Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 17/7152
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juni 2018 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. M.L.M. Klinkhamer,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schiedam, verweerder,
gemachtigde: mr. W.A. de Vreij.
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2017 (primair besluit I) heeft verweerder het recht op bijstand van eiseres op grond van de Participatiewet (Pw) over de periode van 1 augustus 2012 tot en met 31 juli 2016 ingetrokken en de over deze periode aan eiseres betaalde bijstand ten bedrage van € 57.528,32 (bruto) van haar en van [partner] ( [partner] ) teruggevorderd.
Bij besluit van 1 juni 2017 (primair besluit II) heeft verweerder aan eiseres op grond van de Pw een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.613,40.
Bij besluit van 8 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen primair besluit I gegrond verklaard voor zover het betreft de medeterugvordering van [partner] en primair besluit I in zoverre herroepen. Voorts heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen primair besluit II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 mei 2018. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Eiseres stond sinds 1 april 1997 in de, thans geheten, Basisregistratie personen (Brp) ingeschreven op het [adres] (het adres). Eiseres ontving van verweerder vanaf 11 juli 2000 bijstand naar de norm voor een alleenstaande. Naar aanleiding van een anonieme schriftelijke melding op 25 november 2015, dat eiseres al een aantal jaren woonachtig zou zijn bij [partner] in Spijkenisse, is verweerder een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de aan eiseres verleende bijstand. In dat kader hebben toezichthouders van verweerder onder meer dossieronderzoek verricht, water- en energieverbruiksgegevens van het adres opgevraagd, vergeefse pogingen tot een onaangekondigd huisbezoek op het adres gedaan op 21, 22 en 23 juni 2016, een buurtonderzoek bij het adres uitgevoerd op 14 juli 2016 en van 15 tot 18 juli 2016 en van 19 tot 22 juli 2016 observaties uitgevoerd bij het adres. Verweerder heeft eiseres vervolgens uitgenodigd voor een gesprek op 2 augustus 2016. Tijdens dit gesprek heeft eiseres een verklaring afgelegd, die door de toezichthouders op schrift is gesteld. In de verklaring is vermeld dat eiseres, nadat zij de verklaring had gelezen, heeft verklaard hierin te volharden waarna zij de verklaring heeft ondertekend. Aansluitend aan het gesprek heeft er een huisbezoek plaatsgevonden op het adres. Op 3 augustus 2016 heeft eiseres verweerder telefonisch medegedeeld dat er fouten in haar verklaring staan en dat zij niet heeft verklaard dat zij al vier jaar in Spijkenisse woont. De toezichthouders van verweerder hebben de bevindingen van het onderzoek neergelegd in een rapport van 3 augustus 2016, dat door hen op ambtsbelofte/ambtseed is opgemaakt en ondertekend.
1.2.
Bij besluit van 3 augustus 2016 heeft verweerder het recht op bijstand van eiseres ingetrokken met ingang van 2 augustus 2016, op de grond dat eiseres niet langer haar hoofdverblijf heeft op het door haar opgegeven adres binnen de gemeente Schiedam, zodat zij gelet op artikel 40 van Pro de Pw geen recht meer heeft op bijstand. Het daartegen door eiseres gemaakt bezwaar heeft verweerder bij besluit van 16 november 2016 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 26 juli 2017 (zaaknummer: ROT 16/7718) heeft deze rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 16 november 2016 ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft eiseres hoger beroep ingesteld.
1.3.
Op basis van de onderzoeksbevindingen heeft verweerder primair besluit I genomen en daaraan ten grondslag gelegd dat eiseres vanaf 1 augustus 2012 niet langer haar hoofdverblijf heeft op het door haar opgegeven adres in Schiedam.
1.4.
Bij brief van 28 maart 2017 heeft verweerder zijn voornemen aan eiseres kenbaar gemaakt om haar een boete op te leggen. Bij brief van 3 april 2017 heeft eiseres hierop gereageerd. Op 11 mei 2017 heeft eiseres gegevens overgelegd in verband met de berekening van haar draagkracht. Vervolgens heeft verweerder primair besluit II genomen en daaraan ten grondslag gelegd dat eiseres haar inlichtingenplicht heeft geschonden omdat zij niet heeft doorgegeven dat zij niet langer haar hoofdverblijf heeft binnen de gemeente Schiedam. Uitgaande van normale verwijtbaarheid en rekening houdend met de fictieve draagkracht van eiseres, heeft verweerder de boete vastgesteld op € 1.613,40 (€ 134,45 vermenigvuldigd met twaalf maanden).
2. Overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres op 2 augustus 2016 tegenover de toezichthouders heeft verklaard dat zij haar hoofdverblijf sinds augustus 2012 niet meer heeft in Schiedam. Onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 26 juli 2017 stelt verweerder dat aan deze verklaring zwaarwegende betekenis kan worden toegekend en dat eiseres geen gegevens heeft ingebracht op grond waarvan zij niet aan haar verklaring kan worden gehouden. Dat eiseres sinds augustus 2012 niet meer in Schiedam woonachtig is, vindt volgens verweerder steun in het sinds 2011 extreem lage waterverbruik op het adres. Omdat eiseres niet heeft gemeld dat zij sinds augustus 2012 haar hoofdverblijf niet meer heeft in Schiedam, is volgens verweerder over de periode van 1 augustus 2012 tot en met 31 juli 2016 ten onrechte bijstand verstrekt, zodat hij gehouden was de bijstand over deze periode in te trekken en terug te vorderen. Van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, is verweerder niet gebleken. Volgens verweerder volgt uit het voorgaande dat tevens is aangetoond dat eiseres de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden en dat dit haar kan worden verweten, zodat terecht een boete is opgelegd. Volgens verweerder is sprake van normale verwijtbaarheid, zodat bij de vaststelling van de hoogte van de boete terecht is uitgegaan van 50% van het benadelingsbedrag. Gelet hierop en rekening houdend met de draagkracht van eiseres en de periode waarbinnen zij de boete moet kunnen voldoen, is volgens verweerder terecht een boete opgelegd van € 1.613,40. Van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van het opleggen van een boete af te zien is verweerder niet gebleken.
3. Eiseres voert aan dat zij weliswaar veel van huis was, maar dat zij haar hoofdverblijf in Schiedam in de in het geding zijnde periode niet heeft prijsgegeven. Eiseres stelt dat zij feitelijk verbleef op het adres en dat zij ook in de Brp stond ingeschreven op dit adres. Volgens eiseres is haar verklaring van 2 augustus 2016 onjuist en heeft zij niet verklaard dat zij sinds vier jaar haar hoofdverblijf in Spijkenisse heeft. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 22 december 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4881) stelt eiseres dat zij niet aan haar verklaring kan worden gehouden. Eiseres stelt dat uit de rest van haar verklaringen een heel ander beeld naar voren komt en dat zij de volgende dag is teruggekomen op haar verklaring. Eiseres geeft aan dat zij een verklaring heeft gegeven voor het lage waterverbruik, namelijk dat zij geen wasmachine heeft en dat zij veel bij haar moeder is en daar ook doucht. Het gas- en elektriciteitsverbruik op het adres is ongeveer de helft van wat normaal zou zijn, zodat geen sprake is van een zeer laag verbruik. Volgens eiseres zijn er dan ook aanwijzingen dat de woning op het adres gewoon werd bewoond. Voorts stelt eiseres dat er tijdens het huisbezoek genoeg spullen zijn aangetroffen die aantonen dat zij op het adres, weliswaar sober, woonde. Verder voert eiseres aan dat de bewijslast voor het opleggen van een boete veel zwaarder is. Volgens eiseres heeft verweerder niet aan deze bewijslast voldaan, nu niet is aangetoond dat zij niet langer haar hoofdverblijf had binnen de gemeente Schiedam. Ter zitting heeft eiseres daarbij gesteld dat haar verklaring van 2 augustus 2016 in het kader van de boete dient te worden uitgesloten van het bewijs, aangezien zij niet op haar zwijgrecht is gewezen.
De intrekking en terugvordering
4. De te beoordelen periode loopt van 1 augustus 2012 tot en met 31 juli 2016.
5. Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
6. De vraag waar iemand woonplaats heeft als bedoeld in artikel 40 van Pro de Pw dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Daarbij komt geen doorslaggevende betekenis toe aan de inschrijving in de Brp. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Pw is voor het antwoord op de vraag waar iemand woont bepalend de plaats waar hij werkelijk woont en waar het centrum van zijn maatschappelijk leven zich bevindt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 30 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:326).
7. Deze rechtbank heeft in haar uitspraak van 26 juli 2017 het volgende geoordeeld:
“Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich, onder verwijzing naar het rapport van 3 augustus 2016, terecht op het standpunt gesteld dat eiseres haar hoofdverblijf niet heeft op het door haar opgegeven adres in Schiedam. Verweerder heeft zich hierbij onder meer kunnen baseren op de verklaring van eiseres tijdens het gesprek van 2 augustus 2016 dat zij de afgelopen vier jaar haar hoofdverblijf heeft gehad bij haar vriend in Spijkenisse en dat zij haar woning in Schiedam heeft aangehouden zodat haar dochter - die geen vast adres heeft - hier op terug kon vallen. Verweerder heeft in de omstandigheid dat eiseres een dag later op deze verklaring is teruggekomen in redelijkheid geen reden hoeven zien om niet van de juistheid van de verklaring uit te gaan. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres haar verklaringen van 2 augustus 2016 heeft ondertekend, nadat zij in de gelegenheid was gesteld deze op juistheid te controleren. Van enige druk om te ondertekenen is de rechtbank niet gebleken. Voor zover eiseres, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 22 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4881, betoogt dat verweerder niet mag uitgaan van haar verklaring nu deze niet rijmt met de eerdere door afgelegde verklaringen en niet duidelijk is met welke waarnemingen eiseres is geconfronteerd, volgt de rechtbank dit betoog niet. Uit het gespreksverslag van 2 augustus 2016 volgt immers dat zij de betreffende verklaring heeft afgelegd nadat verweerder haar niet alleen meldde dat er een technisch hulpmiddel was ingezet, maar ook dat haar water- en energieverbruik zeer laag was, dat op haar bankafschriften pinactiviteiten waren te zien in Spijkenisse en dat buurtonderzoek had plaatsgevonden. Eiseres heeft daarop niet alleen verklaard over haar hoofdverblijf in Spijkenisse, maar tevens een specifieke reden opgegeven voor het aanhouden van haar woning in Schiedam. De verklaring van eiseres wordt daarnaast ondersteund door verweerders bevindingen tijdens het huis- en buurtonderzoek. Tijdens het huisbezoek is onder meer geconstateerd dat de doucheruimte onder het stof lag. Buurtbewoners hebben verklaard dat eiseres weinig aanwezig is in haar woning en vermoedelijk elders woont. Verder is gebleken dat het water- en energiegebruik van eiseres gemiddeld 3 m3 bedraagt, terwijl gemiddeld 50 m3 wordt verbruikt in een eenpersoonshuishouden. De verklaring hiervoor van eiseres, dat zij geen wasmachine heeft en meestal bij haar moeder eet, heeft verweerder in redelijkheid onvoldoende kunnen vinden. Dat eiseres en haar moeder in beroep verklaren dat eiseres bij haar moeder doucht is niet in overeenstemming met de verklaring van eiseres tijdens het gesprek van 2 augustus 2016, zodat hieraan niet die waarde kan worden gehecht die eiseres hieraan wenst te hechten.”
8. De door eiseres aangevoerde argumenten geven geen aanleiding om ten aanzien van de hier te beoordelen periode tot een ander oordeel te komen dan in haar uitspraak van 26 juli 2017. Eiseres heeft immers op 2 augustus 2016 verklaard dat zij de afgelopen vier jaar haar hoofdverblijf heeft gehad bij haar vriend in Spijkenisse, terwijl vanaf 2012 bovendien sprake was van een erg laag waterverbruik op het adres. Het is vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 30 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:326) dat een betrokkene, ook indien hij later van een afgelegde verklaring terugkomt, in het algemeen aan de aanvankelijk tegenover een sociaal rechercheur of handhavingspecialist afgelegde en vervolgens zonder enig voorbehoud ondertekende verklaring mag worden gehouden. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich zodanige bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan dat op dit algemene uitgangspunt een uitzondering moet worden gemaakt. Dat de verklaring onder ontoelaatbare druk is afgelegd of om een andere reden buiten beschouwing moet blijven, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt. Dat één van de toezichthouders met zijn pen aan het klikken was toen zij de verklaring aan het doorlezen was, zoals eiseres ter zitting heeft gesteld, betekent niet dat de verklaring is afgelegd onder ontoelaatbare druk.
9. Uit het voorgaande volgt dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres in de hier te beoordelen periode niet haar hoofdverblijf had op het door haar opgegeven adres in Schiedam. Nu eiseres niet uit eigen beweging aan verweerder heeft gemeld dat zij niet langer haar hoofdverblijf had op het adres, heeft zij de op grond van artikel 17, eerste lid, van de Pw op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden. Omdat eiseres als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting te veel bijstand heeft ontvangen, was verweerder op grond van artikel 54, derde lid, van de Pw verplicht om de bijstand in te trekken. Hieruit vloeit tevens voort dat verweerder op grond van artikel 58, eerste lid, van de Pw verplicht was de over de te beoordelen periode ten onrechte verleende bijstand van eiseres terug te vorderen. Van dringende redenen op grond waarvan verweerder van terugvordering had moeten afzien is de rechtbank niet gebleken.
10. Het beroep van eiseres voor zover gericht tegen de intrekking en terugvordering is ongegrond.
De boete
11. Uit vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2437) volgt dat wat ten aanzien van de intrekking en terugvordering is geoordeeld, niet meebrengt dat de schending van de inlichtingenverplichting ook in het kader van de boete zonder meer een vaststaand gegeven is. Dit betekent dat de aan deze bestraffende sanctie ten grondslag gelegde feiten en de gestelde overtreding van de inlichtingenverplichting in volle omvang moeten worden beoordeeld. De bewijslast bij een bestraffende sanctie als hier aan de orde is zwaarder dan die bij het hanteren van de bevoegdheid tot intrekking en terugvordering op de grond dat de inlichtingenverplichting is geschonden. Verweerder dient dan ook aan te tonen dat voldaan is aan de voorwaarden om een boete op te leggen. Anders dan ten aanzien van de intrekking en terugvordering is dus niet voldoende dat verweerder aannemelijk maakt dat eiseres in de hier te beoordelen periode niet haar hoofdverblijf had op het door haar opgegeven adres in Schiedam.
12. Uit vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld de uitspraak van 26 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3338) volgt dat bestuurlijke boetebesluiten niet mogen worden gebaseerd op verklaringen die tijdens een verhoor zijn afgelegd indien voorafgaand aan het verhoor niet is gewezen op het zwijgrecht, terwijl betrokkene niet kon uitsluiten dat haar verklaring aan een boetebesluit ten grondslag zou worden gelegd. Indien een belastende verklaring wordt afgelegd zonder dat voorafgaand daaraan op het zwijgrecht is gewezen, dient dit materiaal dat niet onafhankelijk van de wil van betrokkene is verkregen te worden uitgesloten van het bewijs voor de boeteoplegging. De rechtbank stelt op grond van de door verweerder vóór 2 augustus 2016 uitgevoerde onderzoekshandelingen vast dat voorafgaand aan het gesprek van 2 augustus 2016 op eiseres de verdenking rustte van overtreding van de inlichtingenverplichting. Dit betekent dat de toezichthouders gehouden waren eiseres te wijzen op haar zwijgrecht. Nu uit het gespreksverslag en de overige stukken niet blijkt dat zij dat hebben gedaan, mocht verweerder de verklaring van eiseres van 2 augustus 2016 niet aan het besluit tot boeteoplegging ten grondslag leggen. Deze verklaring dient daarom in dit verband te worden uitgesloten van het bewijs van de door verweerder gestelde schending van de inlichtingenverplichting.
13. Met de overige bewijsmiddelen heeft verweerder niet aangetoond dat eiseres in de periode van 1 augustus 2012 tot en met 31 juli 2016 niet haar hoofdverblijf had op het door haar opgegeven adres in Schiedam. Eiseres heeft er terecht op gewezen dat het gas- en elektriciteitsverbruik op het adres in deze periode ongeveer de helft was van wat normaal zou zijn, zodat niet zonder meer kan worden gesteld dat eiseres niet zou wonen op het adres. Verweerder heeft geen nader onderzoek gedaan naar het gas- en elektriciteitsverbruik, zodat de ontstane twijfel over het lage, maar niet zeer lage, gas- en elektriciteitsverbruik niet is weggenomen. Daarbij komt dat de boete is gebaseerd op een schending van de inlichtingenverplichting over een periode van vier jaar, terwijl moet worden vastgesteld dat het waterverbruik op het adres niet deze gehele periode extreem laag is geweest. Verder heeft eiseres in bezwaar verklaringen overgelegd van haar moeder van 4 april 2017 en haar zus van 5 april 2017, dat zij vanaf april 2012 mantelzorg verleende aan haar moeder in Schiedam en dat zij daarom veel van huis was en ook bij haar moeder douchte. De bevindingen van het huisbezoek en het buurtonderzoek zijn naar het oordeel van de rechtbank evenmin voldoende voor het oordeel dat is aangetoond dat eiseres in de periode van 1 augustus 2012 tot en met 31 juli 2016 niet haar hoofdverblijf had op het door haar opgegeven adres in Schiedam.
14. Uit het voorgaande volgt dat verweerder niet heeft aangetoond dat eiseres de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden, zodat er geen grondslag was voor het opleggen van een boete.
15. Het beroep van eiseres voor zover gericht tegen de boete is gegrond en het bestreden besluit moet in zoverre worden vernietigd wegens strijd met artikel 18a, eerste lid, van de Pw. Omdat dit gebrek ook kleeft aan primair besluit II, ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien door dat besluit te herroepen. Dat betekent dat verweerder ten onrechte aan eiseres een boete heeft opgelegd en dat eiseres die dus niet hoeft te betalen.
16. Omdat de rechtbank het beroep (gedeeltelijk) gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten.
Bij het bestreden besluit is reeds een, door eiseres niet bestreden, vergoeding toegekend voor de proceskosten in bezwaar. De kosten voor de in de beroepsfase door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover dat is gericht tegen de boete gegrond ;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij primair besluit II is gehandhaafd;
- herroept primair besluit II;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 46,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en mr. A. van Gijzen, leden, in aanwezigheid van mr. P.B. Thiemann, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.