Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 17/3930
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2018 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. K. Wevers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ridderkerk, verweerder,
gemachtigde: S.M.P. Geers.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) over de periode van 1 juni 2016 tot en met 31 mei 2021 een maatwerkvoorziening Persoonlijke Dienstverlening toegekend voor de resultaten “wonen in een schoon en leefbaar huis”, “beschikken over goederen voor primaire levensbehoeften” en “beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding”, in de vorm van zorg in natura.
Bij besluit van 23 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit, overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2018. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. E. Waasdorp.
Overwegingen
1. Eiseres is geboren op [geboortedatum] 1946 en is onder meer bekend met diabetes, rugklachten, hypertensie en nierklachten. Eiseres woont alleen en zelfstandig in een flatwoning met vier kamers. Vanwege een beleidswijziging per 1 januari 2014 - waardoor verweerder niet langer in uren indiceert, maar in resultaten - heeft verweerder eiseres op 10 maart 2014 herbeoordeeld en haar bij besluit van 25 juni 2014 over de periode van 1 juli 2014 tot en met 10 maart 2019 geïndiceerd voor een schoonmaakvoorziening voor de resultaten “wonen in een schoon en leefbaar huis” en “beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding”, in de vorm van zorg in natura. Tegen het besluit van 25 juni 2014 heeft eiseres bezwaar gemaakt. Bij brieven van 16 september 2015 en 31 december 2015 heeft eiseres geïnformeerd naar de stand van zaken van haar bezwaar. Eiseres heeft verweerder voorts medegedeeld dat zij op 3 januari 2016 in België zou worden geopereerd aan haar rug en dat de geplande afspraak voor een huisbezoek op 6 januari 2016 daarom niet door kon gaan. Na het revalidatietraject van eiseres heeft Wmo-klantmanager [naam] op 14 april 2016 een huisbezoek afgelegd bij eiseres. De Wmo-klantmanager heeft in het door haar opgestelde rapport onder meer overwogen dat wordt besloten om eiseres een indicatie voor Persoonlijke Dienstverlening toe te kennen, vanwege de langlopende (bezwaar)procedure en de medische conditie van eiseres. Op 1 juni 2016 heeft een medewerker van zorgaanbieder [zorgaanbieder] samen met eiseres een ondersteuningsplan opgesteld, dat door eiseres is ondertekend. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen, onder verwijzing naar het ondersteuningsplan en onder intrekking van de eerder gestelde indicatie voor hulp bij het huishouden. Naar aanleiding van een klacht van eiseres heeft op 12 juli 2016 een schoonmaakinspectie bij haar plaatsgevonden. Op 19 april 2017 heeft een medewerker van zorgaanbieder [zorgaanbieder] een nieuw ondersteuningsplan opgesteld, waarin de door de zorgaanbieder uit te voeren huishoudelijke activiteiten zijn opgenomen, inclusief de aard, de omvang en de frequentie daarvan.
2. Overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het bereiken van de resultaten voorop staat en niet het aantal uren dat hiervoor nodig is. Volgens verweerder wordt met de aan eiseres toegekende indicatie voldoende rekening gehouden met haar persoonlijke omstandigheden. Verweerder stelt dat tijdens het huisbezoek op 14 april 2016 onderzoek is gedaan naar de actuele behoeften en persoonskenmerken van eiseres en dat vervolgens een ondersteuningsplan is opgesteld. Het ondersteuningsplan van 19 april 2017 maakt integraal onderdeel uit van het bestreden besluit. Hiermee wordt volgens verweerder voldoende concreet aangegeven welke taken door de huishoudelijke hulp worden vervuld. Verweerder stelt dat niet is gebleken dat de overeengekomen resultaten niet zouden kunnen worden bereikt, dan wel dat deze niet passend zouden zijn voor de hulpbehoefte van eiseres.
3. Eiseres betoogt dat het indiceren in resultaten ontoelaatbaar is, omdat hiermee onvoldoende vast komt te staan of zij met de maatwerkvoorziening voldoende wordt gecompenseerd. Nu in de besluitvorming en het ondersteuningsplan niet is opgenomen hoeveel tijd er nodig is om de resultaten waarvoor zij is geïndiceerd te bereiken, is volgens eiseres in strijd met de Wmo 2015 en de rechtspraak gehandeld. Eiseres stelt dat het enkel noemen van de taken en de frequentie waarmee de taken dienen te worden uitgevoerd, geen zekerheid biedt dat de taken ook daadwerkelijk worden uitgevoerd. Verder stelt eiseres dat de dubbelrol van de zorgaanbieder grote vraagtekens oproept. Verweerder heeft namelijk aan de zorgaanbieder overgelaten hoeveel hulp er ingezet moet worden, terwijl de zorgaanbieder hierbij een persoonlijk belang heeft. De door verweerder en de zorgaanbieder gehanteerde normtijden zijn niet gebaseerd op objectieve criteria die steunen op deugdelijk onderzoek dat is uitgevoerd door derden die geen belang hebben bij de uitkomst van dat onderzoek. Daarmee is volgens eiseres gehandeld in strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het vaststellen van rechten en plichten is een taak van verweerder en niet van de zorgaanbieder, zodat verweerder de invulling van de indicatie niet mocht overlaten aan de zorgaanbieder. Volgens eiseres had verweerder een indicatie moeten afgeven waarin de aangeboden ondersteuning concreet in uren wordt genoemd aan de hand van een deugdelijk protocol, zoals het protocol van het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ). Aangezien er bij eiseres sprake is van een vierkamerwoning en een eenpersoonshuishouden, komt zij op basis van dit protocol in aanmerking voor een indicatie met een omvang van 5 uur per week, voor licht en zwaar huishoudelijk werk en de verzorging van de was. Indien ook de regievoering overgenomen moet worden, is er volgens eiseres bovendien aanleiding om 30 minuten per week extra te indiceren. Verweerder heeft volgens eiseres dan ook onvoldoende gemotiveerd dat de geboden ondersteuning voldoende is om een schoon en leefbaar huis te bereiken.
4. Het wettelijk kader is in de bijlage bij deze uitspraak opgenomen.
5. De rechtbank stelt voorop dat de te beoordelen periode in dit geval loopt van 1 juni 2016, de begindatum van de indicatie, tot en met 23 mei 2017, de datum van het bestreden besluit.
6. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1402, ECLI:NL:CRVB:2016:1403, ECLI:NL:CRVB:2016:1404 en ECLI:NL:CRVB:2016:1491) stelt de rechtbank tevens voorop dat uit de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 voortvloeit dat het gemeentebestuur grote beleidsvrijheid heeft bij de uitvoering van de Wmo 2015. Dit betekent dat de beleidskeuzen van de gemeenteraad en – binnen de daarvoor gestelde grenzen – het college van burgemeester en wethouders (het college) voor de bestuursrechter een gegeven zijn, die slechts met terughoudendheid kunnen worden getoetst. Daar waar het om maatwerkvoorzieningen gaat, vindt deze vrijheid in ieder geval een grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 dat bepaalt dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt. Hieruit vloeit voort dat, indien het onderzoek uitwijst dat in het concrete geval maatwerk moet worden geboden, niet kan worden volstaan met standaardoplossingen. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de te treffen maatwerkoplossingen heel divers van aard kunnen zijn. Er bestaat dus niet één oplossing, maar er kunnen meerdere wegen naar Rome leiden. Het is aan het college, waar mogelijk rekening houdend met de redelijke wensen van de aanvrager, om te besluiten op welke wijze het de aanvrager ondersteunt en met welk pakket van de op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon afgestemde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid of participatie wordt geleverd.
7. Niet in geschil is dat eiseres, gelet op haar medische situatie en de daaruit voortvloeiende beperkingen, niet in staat is om huishoudelijke taken uit te voeren. Verweerder heeft eiseres gelet hierop geïndiceerd voor een maatwerkvoorziening, voor de resultaatgebieden “een schoon en leefbaar huis”, “het beschikken over goederen voor primaire levensbehoeften” en “het beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding”. Het beroep van eiseres richt zich niet tot de indicatie voor het resultaatgebied “het beschikken over goederen voor primaire levensbehoeften”. Ter zitting heeft eiseres erkend dat zij dit resultaat op eigen kracht kan behalen. Ter zitting is voorts gebleken dat de voornaamste beroepsgrond van eiseres is, dat zij de vijf uur per week aan huishoudelijke hulp die zij voor de beleidswijziging van verweerder ontving weer terug wil. Daaruit volgt dat eiseres een indicatie met daarin een tijdsfactor nastreeft (in uren per week), in plaats van een indicatie in resultaatgebieden.
8. De door verweerder in de situatie van eiseres gevolgde werkwijze komt er op neer dat in verband met een heronderzoek door de Wmo-klantmanager van verweerder is onderzocht of eiseres beperkingen ondervindt die moeten worden gecompenseerd. De Wmo-klantmanager heeft het inwinnen van een nader (medisch) advies niet zinvol geacht, omdat de verkregen gegevens een duidelijk beeld hebben gegeven van de situatie van eiseres. De Wmo-klantmanager heeft geconcludeerd dat eiseres in het geheel niet in staat is tot het schoonhouden van de ruimten die voor dagelijks gebruik noodzakelijk zijn, het doen van boodschappen, het bereiden van dagelijkse maaltijden en het wassen, drogen en strijken van kleding. In aansluiting op het onderzoek van de Wmo-klantmanager heeft verweerder aan de zorgaanbieder gevraagd om een ondersteuningsplan op te stellen voor het bereiken van de resultaten “een schoon en leefbaar huis”, “het beschikken over goederen voor primaire levensbehoeften” en “het beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding”. De zorgaanbieder heeft vervolgens met inachtneming van de concrete woon- en leefsituatie van eiseres en in samenspraak met eiseres een ondersteuningsplan opgesteld. Hierin is per resultaatgebied vastgelegd welke activiteiten moeten worden uitgevoerd, wat deze activiteiten inhouden, in welke ruimten de activiteiten moeten worden uitgevoerd, door wie de activiteiten moeten worden uitgevoerd en met welke frequentie de activiteiten moeten worden uitgevoerd. Zoals door verweerder in zijn verweerschrift nader is toegelicht, houdt verweerder zeggenschap over de totstandkoming van het ondersteuningsplan, beoordeelt de Wmo-klantmanager van verweerder het opgestelde ondersteuningsplan op inconsequenties en volledigheid en controleert de Wmo-klantmanager van verweerder de daadwerkelijke concrete invulling van de hulpbehoefte. Pas na goedkeuring van het ondersteuningsplan door de Wmo-klantmanager neemt verweerder een besluit op de aanvraag om een maatwerkvoorziening, waarvan het ondersteuningsplan onderdeel gaat uitmaken. Eerst bij het primaire besluit zijn rechten en plichten vastgesteld door verweerder. Anders dan eiseres heeft betoogd, heeft verweerder dit dan ook niet overgelaten aan de zorgaanbieder.
9. De rechtbank acht deze wijze van onderzoek en indiceren in dit geval voldoende zorgvuldig en voldoende concreet om te kunnen vaststellen of met de aan eiseres toegekende maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning een passende bijdrage wordt geleverd aan het realiseren van een situatie waarin eiseres in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid, zodat zij zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven wonen. Nu deze wijze van indiceren berust op een onderzoek naar alle van belang zijnde feiten en omstandigheden van het individuele geval, is voldaan aan het wettelijke vereiste dat de maatwerkvoorziening is afgestemd op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de betrokkene. Door te indiceren in resultaatgebieden en het ondersteuningsplan onderdeel uit te laten maken van het indicatiebesluit, is voldoende inzicht verschaft in de vraag op welke concrete wijze invulling wordt gegeven aan de te bereiken resultaten en hoe met de te behalen resultaten een als compensatie te kwalificeren resultaat van de huishoudelijke verzorging kan worden verkregen. Aan de hand van het bestreden besluit, waarvan het (nieuwe) ondersteuningsplan van 19 april 2017 onderdeel uitmaakt, kan worden vastgesteld – en kan eiseres vaststellen – welke concrete zorg aan eiseres moet worden geboden en hoe die zorg bijdraagt aan de compensatie van de door eiseres ondervonden beperkingen bij het voeren van een huishouden. Het ondersteuningsplan bevat immers een overzicht van de activiteiten en de frequentie waarin deze worden uitgevoerd. Dat hierin geen te besteden tijd (per activiteit) wordt vermeld, doet hier niet aan af. Uit de door eiseres naar voren gebrachte uitspraak van de Raad van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1491), gedaan onder de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007, waarin eveneens sprake was van het indiceren in resultaten zonder vermelding van de daaraan te besteden tijd, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat in zijn algemeenheid een (al dan niet aan enig protocol ontleende) vermelding van te besteden tijd noodzakelijk is om te kunnen oordelen dat sprake is van een concrete hoeveelheid zorg. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de door hem gehanteerde werkwijze afwijkt van de situatie zoals aan de orde in de laatstgenoemde uitspraak van de Raad van 18 mei 2016, waarin een ondersteuningsplan was opgesteld door de aanbieder ná een door het betreffende college genomen beschikking waarin geïndiceerd was in resultaatgebieden, zonder dat in die beschikking enige maatstaf voor de concreet te leveren zorg was opgenomen. De rechtbank weegt voorts mee dat er, zoals door verweerder in zijn verweerschrift nader is toegelicht, schoonmaakinspecties plaatsvinden door een onafhankelijke derde en er tevens een klachtenprocedure open staat, waar eiseres, naar de rechtbank ter zitting heeft begrepen, geen gebruik van heeft willen maken. Daarbij is de rechtbank van oordeel dat in redelijkheid van eiseres kan worden gevergd dat zij zich bij aanmerkingen op de geleverde zorg in eerste instantie wendt tot de zorgaanbieder of de klantmanager van verweerder, zoals dat overigens ook het geval zou zijn in een situatie dat wel in uren zou zijn geïndiceerd. Verder heeft verweerder verklaard dat er bij wijzigingen in de te verrichten taken nieuwe besluitvorming zal plaatsvinden. Er is dan ook geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
10. Eiseres heeft erop gewezen dat in de uitspraken van de Raad van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1402) en van 18 oktober 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:3633) is geoordeeld dat het onder de Wmo 2015 te voeren beleid op objectief, door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden te verrichten onderzoek moet berusten. Nu daaraan in haar zaak niet is voldaan, bestaat geen inzicht in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning, aldus eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank was in de laatstgenoemde uitspraak van de Raad van 18 mei 2016, anders dan in de zaak van eiseres, echter sprake van het indiceren in uren door middel van standaardmodules, die voorzien in standaardtoekenningen voor bepaalde activiteiten en situaties. Nu in de onderhavige zaak sprake is van een andere, individuele wijze van indiceren, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat het beroep van eiseres op de laatstgenoemde uitspraak van de Raad van 18 mei 2016 niet slaagt. In de uitspraak van de Raad van 18 oktober 2017 heeft het betreffende college het vaststellen van de concrete omvang van de toegekende zorg, anders dan in de zaak van eiseres, in mandaat uitbesteed aan de aanbieder als bedoeld in artikel 2.6.3 van de Wmo 2015, waarbij tevens sprake was van een indicatie door die aanbieder in uren en niet, zoals in de zaak van eiseres, van een indicatie door verweerder in resultaten. Het beroep van eiseres op de genoemde uitspraak van de Raad van 18 oktober 2017 slaagt daarom evenmin.
11. Ten aanzien van de toepassing van verweerders hiervoor in algemene zin aanvaarde werkwijze op het voorliggende geval overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder heeft erkend dat in de huidige situatie de resultaten onvoldoende kunnen worden bereikt, omdat de zorgaanbieder nog niet tot de volledige uitvoering van het ondersteuningsplan heeft kunnen komen. Volgens verweerder heeft hij teruggekoppeld gekregen dat er in de woning van eiseres teveel spullen staan en dat de woning daardoor onvoldoende toe- en doorgankelijk is om de resultaten volledig te kunnen bereiken. Eiseres heeft dit betwist. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiseres een eigen verantwoordelijkheid heeft om het verweerder mogelijk te maken de op hem rustende compensatieverplichting na te (doen) komen. Eiseres heeft voorts niet weersproken dat zij de medewerkers van BAR-dichtbij tijdens de schoonmaakinspectie op 12 juli 2016 geen toestemming heeft gegeven om de gehele woning te inspecteren en om de woning verder te betreden dan de keuken. Zij heeft hierover ter zitting desgevraagd verklaard dat zij het antwoord schuldig moet blijven en dat het zou kunnen: zij zat toen in een zorghotel en zou dan speciaal naar huis moeten zijn gegaan, zoals zij dat op 14 april 2016 heeft gedaan voor het huisbezoek van klantmanager Middeldorp. Gelet hierop dient het voor rekening en risico van eiseres te komen dat verweerder geen (nader) onderzoek heeft kunnen (laten) doen naar (de behaalde resultaten in) de woning van eiseres, zodat het ervoor gehouden moet worden dat het eveneens voor rekening en risico van eiseres komende onvoldoende toe- en doorgankelijk zijn van de woning eraan in de weg staat dat de beoogde resultaten volledig kunnen worden bereikt.
12. Op grond van het voorgaande moet geoordeeld worden dat niet is gebleken dat eiseres met de toegekende maatwerkvoorziening onvoldoende ondersteuning wordt geboden om de resultaten “een schoon en leefbaar huis” en “het beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding” te kunnen bereiken. Verweerder heeft voldoende gemotiveerd dat met de toegekende maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning in beginsel een passende bijdrage zou kunnen worden geleverd aan het realiseren van een situatie waarin eiseres in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid, zodat zij zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven wonen. Eiseres heeft onvoldoende onderbouwd en aannemelijk gemaakt dat zij met de toegekende indicatie en het daarbij behorende ondersteuningsplan onvoldoende wordt gecompenseerd.
13. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.V. van Baaren, voorzitter, en mr. dr. P.G.J. van den Berg en prof. mr. A.C. Hendriks, leden, in aanwezigheid van mr. P.B. Thiemann, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage
Artikel 2.1.2, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning.
Artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college er voor zorgdraagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen zes weken na de melding van een hulpvraag, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met het achtste lid.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Artikel 2.6.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college de vaststelling van rechten en plichten kan mandateren aan een aanbieder.