Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/3984
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2021 in de zaak tussen
[naam VOF] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.F. Kabiri.
Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 1.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 2 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 maart 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [persoon A] , senior toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “De houder op de plaats van vertrek zorgde er niet voor dat de voorschriften met betrekking tot de behandeling van dieren nageleefd werden. Door het vangen is onnodig pijn en letsel veroorzaakt bij de dieren.” Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en met artikel 3, aanhef en onder e, artikel 8, eerste lid, en bijlage I, hoofdstuk III, punt 1.8, aanhef en onder d, van de Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG (de Transportverordening). Het gaat er om dat verweerder eiseres verwijt dat bij het vangen de dieren (kippen) onnodig pijn of lijden is berokkend. Volgens verweerder hoort bij deze overtreding een boete van € 1.500,- .
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen van een controle op 2 juli 2018 bij Slachterij [naam bedrijf] , dat op 2 juli 2018 is opgemaakt door een toezichthoudende dierenarts van de NVWA (met toezichthoudernummer [nummer] ). De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:
“ Tijdens mijn inspectie bevond ik mij om 5.00 uur in de panklaarafdeling op keurbordes 1 van [naam bedrijf] Ik bevond mij op het keurbordes voor de PM-screening van de kuikens afkomstig uit hok 1 van mester “VOF [naam VOF] ”. Bij controle van de door het slachthuis op het keurbordes vermelde gegevens (zie wisseltijden op foto 1 in de bijlage betreffende de koppelwisseltijden, bleek dat de kuikens die op dat moment aan de betreffende slachtlijn werden geslacht, daadwerkelijk van dit koppel afkomstig waren. Ik zag veel dieren met letsel, waarop ik besloot om een vangletselcontrole uit te voeren. Ik heb geteld volgens de instructie van de NVWA; Bijlage 2 bij WLZVL – 030.
Ik zag om 5.00 uur, tijdens mijn eerste vangletselcontrole van 2 minuten, bij bovengenoemd koppel 10 karkassen met een open of gesloten luxatie van het ellebooggewricht in combinatie met een donker rode bloeding rondom het geluxeerde ellebooggewricht over een lengte van minimaal 3 cm (zie video [naam videobestand 1] en voorbeeld van een letsel zie foto 2). Bij een bandsnelheid van 7.500 dieren per uur zag ik dus 250 kuikens voorbij komen en is er dus sprake van 4.0% vangletsel. De bloedingen waren donkerrood van kleur waaruit is te concluderen dat de letsel al meerdere uren aanwezig waren en tijdens het vangen van de dieren moeten zijn ontstaan.
Ik zag om 06.25 uur, tijdens mijn tweede vangletselcontrole van 2 minuten bij bovengenoemd koppel, 9 karkassen met een open of gesloten luxatie van het ellebooggewricht in combinatie met een donker rode bloeding rondom het geluxeerde ellebooggewricht over een lengte van minimaal 3 cm en ik zag 1 karkas met een bloeding in de borstspier groter dan 3 cm (zie video [naam videobestand 2] ). Bij een bandsnelheid van 7.500 per uur zag ik dus 250 kuikens voorbij komen en is er dus sprake van 4,0% vangletsel. De bloedingen waren donkerrood van kleur waaruit is te concluderen dat de letsel al meerdere uren aanwezig waren en tijdens het vangen van de dieren moeten zijn ontstaan.
In totaal heb ik van bovengenoemd koppel 2 tellingscontroles naar vangletsel uitgevoerd volgens de instructie van de NVWA; Bijlage 2 bij WLZVL – 030 NVWA.
Uit deze 2 tellingen kwam een gemiddelde score van 4.0% vangletsels bestaande uit ernstige tot zeer ernstige bloedingen aan voornamelijk vleugels vergezeld met luxaties of breuken.
Naast bovengenoemde tellingen, die aan de borstzijde zijn verricht, heb ik op het keurbordes ook 1x twee minuten aan de rugzijde geteld, namelijk om 5.16 uur (zie foto’s [naam fotobestand 1] /- [naam fotobestand 2] /- [naam fotobestand 3] ). Deze foto’s dienen ter illustratie van de videobeelden.
Het personeel van de vangploeg voerde zijn werkzaamheden niet op zodanige wijze uit dat de dieren letsel en lijden bespaard bleef en dat hun veiligheid was gegarandeerd, want ik stelde tijdens mijn inspectie op het pluimveeslachthuis bij de postmortem-keuring vast dat er veel karkassen van dit koppel ernstig tot zeer ernstig letsel (voornamelijk vleugels) vertoonden. Dit heeft ernstig lijden bij de dieren veroorzaakt.”
Bij dit rapport zijn als bijlagen opgenomen een VKI-formulier, een laadbon van 2 juli 2018, drie foto’s en twee filmpjes.
3. Eiseres voert aan dat er geen sprake is van een overtreding. Het door verweerder op 2 juli 2018 geconstateerde vangletsel kan niet worden gebaseerd op het rapport
van de Wageningen University & Livestock Research (WUR) van veel latere datum, namelijk van januari 2019. Dit WUR-rapport is onvolledig en daarom is nader onderzoek nodig.
Hoewel eiseres de constateringen in het rapport van bevindingen en de deskundigheid van de betreffende toezichthouder niet in twijfel trekt, heeft verweerder onjuiste conclusies getrokken uit de geconstateerde feiten.
De door verweerder gehanteerde handhavingsnorm van 2% is niet wettelijk vastgelegd. Uit het onderzoek van WUR blijkt dat traaggroeiers gemiddeld 3,9% vleugeldislocatie vertonen wat betekent dat niemand aan de gehanteerde norm kan voldoen. Verweerder hanteert ten onrechte een willekeurige steekproef, die niet representatief was, aangezien bij eiseres geen vangletsel meer is vastgesteld.
De door verweerder gehanteerde werkinstructie was ten tijde van de constatering van het vangletsel niet gecommuniceerd of in enig overleg vastgesteld.
Er is geen enkele aandacht besteed aan de bepaling van de ouderdom en de bloedingen op basis van kleur, zoals beschreven in de NVWA-methode van vangletselbepaling, aldus eiseres.
3.1.
De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49). Daarnaast geldt de vaste jurisprudentie, zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in onder meer de uitspraak van
10 april 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:147), dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen, maar dat, indien die bevindingen gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
3.2.
De rechtbank volgt de stelling van eiseres niet dat de constateringen in het rapport van bevindingen van 2 juli 2018 te laat aan haar bekend zijn gemaakt.
Uit artikel 5:18, zesde lid, van de Awb volgt dat de belanghebbende op zijn verzoek zo spoedig mogelijk in kennis wordt gesteld van de resultaten van het onderzoek, de opneming of de monsterneming. Wil een belanghebbende een dergelijk verzoek kunnen doen, moet hij wel op de hoogte zijn dat er een onderzoek plaatsvindt. In deze gevallen hebben de constateringen door de toezichthouder van de NVWA op 2 juli 2018 niet plaatsgevonden op het bedrijf van eiseres, maar op de slachterij van [naam bedrijf] en is eiseres pas maanden later in kennis gesteld van de constateringen middels toezending van een voornemen van 21 januari 2019 en het daarbij gevoegde rapport van bevindingen. Dit neemt echter niet weg dat eiseres als pluimveebedrijf dat kippen laat vangen en slachten er altijd rekening mee moet houden dat naar de wijze van vangen onderzoek kan plaatsvinden. Het zou inderdaad veel beter zijn als verweerder de betrokkenen veel eerder op de hoogte stelt van het resultaat van onderzoeken, dan pas bij het voornemen. Verweerder heeft ter zitting nog eens bevestigd dat hij er naar toe werkt dat in het vervolg uiterlijk na twee maanden na de controle het rapport daarvan aan de betrokkenen wordt gestuurd. Dat dat hier niet is gebeurd, is vervelend, maar niet fataal.
Verder is eiseres in de gelegenheid gesteld om door middel van een zienswijze in te gaan op het rapport van bevindingen en de conclusies die verweerder in het voornemen daaruit heeft getrokken.
Verweerder heeft er in het bestreden besluit terecht op gewezen dat de in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht genoemde termijn van 13 weken waarbinnen verweerder dient te beslissen als er een boeterapport is opgemaakt een termijn van orde betreft. Dit betekent dat overschrijding van de beslistermijn niet tot gevolg heeft dat de bevoegdheid tot het opleggen van een boete vervalt.
3.3.1.
De stelling van eiseres dat de steekproef bij de telling van letsel willekeurig en niet representatief is, slaagt niet. Uit het rapport van bevindingen van 2 juli 2018 volgt dat de vangletseltellingen hebben plaatsgevonden conform de Toelichting vangletseltelling waarin staat dat twee keer twee minuten wordt geteld, zodat tenminste kuikens uit twee verschillende containers worden geteld. Zoals het CBb heeft overwogen in de uitspraak van 10 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:664) hoeft verweerder zich er niet van te vergewissen dat de vangletseltelling representatief is voor het gehele koppel. Op grond van de Transportverordening mag immers aan geen enkel kuiken vangletsel worden toegebracht. Verweerder hanteert alleen een grenswaarde van twee procent alvorens handhavend wordt opgetreden tegen geconstateerd vangletsel. Zoals volgt uit de Toelichting vangletseltelling en ook blijkt uit het rapport van bevindingen, constateert de toezichthouder eerst dat sprake is van veel letsel en besluit hij vervolgens om een vangletseltelling uit te voeren. De uitkomst van die telling wordt gebruikt om te beoordelen of handhavend wordt opgetreden. De gemiddelde score bij de kuikens van eiseres kwam bij de controle op 2 juli 2018 ruim boven de grenswaarde van 2 procent uit. Het CBb acht in voornoemde uitspraak de toepassing van deze handhavingsnorm door verweerder niet onredelijk of anderszins onjuist.
3.3.2.
De controles op vangletsel in de slachterij vinden, zoals hierboven al vermeld, plaats zoals beschreven in de Toelichting letseltelling. Als de toezichthoudend dierenarts bij de antemortem- en/of postmortemkeuring aanwijzingen ziet voor een verhoogd percentage letsel door het vangen of laden, is er aanleiding voor het verrichten van een letseltelling bij de ontvederde dieren. Bij die letseltelling worden bloedingen op vleugel, poot of lichaam (alleen borstzijde) geteld die donkerrood van kleur zijn en die tevens drie centimeter of groter zijn. Er wordt maar één letsel per dier geteld. Dit staat ook zo beschreven op het Registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis waarop de toezichthouder het aantal getelde letsels en berekende percentages noteert. In de Toelichting letseltelling is het beleid voor het tellen van vangletsel verder uitgewerkt en toegelicht. Daarin staat onder meer: “De grootte en kleur van de bloeding geeft informatie over de ouderdom van de bloeding. Een bloeding van één centimeter of kleiner, die helderrood van kleur is, is minder dan twee minuten oud. Dit betekent dat deze bloeding tijdens het slachtproces en nadat het dier bewusteloos of dood was is ontstaan. Dat noemen we “schade”, er is geen lijden. “Letsel” daarentegen ontstaat bij het dier vanaf vangen tot het dier bewusteloos is t.g.v. de bedwelming; er is sprake van lijden.” Ook uit deze Toelichting volgt dat alleen bloedingen worden geteld aan vleugel, poot of lichaam, vanaf drie centimeter en die tevens donkerrood gekleurd zijn. In de toelichting zijn ook foto’s opgenomen die een illustratie geven van welke bloedingen wel of niet meegeteld worden bij de letseltelling.
3.4.
In het rapport van bevindingen van 2 juli 2018 staat op pagina 1 dat de toezichthouder heeft geteld volgens de instructie van de NVWA; Bijlage 2 bij WLZVL – 030 NVWA: bijlage bij registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis.
De toezichthouder zag bij de eerste telling bij het betreffende koppel 10 karkassen met een open of gesloten luxatie van het ellebooggewricht in combinatie met een donker rode bloeding rondom het geluxeerde ellebooggewricht over een lengte van minimaal 3 cm. Bij een bandsnelheid van 7.500 dieren per uur zag de toezichthouder 250 kuikens voorbij komen en was sprake van 4,0% vangletsel. De geconstateerde bloedingen waren donkerrood van kleur.
Bij de tweede telling van 2 minuten zag de toezichthouder 9 karkassen met een open of gesloten luxatie van het ellebooggewricht in combinatie met een donker rode bloeding rondom het geluxeerde ellebooggewricht over een lengte van minimaal 3 cm en één karkas met een bloeding in de borstspier groter dan 3 cm. Bij een bandsnelheid van 7.500 dieren per uur zag de toezichthouder 250 kuikens voorbij komen en is er sprake van 4,0% vangletsel. De gemiddelde score was dus 4,0% vangletsel.
Verder zijn op in ieder geval twee van de drie bij het rapport van bevindingen gevoegde foto’s donkerrode/paarse bloeduitstortingen te zien. Ook zonder deze foto’s is voldoende duidelijk welk letsel de toezichthouder op 2 juli 2018 heeft geconstateerd.
3.5.
Voorts overweegt de rechtbank dat de vaststelling van de kleur van het letsel weliswaar een subjectief element kent maar dat de toezichthoudend dierenartsen van de NVWA erop zijn getraind om dit te herkennen.
De rechtbank volgt eiseres niet in de ter zitting ingenomen stelling dat er in deze zaak aanleiding is om aan de deskundigheid van de betreffende toezichthouder te twijfelen, nu deze stelling zonder nadere onderbouwing is gebleven. [persoon A] heeft ter zitting in een vergelijkbare zaak toegelicht dat elke toezichthouder van de NVWA een negen maanden durende opleiding volgt waarvan ook een stage onderdeel uitmaakt. “Training on the job” is een aanzienlijk onderdeel van deze opleiding.
De rechtbank vindt het voldoende aannemelijk dat er een aanzienlijk verschil zit tussen de kleur van een verse bloeding en die van een oudere bloeding waarvan het bloed al (deels) gestold is of onderhuids verkleurd en dat dit verschil door een deskundig dierenarts goed kan worden vastgesteld.
De bandsnelheid bij de controle op 2 juli 2018 was, zoals hierboven al is vermeld, 7.500 kuikens per uur. Ook bij die bandsnelheid kan het letsel aan de karkassen voldoende worden beoordeeld door een deskundig dierenarts, zoals ter zitting door [persoon A] is toegelicht. Daar komt bij dat vangletsel niet enkel op basis van de kleur van een bloeding wordt vastgesteld. De toezichthouder kijkt ook naar de grootte en het type letsel.
3.6.
In uitspraken van 3 april 2020 (onder meer ECLI:NL:RBROT:2020:2809 en 2810) heeft deze rechtbank geconcludeerd dat verweerder in die zaken voldoende heeft gemotiveerd dat sprake was van vangletsel. In die uitspraken is weergegeven waarom volgens verweerder het letsel dat bij een letseltelling geteld wordt, geen letsel is dat bij het transport of op het slachthuis kan zijn ontstaan. In deze twee vergelijkbare zaken is door verweerder toegelicht dat letsel ontstaan bij transport voornamelijk andersoortig letsel is en een aanzienlijk groter deel van de kuikens betreft dan bij vangletsel wordt geconstateerd; daarnaast gaat de toezichthouder na of zich bij het transport calamiteiten hebben voorgedaan. Ook is in die zaken toegelicht (onder meer met een filmpje over het proces op de slachterij) dat door de toezichthouder geteld letsel niet kan zijn ontstaan op het slachthuis; de kuikens worden aan het begin van het slachtproces, voorafgaand aan het kantelen van de containers, onomkeerbaar bedwelmd en bij bedwelmde kuikens zullen ontstane bloedingen onderhuids nauwelijks uitbreiden omdat ze een zeer lage hartslag hebben en op het slachthuis is het proces te kort om een bloeding van drie centimeter of meer te ontwikkelen; daarnaast is het type letsel dat bij het slachtproces kan ontstaan anders en is er een verschil in kleur.
In de onderhavige zaak heeft verweerder in het verweerschrift en ter zitting nader toegelicht dat er een aanzienlijk verschil is tussen de kleur van een verse bloeding, die in ontstaan tijdens het slachten, en de kleur van een oudere bloeding, die is ontstaan op het pluimveebedrijf. Volgens verweerder zou letsel ontstaan door het kantelen van de kuikens zich op andere plekken bevinden, kleiner van omvang zijn en niet donkerrood uitgebloed.
3.7.
Het voorgaande vindt ook onderbouwing in het rapport van WUR waarop verweerder het bestreden besluit mede heeft gebaseerd en waarin staat dat de methode van verweerder, namelijk het scoren van grote bloedingen in de slachtlijn, een valide methode lijkt voor het vaststellen van vangletsel. Ook volgt uit dit rapport dat niet aannemelijk is dat het transport de oorzaak is voor het ontstaan van letsel. Voor zover uit dit rapport ook blijkt dat bepaald letsel eerst na het vangen is toegenomen, is gelet op het voorgaande niet aannemelijk dat verweerder dat soort letsel, waaronder vleugeldislocaties en verse (kleine) bloedingen, meetelt bij de vangletseltellingen.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat, nu dit rapport dateert van ruim ná de controle van de NVWA op 2 juli 2018, verweerder zich niet mag baseren op dit rapport van WUR. Niet valt in te zien waarom verweerder het bestreden besluit niet zou mogen onderbouwen met een wetenschappelijk rapport waarin wordt ingegaan op de wijze waarop vangletsel wordt vastgesteld. Eiseres heeft in beroep op dit rapport kunnen reageren.
De stelling dat dit rapport onvolledig zou zijn en dat nader onderzoek nodig zou zijn, heeft eiseres niet nader onderbouwd.
3.8.
De rechtbank volgt de stelling van eiseres niet dat de werkinstructie over
vangletsel ten tijde van de constatering niet is gecommuniceerd en dat deze niet in enig overleg met het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is vastgesteld.
Verweerder heeft er in het verweerschrift op gewezen dat het interventiebeleid, waaruit blijkt dat per 12 juni 2017 ingeval van vangletsel direct een boete wordt opgelegd in plaats van eerst een waarschuwing, op 10 april 2012 op de website van de NVWA is gepubliceerd. Verweerder heeft nog verwezen naar twee linkjes naar publicaties, die daarop betrekking hebben. Verweerder heeft ook toegelicht dat de NVWA op 7 december 2017 een presentatie aan Avined in Nieuwegein heeft gegeven over de door de NVWA uitgevoerde actieweken vangletsel. Hierbij waren alle grote vangploegen, de LTO en Nepluvi aanwezig. Tijdens deze presentatie is medegedeeld dat overschrijding van de grenswaarde van 2% als ernstig lijden wordt gezien en op grond van het interventiebeleid direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd als die overschrijding zich voordoet.
4. Gelet op al het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat bij kuikens van eiseres vangletsel is vastgesteld. Voor de rechtbank staat in voldoende mate vast dat eiseres de overtredingen heeft begaan. Dat eiseres een professioneel gecertificeerd bedrijf inhuurt voor het vangen van de kuikens en dat er een overeenkomst met dit bedrijf is waaruit volgt dat voorzichtig met de dieren moet worden omgegaan, betekent niet dat de overtredingen haar niet verweten kunnen worden. De toezichthouder heeft letsel geconstateerd dat is ontstaan bij het vangen van de kuikens van eiseres. Eiseres is als houder van de dieren verantwoordelijk voor de wijze waarop de dieren worden gevangen door een bedrijf dat zij daarvoor heeft ingeschakeld. Nu in voldoende mate vast staat dat eiseres de overtredingen heeft begaan, was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
Eiseres heeft geen gronden aangevoerd tegen de hoogte van de boete.
5. Het beroep is dus ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier. De beslissing is in het openbaar gedaan op 20 juli 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven