Uitspraak
15.2401 WWB, 15/2404 WWB, 16/4683 WWB
Datum uitspraak: 26 september 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg van
25 februari 2015, 14/2554 (aangevallen uitspraak 1) en 14/2536 (aangevallen uitspraak 2) en de uitspraak van 7 juni 2016, 15/24 (aangevallen uitspraak 3)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante) te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. E.H.M. Brans, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Partijen hebben mede op verzoek van de Raad nadere stukken ingebracht.
Het onderzoek ter zitting in de zaken heeft gevoegd plaatsgevonden op 20 juni 2017. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Brans. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door W. Ottenheim.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving sinds 20 september 2013 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Hij stond ten tijde van belang in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (thans basisregistratie personen) ingeschreven op het adres [adres 1] (adres 1).
1.2.
Naar aanleiding van een vermoeden dat appellant zijn hoofdverblijf had bij appellante, op het adres [adres 2] (adres 2), heeft de sociale recherche van de gemeente Maastricht (sociale recherche) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader heeft onder meer op 25 februari 2014 een huisbezoek op adres 2 plaatsgevonden. Bij dat huisbezoek zijn appellant en appellante beiden aangetroffen en zijn zij afzonderlijk gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 13 maart 2014.
1.3.
Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten heeft het college bij besluit van 25 maart 2014, na bezwaar van elk van appellanten gehandhaafd bij afzonderlijke besluiten van 4 juli 2014 (bestreden besluit 1 ten aanzien van appellant en bestreden besluit 2 ten aanzien van appellante), de bijstand van appellant over de periode van 20 september 2013 tot en met
31 januari 2014 (periode in geding) ingetrokken. Tevens heeft het college daarbij de kosten van over die periode verleende bijstand tot een bedrag van € 3.140,41 bruto en € 772,08 netto teruggevorderd van appellant en mede teruggevorderd van appellante. Aan deze besluitvorming ligt ten grondslag dat appellanten in de periode in geding een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd op adres 2, als gevolg waarvan appellant niet kan worden aangemerkt als zelfstandig subject van bijstand. Van deze gezamenlijke huishouding heeft appellant geen melding gemaakt, zodat hij de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden.
1.4.
Bij brief van 15 april 2014 heeft het college appellant geïnformeerd over het voornemen hem een boete op te leggen. Hierop heeft appellant niet gereageerd. Bij besluit van 13 mei 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 24 november 2014 (bestreden besluit 3), heeft het college aan appellant een boete opgelegd van € 3.311,93 wegens het niet nakomen van de inlichtingenverplichting als bedoeld in 1.3.
2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. Bij aangevallen uitspraak 3 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarbij de hoogte van de boete is gehandhaafd en het besluit van 13 mei 2014 in zoverre herroepen. De rechtbank heeft de boete vastgesteld op € 1.170,-, uitgaande van ‘normale’ verwijtbaarheid en een geringe draagkracht van appellant.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen aangevallen uitspraken 1 en 3 gekeerd en appellante zich tegen aangevallen uitspraak 2.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking, terugvordering en medeterugvordering (15/2401 WWB en 15/2404 WWB)
4.1.
Gelet op het verhandelde ter zitting is tussen partijen nog in geschil of voldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt van het college dat appellanten in de periode in geding een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd op adres 2.
4.2.
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de WWB is van een gezamenlijke huishouding sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. De vraag of in een bepaald geval sprake is van een gezamenlijke huishouding dient te worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. Daarbij zijn omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie niet van belang.
4.3.
De intrekking van bijstand is een belastend besluit, zodat de last om aannemelijk te maken dat sprake is van een gezamenlijke huishouding op het college rust.
4.4.
Het college heeft zijn standpunt gebaseerd op de door appellanten op 25 februari 2014 tegenover de sociaal rechercheurs afgelegde verklaringen. Appellanten hebben aangevoerd dat zij niet aan die verklaringen kunnen worden gehouden en dat zij te weinig specifiek zijn om conclusies aan te verbinden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.4.1.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag in het algemeen van de juistheid van een tegenover een sociaal rechercheur of handhavingsspecialist afgelegde en ondertekende verklaring worden uitgegaan en heeft een latere intrekking of ontkenning van die verklaring weinig betekenis. Geen aanleiding bestaat hiervan in dit geval af te wijken. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij hun verklaringen niet in vrijheid dan wel onder onaanvaardbare druk hebben afgelegd. Appellanten hebben concrete en gedetailleerde verklaringen afgelegd over hun feitelijke woon- en leefsituatie. Zij hebben vervolgens na voor- dan wel doorlezing van de schriftelijke weergave van hun verklaringen daarin volhard en zij hebben die zonder enig voorbehoud ondertekend.
4.5.
Het eerste criterium waaraan moet zijn voldaan om een gezamenlijke huishouding van twee personen te kunnen vaststellen is dat zij hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Appellanten hebben aangevoerd dat appellant niet zijn hoofdverblijf op adres 2 had. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.5.1.
De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Appellant en appellante stonden in de te beoordelen periode op afzonderlijke adressen ingeschreven. Dat gegeven staat op zichzelf niet in de weg aan het hebben van een hoofdverblijf in dezelfde woning op één van die adressen.
4.5.2.
De verklaringen van appellanten van 25 februari 2014 bieden een toereikende feitelijke grondslag voor het standpunt van het college dat appellant in de periode in geding zijn hoofdverblijf had op adres 2. Zo heeft appellant verklaard dat hij sinds de zomer van 2013 bij appellante op adres 2 verblijft, dat hij de sleutel heeft van haar woning, dat zijn spullen daar liggen en dat hij ook nog wat, maar heel weinig, spullen op adres 1 heeft. Appellante heeft verklaard dat vanaf het moment dat zij weet dat zij zwanger is, ongeveer vanaf augustus 2013, appellant bij haar op adres 2 verblijft, dat appellant heel incidenteel nog in zijn woning op adres 1 slaapt en de laatste maanden eigenlijk onafgebroken bij haar op adres 2 is en dat appellant zijn kleding en verzorgingsproducten bij haar heeft liggen, evenals een deel van zijn administratie.
4.5.3.
De door appellanten eerst ter zitting ingenomen stelling dat hen door de sociaal rechercheurs op 25 februari 2014 niet is uitgelegd wat onder “verblijf” moet worden verstaan en dat het hen niet duidelijk was dat hiermee het hoofdverblijf werd bedoeld in de zin van artikel 3, derde lid, van de WWB, treft geen doel. Uit de door appellanten afgelegde verklaringen blijkt dat zij naar aanleiding van de vragen van de sociaal rechercheurs hebben verklaard over concrete feiten en omstandigheden betreffende de feitelijke woon- en leefsituatie in de woning van appellante. Of appellanten op dat moment een juist begrip hadden van de term hoofdverblijf was in het licht van hun verklaringen over de feitelijke situatie niet doorslaggevend.
4.6.
Appellanten hebben tevens aangevoerd dat niet is voldaan aan het tweede criterium, dat van de wederzijdse zorg. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
4.6.1.
Wederzijdse zorg kan blijken uit een bepaalde mate van financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan het uitsluitend delen van de woonlasten en hiermee samenhangende lasten. Indien van een zodanige verstrengeling niet of slechts in geringe mate sprake is, kunnen ook andere feiten of omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in zorg voor elkaar voorzien. Een afweging van alle ten aanzien van betrokkenen gebleken feiten en omstandigheden, die niet van subjectieve aard zijn, zal bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of aan het zorgcriterium in een concreet geval is voldaan.
4.6.2.
Appellant heeft verklaard dat appellante de boodschappen doet, dat hij, als hij geld heeft, aan de boodschappen meebetaalt en dat hij in de auto van appellante rijdt. Appellante heeft verklaard dat appellant haar ondersteunt met allerlei zaken zoals afwassen, drogen, stofzuigen en wassen, dat appellant met haar vader de kinderkamer heeft gereedgemaakt en dat appellant voor de kinderkamer heeft betaald. Verder heeft zij verklaard, dat zij de laatste tijd minder kookt, dat zij samen boodschappen doen en dat appellant soms alleen gaat, dat appellante de ene keer de boodschappen betaalt en appellant de andere keer en dat appellante de huur van de woning op adres 2 betaalt. Deze feiten en omstandigheden betekenen dat appellanten zorg droegen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding en anderszins. Anders dan appellanten hebben betoogd volgt uit deze verklaringen niet dat sprake zou zijn van eenzijdige zorg van appellant voor appellante. In dit verband is van belang dat voor het aannemen van wederzijdse zorg niet noodzakelijk is dat de door ieder van beiden geboden zorg jegens de ander dezelfde omvang en intensiteit heeft. De stelling dat de verklaringen over de wederzijdse zorg niet aan de gehele periode in geding ten grondslag kunnen worden gelegd, omdat die in de tegenwoordige tijd zijn gesteld, slaagt evenmin. Uit de volgorde van de vragen en de context waarin de antwoorden zijn gegeven volgt dat de verklaringen over de elementen van wederzijdse zorg zien op de gehele periode in geding.
4.7.
Reeds uit de verklaringen van appellanten volgt dat zij gedurende de periode in geding een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Het college heeft dan ook, anders dan appellanten hebben betoogd, geen aanleiding hoeven zien om nog verder onderzoek te verrichten. Aangezien appellanten een gezamenlijke huishouding voerden was appellant geen zelfstandig subject van bijstand. Zoals niet in geschil is, heeft appellant geen melding gemaakt van de gezamenlijke huishouding. Hij heeft hierdoor de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden, zodat hem ten onrechte bijstand is verleend. Het college heeft de bijstand over de periode in geding dan ook terecht ingetrokken.
4.8.
Tegen de terugvordering heeft appellant en tegen de medeterugvordering heeft appellante geen zelfstandige gronden aangevoerd, zodat de terugvorderingen hier geen bespreking behoeven.
4.9.
Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat de hoger beroepen tegen aangevallen uitspraak 1 en aangevallen uitspraak 2 niet slagen, zodat die uitspraken zullen worden bevestigd.
Boete (16/4683 WWB)
4.10.
Appellant heeft met betrekking tot de boete aangevoerd dat de verklaring die hij op
25 februari 2014 tegenover de sociaal rechercheurs heeft afgelegd niet mag worden gebruikt voor de boeteoplegging, omdat hem voorafgaande aan het gesprek waarin hij de verklaring heeft afgelegd niet de cautie is gegeven. Deze beroepsgrond slaagt.
4.10.1.
Uit het oogpunt van waarborging van de aan artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) te ontlenen rechten is in artikel 5:10a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegd dat degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, niet verplicht is ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen (zwijgrecht). Op grond van het tweede lid wordt voor het verhoor aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden (cautie).
4.10.2.
Omdat ingevolge artikel 6 van Pro het EVRM bij een boeteoplegging naar aanleiding van een schending van de inlichtingenverplichting een aantal minimumwaarborgen in acht moet worden genomen, kleurt de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over dat artikel de uitleg die de Raad geeft aan onder meer artikel 5:10a van de Awb. Uit vaste rechtspraak in sociale zekerheidszaken (bijvoorbeeld de uitspraak van 1 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2607) volgt dat bestuurlijke boetebesluiten niet mogen worden gebaseerd op verklaringen die tijdens een verhoor zijn afgelegd, indien voorafgaand aan het verhoor niet is gewezen op het zwijgrecht, terwijl betrokkene niet kon uitsluiten dat zijn verklaring aan een boetebesluit ten grondslag zou worden gelegd. Indien een belastende verklaring wordt afgelegd zonder dat voorafgaand daaraan de cautie is verstrekt of indien druk is uitgeoefend, zodat die verklaring niet in vrijheid is afgelegd, dient dit materiaal dat niet onafhankelijk van de wil van betrokkene is verkregen te worden uitgesloten van het bewijs voor de boeteoplegging.
4.10.3.
Het college heeft appellant bij brief van 15 april 2014 gewezen op zijn zwijgrecht in verband met het voornemen tot het opleggen van een boete. Tussen partijen is echter niet in geschil dat de boete is gebaseerd op de verklaring die appellant voordien, namelijk op
25 februari 2014, heeft afgelegd. Evenmin is in geschil dat appellant voorafgaand aan het afleggen van die verklaring niet de cautie is gegeven. Vaststaat dat het huisbezoek op
25 februari 2014 op adres 2 en het tijdens dat bezoek gevoerde gesprek met appellant hebben plaatsgevonden omdat bij de sociale recherche het vermoeden was ontstaan dat appellant, in strijd met de opgave, daar zijn hoofdverblijf had. Hieruit volgt dat voorafgaand aan het gesprek op appellant de verdenking rustte van overtreding van de inlichtingenverplichting. Dit betekent, gelet op wat onder 4.10.1 en 4.10.2 is overwogen, dat de sociaal rechercheur gehouden was appellant de cautie te geven. Nu hij dit heeft nagelaten mocht het college de verklaring van appellant van 25 februari 2014 niet aan het besluit tot boeteoplegging ten grondslag leggen. Deze verklaring dient daarom in dit verband te worden uitgesloten van het bewijs van de door het college gestelde schending van de inlichtingenverplichting.
4.11.
Gelet op wat onder 4.10 is overwogen is het bestreden besluit, dat mede op de verklaring van appellant is gebaseerd, niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Aanleiding bestaat echter om toepassing te geven aan artikel 6:22 van Pro de Awb, nu aannemelijk is dat appellant door het gebrek in de motivering van bestreden besluit 3 niet is benadeeld. Hierbij is het volgende van belang.
4.12.
Ook wanneer de verklaring van appellant buiten beschouwing wordt gelaten is bestreden besluit 3 gebaseerd op een toereikende feitelijke grondslag. Niet is immers in geschil dat het college wel de door appellante op 25 februari 2017 afgelegde verklaring aan dit besluit ten grondslag mocht leggen. De verklaring van appellante, zoals onder 4.5 en 4.6 weergegeven, bevat voldoende concrete feiten om de conclusie te dragen dat appellant in de periode in geding zijn hoofdverblijf had bij appellante op adres 2 en dat appellanten in die periode blijk gaven van wederzijdse zorg.
4.12.1.
Nu niet in geschil is dat appellant heeft nagelaten het college in te lichten over de gezamenlijke huishouding volgt uit 4.12 dat het college heeft aangetoond dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden.
4.13.
Appellant kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting een verwijt worden gemaakt. Het college was dan ook gehouden een boete op te leggen.
4.14.
Appellant heeft aangevoerd dat het college het besluit tot boeteoplegging niet heeft kunnen nemen omdat het benadelingsbedrag nog niet in rechte vast stond. In dit verband heeft hij erop gewezen dat nog niet onherroepelijk over de intrekking en terugvordering was beslist. Deze beroepsgrond slaagt niet. Bezwaar, beroep en hoger beroep hebben geen schorsende werking. Dit betekent dat de boete kon worden opgelegd hoewel het benadelingsbedrag nog niet in rechte vaststond.
4.15.
De rechtbank heeft de boete gelet op de mate van verwijtbaarheid en de geringe draagkracht van appellant terecht gematigd tot twaalfmaal 10% van de toepasselijke bijstandsnorm voor alleenstaanden. De rechtbank heeft de boete vervolgens met inachtneming van artikel 2, tweede lid van het Boetebesluit, zoals dat luidde tot 1 januari 2017, vastgesteld op € 1.170,-. Met ingang van 1 januari 2017 is artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit echter vervallen. Als gevolg daarvan wordt de boete niet meer naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-. Ten tijde van het instellen van hoger beroep en het indienen van de gronden van hoger beroep kon appellant hiermee dus geen rekening houden. Appellant heeft nadien noch in de nadere gronden noch ter zitting de afronding van de boete bestreden. De vernietiging van de aangevallen uitspraak op dit punt kan ook niet in zijn belang worden aangemerkt, aangezien de Raad dan zelf beslissende op de boete met inachtneming van de ten tijde van deze uitspraak geldende bijstandsnorm een hogere boete zou opleggen. Dat betekent dat in het geval van appellant een boete van € 1.170,- evenredig is.
4.16.
Uit 4.10 tot en met 4.15 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 3 niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal dan ook, gelet op 4.11 met verbetering van de gronden, worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt aangevallen uitspraak 1, 2 en 3.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en G.M.G. Hink en
J.T.H. Zimmerman, in tegenwoordigheid van J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 september 2017.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) J.M.M. van Dalen
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding.