Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummers: ROT 15/8008 en ROT 16/1899
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 augustus 2016 in de zaken tussen
[eiser],
gemachtigde: mr. T.G.J. Horlings,
en
het college van burgemeester en wethouders van [a], verweerder,
gemachtigde: mr. A. Doup.
Procesverloop
1. Bij besluit van 21 mei 2015, verzonden op 28 mei 2015, heeft verweerder de beoordeling van eisers functioneren over de periode van 1 augustus 2014 tot 1 maart 2015 vastgesteld.
Bij besluit van 5 november 2015 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de vastgestelde beoordeling ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen bestreden besluit I beroep ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer ROT 15/8008.
2. Bij besluit van 20 augustus 2015 (ontslagbesluit) heeft verweerder eiser met ingang van 21 augustus 2015 eervol ontslag verleend wegens ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking, anders dan op grond van ziekte of gebreken (artikel 8:6 van Pro de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor de sector gemeenten en de uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO)).
Bij besluit van 4 februari 2016 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het ontslagbesluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen bestreden besluit II beroep ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer ROT 16/1899.
3. Het onderzoek ter zitting heeft in beide zaken plaatsgevonden op 30 mei 2016.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [b] en
[c].
Overwegingen
1.1. Eiser is sinds 1 september 2008 werkzaam bij de gemeente [a] in de functie van [d].
1.2. Over het tijdvak 2010 is het functioneren van eiser op vier van de vijf competentiegebieden (totaalscore 6 punten) als onvoldoende beoordeeld. De beoordeling is vastgesteld op 28 januari 2011, met de kanttekening dat in de beoordelingsperiode sprake was van ‘verzachtende omstandigheden’. Afgesproken is dat een verbetertraject wordt gestart.
1.3. Over het tijdvak 2011 is eiser vanwege afwezigheid door ziekte niet beoordeeld en is het verbetertraject opgeschort. Na eisers volledige herstel wordt alsnog gestart met het verbetertraject.
1.4. Over het tijdvak 2012 is eisers functioneren op drie van de vijf competentiegebieden beoordeeld met een ‘1’ (‘belangrijke veranderingen zijn dringend noodzakelijk’) en op twee met een ‘2’ (‘een of enkele verbeteringen zijn noodzakelijk’). De beoordeling is op 30 augustus 2013 vastgesteld, waarna op 26 november 2013 een nieuw plan van aanpak gericht op beter functioneren wordt vastgesteld. Bij brief van 22 juli 2014 wordt de beoordeling - na bezwaar en op advies van de bezwarencommissie - omgezet in een formeel functioneringsoordeel. Tevens wordt besloten een nieuw verbetertraject te starten. Dit traject ziet op de periode van 1 augustus 2014 tot 1 maart 2015.
1.5. Op 15 juli 2014 hebben eiser en zijn leidinggevende ([c]) een geactualiseerd en bijgesteld plan van aanpak (verbeterplan) getekend. Samengevat zijn de volgende afspraken gemaakt:
Algemene afspraken:
- het dagelijks bijhouden van een urenregistratie;
- het wekelijks aanleveren van een overzicht, aan de hand van Decos, van de te
verwachten output.
verwachten output.
Het verbeteren van de vijf competentiegebieden: professioneel functioneren, mensen en organisatie, kwaliteit en klantgerichtheid, doel- en resultaatgerichtheid en kennis, kunde en vaardigheden. Daarbij wordt afgesproken dat eiser bij de eerstvolgende beoordeling (zes maanden na de uitvoering van het plan van aanpak) op de genoemde competenties minimaal een totaalscore van 13 punten behaalt. Wanneer dit aantal punten niet wordt behaald zal een ontslagtraject worden ingezet.
In dit verband worden de volgende afspraken gemaakt:
eiser neemt een proactieve en ondernemende houding aan (het zelfstandig oppakken van zaken en onderwerpen) en geeft in het werkoverleg zelf aan welke onderwerpen hij heeft opgepakt;
eiser toont aan over analytisch vermogen te beschikken aan de hand van een drietal onderwerpen);
eiser geeft een presentatie geeft over de positie van het wijk- en buurtbeheer;
eiser stelt een notitie op over overleggremia met het ondernemingsveld in [a];
eiser heeft een goede dialoog en samenwerking met de wethouder, hetgeen moet leiden tot tevreden wethouders;
eiser heeft en zoekt een goede dialoog en samenwerking met collega’s;
de kwaliteit (wat betreft inhoud en taalgebruik) van schriftelijke stukken is zodanig dat schriftelijke stukken door de leidinggevende slechts op hoofdlijnen getoetst hoeven te worden;
eiser overlegt over samenwerking met en een plan van aanpak met betrekking tot de Stichting [e];
eiser stelt een plan van aanpak op over Vluchtelingenwerk;
eiser actualiseert maandelijks de werkplanning (die concreet en actueel moet zijn) via WCP.
- Wekelijks werkoverleg.
- Tweewekelijks voortgangsoverleg.
- Uiterlijk begin 2015 vindt een beoordelingsgesprek plaats.
1.6 In het overleg van 17 september 2014 zijn de hiervoor bedoelde drie onderwerpen vastgesteld aan de hand waarvan eisers analytisch vermogen zou worden beoordeeld.
Het ging om de Evaluatie van de werkgroep sociale cohesie, de Notitie economie en de Rol/positie Stichting [e].
Het ging om de Evaluatie van de werkgroep sociale cohesie, de Notitie economie en de Rol/positie Stichting [e].
1.7. Op 1 en 4 december 2014 heeft in een voortgangsgesprek met eiser een tussentijdse evaluatie van het verbeterplan plaatsgevonden. Bij brief van 23 december 2014 is eiser een bevestiging van het besprokene tijdens de tussenevaluatie toegezonden, met een planningsschema en een finale waarschuwing om vóór 20 februari 2015 zijn functioneren te verbeteren.
1.8. Vanaf 22 januari 2015 heeft eiser zich ziekgemeld en nadien zijn werkzaamheden niet meer hervat.
1.9. Op 27 maart 2015 heeft verweerder eiser telefonisch uitgenodigd voor een beoordelingsgesprek op 2 april 2015. Eiser is niet verschenen. In zijn schriftelijke reactie van 7 april 2015 stelt eiser dat het verbetertraject in zijn ogen nog niet is afgerond.
Op 21 mei 2015 is de eindbeoordeling vastgesteld. Met een totaalscore van zes punten (vier maal een 1, een maal een 2) wordt het functioneren van eiser over de feitelijke beoordelingsperiode, van 1 augustus 2014 tot 22 januari 2015, als onvoldoende beoordeeld.
1.10. Op 9 juli 2015 heeft verweerder eiser geïnformeerd over het voornemen hem ontslag te verlenen. Bij brief van 16 juli 2015 heeft eiser zijn bedenkingen aan verweerder kenbaar gemaakt. Bij besluit van 20 augustus 2015 is eiser met ingang van 21 augustus 2015 eervol ontslag verleend op grond van artikel 8:6, eerste lid, van de CAR/UWO, met inachtneming van de in artikel 10d:6, vijfde lid, van de CAR/UWO genoemde re-integratietermijn. Het ontslag is met ingang van 21 december 2015 geëffectueerd.
2.1 Bij bestreden besluit I heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 19 oktober 2015, de bestreden beoordeling van 21 mei 2015 ongewijzigd gehandhaafd. Verweerder handhaaft het standpunt dat eiser niet functioneert op het niveau van [d].
2.2. Bij bestreden besluit II heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 21 januari 2016, het ontslagbesluit van 20 augustus 2015 onder doorvoering van een aantal tekstuele aanpassingen gehandhaafd, het aan het ontslagbesluit klevende bevoegdheidsgebrek hersteld en het ontslagbesluit bekrachtigd.
3.De beoordeling
3.1.
Eiser voert aan dat zijn taken en werkzaamheden niet voldoende duidelijk zijn omschreven. Verder meent hij dat de beoordeling niet op voldoende gronden berust, omdat daaraan onjuiste en onvoldoende concrete feiten ten grondslag zijn gelegd.
3.2.
Op grond van vaste jurisprudentie, waaronder de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 21 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:263, is de rechterlijke toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat die beoordeling op onvoldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het betrokken bestuursorgaan met concrete feiten onderbouwen dat dat oordeel niet op onvoldoende gronden berust. Niet doorslaggevend is dan of ieder feit juist is vastgesteld of geduid, het gaat erom of het totale beeld van de beoordeling deze toetsing doorstaat.
3.3.
De rechtbank stelt vast dat nog laatstelijk op 12 augustus 2014 een overzicht is opgesteld van de taakvelden c.q onderwerpen waarop de werkzaamheden van eiser in zijn functie van [f] zich toespitsen. Verder heeft verweerder in reactie op de aanvullende gronden van eiser aangegeven uit welke eerdere documenten blijkt van de taakinhoud van eiser en de wijze van actualisering daarvan alsmede dat die taakinhoud past binnen het functieprofiel van [d].
De rechtbank is op basis hiervan van oordeel dat bij eiser omtrent zijn taken en werkzaamheden geen onduidelijkheid kon bestaan. Deze beroepsgrond faalt dan ook.
3.4.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat de bij bestreden besluit I gehandhaafde beoordeling de onder 3.2 omschreven toetsing doorstaat. Verweerder heeft de vastgestelde scores, resulterend in het eindoordeel ‘onvoldoende’, uitgebreid en aan de hand van talrijke concrete voorbeelden toegelicht. Hierdoor is een goed en reëel beeld van eisers functioneren ontstaan, dat voldoende grondslag biedt voor de conclusie dat eiser op alle onderdelen, zoals afgesproken in het verbeterplan, niet functioneert op het niveau van [d], ondanks de ondersteuning en begeleiding die hem tijdens het verbetertraject door zijn leidinggevende en via externe coaching is verleend.
3.5.
Anders dan eiser, ziet de rechtbank geen reden voor twijfel aan de objectiviteit van de beoordeling. De beoordeling is opgesteld door eisers leidinggevende en vervolgens vastgesteld door een tweede persoon, te weten algemeen directeur [g]. Daar komt bij dat voor de beoordeling niet alleen de visie van de leidinggevende relevant was, maar dat tevens gebruik is gemaakt van het oordeel van informanten, waaronder de teamcoördinator, de wethouder, de gemeentesecretaris en het afdelingshoofd Regie. De rechtbank volgt eiser niet in de stelling dat aan de informatie afkomstig van de informanten geen waarde kan worden gehecht, omdat zij nauwelijks met hem zouden hebben samengewerkt. De door de informanten verstrekte informatie is in lijn met de signalen die door andere collega’s en door derden (van buitenaf) ten aanzien van eiser zijn afgegeven.
3.6.
De beroepsgrond faalt.
4.Het ontslag
4.1.
Op grond van artikel 8:6, eerste lid, van de CAR/UWO kan aan de ambtenaar ontslag worden verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie, anders dan op grond van ziekten of gebreken.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB, waaronder de uitspraak van 24 december 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4802), moet het bestuursorgaan ongeschiktheid voor het vervullen van een functie – zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn – aantonen aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Daarbij geldt dat een ontslag op de hiervoor genoemde grond in het algemeen niet toelaatbaar is als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren.
4.3.
Eiser betoogt dat hem geen reële en eerlijke kans is geboden zijn functioneren te verbeteren. Het verbeterplan omvat teveel, niet meetbare en niet reële doelstellingen.
Eiser is door zijn leidinggevende niet constructief begeleid, waarbij hij wijst op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 december 2012 (ECLI:NL:RBAMS:2012:BZ1074). Verder is de afgesproken beoordelingsperiode, die tot 1 maart 2015 zou duren, nooit feitelijk afgerond, doordat eiser per 22 januari 2015 is uitgevallen wegens ziekte.
4.3.1.
De rechtbank volgt eiser niet in dit betoog. Al vanaf 2010 is eiser erop aangesproken dat zijn functioneren als [d] onvoldoende is en verbetering behoeft. Als ontwikkelpunten werden (ook toen al) genoemd: het functioneren op strategisch niveau (visie), het bijhouden van vakkennis en nieuwe ontwikkelingen, het tonen van een proactieve houding, analytisch vermogen, planning en structuur en mondelinge en schriftelijke communicatie. In 2011 is eiser een verbetertraject aangeboden, waarmee vanwege zijn arbeidsongeschiktheid wegens ziekte pas in 2012 kon worden gestart.
Van 13 september 2013 tot 1 juni 2014 was eiser wederom (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt. Medio 2014 is besloten hem opnieuw een kans te geven zijn functioneren te verbeteren, resulterend in een nieuw verbetertraject, met als uitgangspunt het geactualiseerde verbeterplan van 15 juli 2014.
4.3.2.
Verder is de rechtbank, anders dan eiser, van oordeel dat het verbeterplan van 15 juli 2014 voldoende haalbare, concrete en goed meetbare doelstellingen omvat. De afspraken, zoals ook hiervoor onder 1.5. en 1.6 genoemd, zijn duidelijk en concreet geformuleerd en sluiten aan bij wat van een [d] mag worden verwacht. Aan de hand daarvan heeft verweerder tot het oordeel kunnen komen dat eiser niet binnen de hem gestelde termijn de afgesproken doelstellingen heeft behaald. Uit het dossier blijkt dat eiser tijdens overlegmomenten niet uit eigen beweging onderwerpen heeft aangedragen of benoemd die door hem zijn opgepakt. Verder is hij onvoldoende in staat gebleken de drie onderwerpen die hij in het kader van het verbetertraject zou oppakken, tijdig en volledig te onderzoeken en te analyseren. De presentatie over de rol en de positie van de Stichting [e] heeft eiser uiteindelijk niet gegeven. Met de Stichting heeft wel een overleg plaatsgevonden, maar dit heeft niet geresulteerd in een plan van aanpak. De ‘Notitie economie’ heeft eiser niet tot stand gebracht. Ook de notitie over overleggremia ondernemersveld [a] heeft eiser niet opgepakt. De bestuursopdracht voor de ‘Evaluatie werkgroep sociale cohesie’ is wel gereedgekomen, maar met teveel aanwijzingen en correcties. De ‘Evaluatie werkgroep sociale cohesie’ zelf is niet gerealiseerd.
Het aanbrengen van aanwijzingen en correcties in de door eiser aangeleverde stukken heeft de leidinggevende veel tijd gekost. Eiser heeft dan ook niet aangetoond over een ondernemende en proactieve houding, alsmede over analytisch vermogen te beschikken.
Dat het aantal uit te werken onderwerpen zonder inspraak van eiser zou zijn uitgebreid, van een naar drie, zoals hij stelt, mist feitelijke grondslag. Immers reeds volgens het plan van aanpak van 15 juli 2014 zou eiser in dat verband een drietal onderwerpen ter hand nemen. Van een taakverzwaring was naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake.
4.3.3.
De rechtbank volgt eiser evenmin in de stelling dat het verbetertraject niet constructief was en dat hij daarin onvoldoende (door zijn leidinggevende) is begeleid.
Met eiser zijn wekelijks werkgesprekken en tweewekelijks voortgangsgesprekken gehouden, waarmee ook al voor het verbetertraject een aanvang was gemaakt.
Gedurende het verbetertraject is eiser tevens de gelegenheid geboden zich door twee externe coaches, waaronder een taalcoach, te laten bijstaan.
Uit de (veelvuldige) gespreksverslagen blijkt dat steeds met eiser is besproken welke vorderingen er zijn gemaakt, welke problemen hij signaleert en hoe deze kunnen worden opgelost en welke taken en onderwerpen nog ter hand genomen moeten worden. Mede in het licht van hetgeen onder 4.3.1. en 4.3.2. is overwogen, kan niet worden gezegd dat verweerder onvoldoende inspanningen heeft verricht om eiser in zijn verbetertraject intensief te begeleiden. Dat eiser een andere opvatting heeft over wat tijdens de gesprekken en contacten tussen hem, zijn leidinggevende en teamcoördinator is besproken, kan niet tot een ander oordeel leiden. Van een situatie als in de door eiser aangehaalde uitspraak van 11 december 2012 is geen sprake.
4.3.4.
De rechtbank volgt eiser evenmin in de stelling dat de beoordelingsperiode niet feitelijk is gerealiseerd en te kort was. Met eiser was een verbetertraject afgesproken tot 1 maart 2015. Door de ziekmelding van eiser is het traject per 22 januari 2015 – na ruim vijfenhalve maand – gestuit. Dit vormt evenwel geen grond voor het oordeel dat eiser geen eerlijke kans heeft gehad.
Naar het oordeel van de rechtbank is de feitelijk gerealiseerde beoordelingsperiode, ook rekening houdend met eisers afwezigheid in oktober 2014, voor verweerder lang genoeg geweest om zich een goed en reëel beeld te kunnen vormen van eisers vorderingen op de afgesproken ontwikkelpunten en tot een afgewogen oordeel te komen over eisers functioneren. Eiser wist van aanvang af op welke punten zijn functioneren verbetering behoefde. Van hem mocht dan ook worden verwacht dat hij al ruim voor 22 januari 2015 een vergaande mate van ontwikkeling en realisatie van de afspraken had laten zien.
Ondanks de werkoverleggen, de voortgangsgesprekken, de begeleiding door externe coaches, de tussentijdse evaluatie in december 2014 en de finale waarschuwing van
23 december 2014 is eiser er niet in geslaagd zijn functioneren op alle competentiegebieden op het gewenste niveau van [d] te brengen. Verweerder mocht er dan ook vanuit gaan dat de beoogde verbetering van eisers functioneren, ook als het verbetertraject na eisers hersteld melding was voortgezet, redelijkerwijs uitgesloten was.
4.3.5.
Voor zover eiser stelt dat hij tijdens het verbetertraject geen redelijke kans heeft gehad omdat sprake was van pesten en intimidatie van werkgeverszijde, is de rechtbank van oordeel dat eiser deze stelling niet aannemelijk heeft gemaakt.
4.4.
De beroepsgrond faalt.
5. Uit het voorgaande volgt dat verweerder bevoegd was om aan eiser ontslag te verlenen op grond van artikel 8:6 van Pro de CAR/UWO. In hetgeen eiser in zijn aanvullende gronden nog gedetailleerd naar voren heeft gebracht, en waarop verweerder ter zitting in zijn pleitnotitie gedetailleerd en gemotiveerd is ingegaan, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid ervan had moeten afzien van die bevoegdheid gebruik te maken. Verweerder was evenmin verplicht een herplaatsingsonderzoek uit te voeren, alvorens tot ongeschiktheidsontslag over te gaan, nu daarvoor geen wettelijke grondslag bestaat (zie de uitspraken van de CRvB van 26 februari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH5437, en 19 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1833).
5.1.
Anders dan eiser stelt, heeft verweerder wel degelijk gezocht naar re-integratiemogelijkheden voor eiser. De re-integratiefase ving conform artikel 10d:6, tweede en derde lid, van de CAR/UWO aan op 21 augustus 2015 en bedroeg in eisers geval vier maanden (artikel 10d:6, vijfde lid, aanhef en onder a, van de CAR/UWO). Bij brief van 10 december 2015 heeft verweerder eiser meegedeeld dat het ontslag per 21 december 2015 wordt geëffectueerd. Verweerder heeft aan zijn uit artikel 10d:6 van de CAR/UWO voortvloeiende inspanningsverplichting voldaan door eiser een outplacementtraject aan te bieden en hem te laten kiezen uit vier verschillende outplacementbureaus. Dat vanwege ziekte van eiser re-integratie vervolgens niet daadwerkelijk van de grond is gekomen, is een omstandigheid die niet aan verweerder is toe te rekenen.
6. De beroepen zijn ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, voorzitter, en mr. E.J. Rutten en mr. A.G. van Malenstein, leden, in aanwezigheid van M.G. den Ambtman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 augustus 2016
.
.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.