de hoogte van de bestuurlijke boete voor een overtreding wordt vastgesteld op het bedrag behorende bij de naast hogere boetecategorie ten opzichte van de categorie, bedoeld in het derde lid, indien bij de betreffende gedraging een in die regeling vastgesteld percentage dieren van het totaal aantal betrokken dieren was betrokken op een in die regeling aangewezen wijze.

Artikel 2.3 Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn

Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:

a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;

b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.”

De Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren luidt, voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete

De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.

(…)

Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

(…) Categorie

Regeling dierlijke producten

(…)

Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel c, voor zover dat onderdeel betrekking heeft op 3

de artikelen 3, 4, eerste tot en met derde lid, 5, tweede lid, laatste alinea, en

vierde lid, onderdelen a en b, en artikel 6, derde lid, van

verordening (EG) nr. 852/2004.”

De Algemene wet bestuursrecht luidt, voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

(…)

Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
(…)
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgelegd, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

(…)

Artikel 8:75
1. De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld”

Het Besluit proceskosten bestuursrecht luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 1

Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 (…) van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:

a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,

(…)

c. reis- en verblijfkosten van een partij of een belanghebbende,

(…)

Artikel 2

1 Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:

a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a, overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;

(…)

c. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel c: overeenkomstig artikel 11, eerste lid, onderdeel d, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003;

(…)

3 In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken.

Artikel 3
1.Samenhangende zaken worden voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, beschouwd als één zaak.
2. Samenhangende zaken zijn: door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn.”