Uitspraak
15/3041 AW
Datum uitspraak: 19 mei 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
25 maart 2015, 14/719 (aangevallen uitspraak)
25 maart 2015, 14/719 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het dagelijks bestuur van de GGD Brabant-Zuidoost (dagelijks bestuur)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. B.F.M. Kievitsbosch, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Mr. J.P.M. Klijn, advocaat, heeft zich als opvolgend gemachtigde van appellant gesteld en de gronden van het hoger beroep ingediend.
Namens de minister heeft mr. M.P.A.M. Voogt, advocaat, een verweerschrift ingediend.
De minister heeft vragen van de Raad beantwoord en een nader stuk ingediend.
Mr. M.H. Blankert, kantoorgenote van mr. Klijn, heeft namens appellant op die beantwoording gereageerd en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 april 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. J.G. Kroon, kantoorgenoot van mr. Klijn. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Voogt, drs. H. van de Pas, G.M.T. Biezemans en R.L. van Driel.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was sinds 1 april 1997 bij (de rechtsvoorganger van) de [naam dienst] aangesteld in de functie van [functie] .
1.2.
In 2006 is de bekwaamheidsverklaring van appellant tijdelijk ingetrokken, omdat hij de zogenoemde profcheck niet had gehaald. Ook is hij in dat jaar aangesproken op zijn gedrag, waarbij hem is verweten onvoldoende zelfreflectie te hebben en steeds alle op- en aanmerkingen op zijn functioneren ter discussie te stellen.
1.3.
Eind 2009 is appellant naar aanleiding van signalen van zijn collega’s aangesproken op het niet volgen van de protocollen en het niet openstaan voor feedback. Appellant is te kennen gegeven dat het vertrouwen in hem was verdwenen. Hierop is een verbetertraject gestart voor de periode van 1 januari 2010 tot 1 juli 2010. Het traject heeft, na verlengingen, uiteindelijk tot 1 augustus 2011 geduurd. Het verbetertraject zag op het correct invullen van ritformulieren, protocollair handelen, het herstellen van vertrouwen bij collega’s, de toenmalige Medische Manager Ambulancezorg (MMA) en zijn leidinggevende, het verbeteren van de wijze van communicatie en werken aan zelfreflectie. In het kader van dit verbetertraject heeft onder meer ‘support on the job’, casusbespreking met de toenmalige MMA en een coachingstraject plaatsgevonden. Ook is getracht appellant in het kader van dit verbetertraject over te plaatsen van [plaatsnaam 1] naar [plaatsnaam 2] , maar dit is vanwege weerstand tegen zijn komst bij collega’s uit [plaatsnaam 2] niet doorgegaan.
1.4.
Op 16 november 2012 heeft appellant deelgenomen aan een scholingsdag. Naar aanleiding van de kritiek van twee trainers op appellant met betrekking tot zijn houding en gedrag, zelfreflectie en kennis van het basale protocol, heeft MMA vdP op 22 november 2012 onder meer een mondelinge toets afgenomen, waarbij vier veel voorkomende protocollen uit het landelijk protocol ambulancezorg (LPA) aan bod kwamen. De MMA oordeelde dat de actuele en actieve kennis van appellant van het LPA onvoldoende aanwezig was, waarop de bekwaamheidsverklaring van appellant opnieuw tijdelijk is ingetrokken. Hierop hebben de teammanagers dV en vD in een gesprek met appellant op 26 november 2012 meegedeeld dat zij een terugval in het functioneren van appellant hebben geconstateerd en dat een tweeledig traject zal worden gestart, dat enerzijds gericht is op het verbeteren van de kennis van appellant en het herkrijgen van de bekwaamheidsverklaring en anderzijds op het verbeteren van de houding en het gedrag van appellant.
1.5.
Het traject gericht op het verbeteren van de kennis van appellant en het herkrijgen van de bekwaamheidsverklaring bestond uit vier onderdelen: een herkansing van de LPA-toets, een regionale profcheck, een landelijk assessment bij de Academie voor Ambulancezorg en een begeleidings- en beoordelingstraject door het team werkbegeleiders. Appellant heeft de
LPA-toets op 7 februari 2013 en het landelijk assessment op 4 maart 2013 met een positief resultaat afgerond. De regionale profcheck op 7 februari 2013 is als onvoldoende beoordeeld. In het eindverslag van het begeleidings- en beoordelingstraject van 1 maart 2013 benoemen de werkbegeleiders hun positieve bevindingen, maar wijzen zij er daarnaast onder meer op dat zij op het punt van het protocollair werken niets anders kunnen concluderen dan dat het onvoldoende is, dat appellant blijk geeft van te weinig inzicht in eigen handelen, dat hij negatieve feedback niet ombuigt naar leermomenten maar zoekt naar ‘bewijslast’ voor zijn eigen gelijk en dat het reflecterend vermogen op de effecten van zijn handelen bij verschillende hulpverleningen niet voldoende is.
1.6.
In het kader van het traject ter verbetering van de houding en het gedrag van appellant is appellant opgedragen een plan van aanpak te maken. In onder meer een brief van
20 december 2012 is aan appellant benoemd en onderbouwd welke gedrags- en houdingsaspecten het betreft: onvoldoende zelfreflectie, onvoldoende luisteren en aanwijzingen van de omgeving omzetten in constructief gedrag, onvoldoende verantwoordelijkheid nemen voor eigen gedrag, onvoldoende begrip dat communicatie interactie is en het niet accepteren van leiding van de leidinggevende. Over het maken van een plan van aanpak door appellant hebben diverse gesprekken plaatsgehad en zijn diverse brieven tussen partijen gewisseld. Appellant is hulp aangeboden bij het maken van het plan van aanpak door zijn leidinggevende, maar hij heeft hiervan geen gebruikgemaakt. Uiteindelijk heeft appellant een plan van aandacht overgelegd, dat door het dagelijks bestuur als provocerend en als een bewijs van gebrek aan zelfreflectie is opgevat, omdat daarin niet is ingegaan op de genoemde verbeterpunten.
1.7.
Nadat het dagelijks bestuur appellant in kennis had gesteld van het voornemen om hem ongeschiktheidsontslag te verlenen en van het voornemen van de MMA’s vdP en M om de bekwaamheidsverklaring van appellant definitief in te trekken, appellant zijn zienswijze op deze voornemens kenbaar had gemaakt en de MMA’s de bekwaamheidsverklaring overeenkomstig hun voornemen definitief hadden ingetrokken, heeft het dagelijks bestuur bij besluit van 26 juni 2013 aan appellant met ingang van 1 september 2013 op grond van
artikel 8:6 van Pro de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) ontslag verleend wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken. Aan het ontslag ligt ten grondslag onvoldoende functioneren en het ontbreken van vertrouwen dat tot een verbetering kan worden gekomen alsmede de definitieve intrekking van de bekwaamheidsverklaring.
1.8.
Bij besluit van 16 januari 2014 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur, in afwijking van het advies van de Bezwarencommissie ambtenarenzaken, het bezwaar tegen het besluit van 26 juni 2013 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
3.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 15 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:33) moet het bestuursorgaan ongeschiktheid voor het vervullen van een functie - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van die functie vereist zijn - aantonen aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar.
3.2.
Volgens eveneens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 3 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1098) is een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken in het algemeen niet toelaatbaar, als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren.
3.3.
De Raad is, met de rechtbank, van oordeel dat er voor het dagelijks bestuur voldoende feitelijke grondslag bestond om appellant ongeschikt te achten voor de uitoefening van zijn functie als [functie] . Appellant schoot bij herhaling tekort op wezenlijke punten ten aanzien van zowel kennis als houding en gedrag. Al in 2006 en 2009, maar ook wederom eind 2012, bleek appellant onvoldoende kennis te hebben van de protocollen die bij de werkzaamheden als [functie] dienen te worden gevolgd. Dat een gedegen kennis van die protocollen en het op juiste wijze uitvoeren daarvan van grote betekenis is voor een [functie] , behoeft geen betoog. Ook houding en gedrag van appellant lieten steeds opnieuw te wensen over. Zoals onder meer in de 1.6 genoemde brief van 20 december 2012 met voorbeelden is onderbouwd, ontbrak het appellant aan voldoende zelfreflectie, deed hij te weinig met aanwijzingen van collega’s en zijn leidinggevende omtrent zijn functioneren, nam hij onvoldoende verantwoordelijkheid voor eigen gedrag, luisterde hij te weinig naar en communiceerde hij te weinig met zijn collega’s en had hij moeite met het accepteren van leiding van zijn leidinggevende. Het beeld dat van appellant oprijst is dat van een eigenzinnige medewerker die zelf wel wist wat een goede invulling van zijn functie inhield en daarbij de aanwijzingen van collega’s en zijn leidinggevende niet nodig had. Van een goede en voor de uitoefening van zijn functie onontbeerlijke samenwerking kwam hierdoor onvoldoende terecht.
3.4.
De Raad is verder van oordeel dat appellant diverse malen en op voldoende duidelijke wijze op zijn kennis en gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Appellant heeft van 1 januari 2010 tot 1 augustus 2011 al een langdurig verbetertraject doorlopen. Eind 2012 is opnieuw een verbetertraject gestart. Het deel van het traject dat zag op het verbeteren van de kennis van appellant en het herkrijgen van de bekwaamheidsverklaring omvatte vier onderdelen die met goed gevolg moesten worden afgesloten. Appellant heeft twee daarvan met een onvoldoende afgesloten. Ten aanzien van het deel van het traject dat zag op het verbeteren van gedrag en houding heeft appellant de hem geboden kans om een nieuw traject aan te gaan laten lopen door niet zelf, dan wel met hulp van zijn leidinggevende, met een plan van aanpak te komen (zie ten aanzien van dit laatste ook 3.5.4).
3.5.
Wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, leidt de Raad niet tot een ander oordeel dan onder 3.3 en 3.4 is weergegeven.
3.5.1.
De opvatting van appellant dat het handelen van het dagelijks bestuur, en in het bijzonder van zijn leidinggevende S en diens opvolger dV, zich kenmerkt door vooringenomenheid jegens hem en door het creëren van een situatie die leidt tot beëindiging van zijn aanstelling, vindt geen steun in de gedingstukken. Er is geen grond voor het oordeel dat de diverse keren dat appellant op zijn onvoldoende functioneren is gewezen en de diverse pogingen die zijn ondernomen om zijn functioneren te verbeteren slechts het oogmerk hadden om tot beëindiging van het dienstverband te komen. Hierbij komt dat het zeker niet alleen zijn leidinggevenden zijn geweest die kritiek hadden op het functioneren van appellant. Ook diverse anderen, waaronder collega’s, werkbegeleiders en MMA’s, hebben zich hierover kritisch uitgelaten.
3.5.2.
De stelling van appellant dat het verslag van de twee trainers van de scholingsdag op
16 november 2012 op geen enkele wijze mede als grondslag kan dienen voor zijn ontslag, treft geen doel. De Raad heeft evenals de rechtbank geen reden om aan de juistheid van de weergave van dit verslag te twijfelen. Hierbij komt dat hun vermoeden dat de kennis van appellant over het ‘basale protocol’ onvoldoende was, enkele dagen later is bevestigd door de negatieve uitkomst van de door de MMA afgenomen mondelinge toets, en dat hun bevindingen over het gedrag van appellant, bijvoorbeeld op het punt van het gebrek aan zelfreflectie, ook al eerder door anderen was vastgesteld. Dat het verslag is opgemaakt op verzoek van het dagelijks bestuur, betekent niet dat het niet objectief zou zijn. Het verzoek is gedaan nadat de trainers al spoedig na afloop mondeling hun bevindingen over appellant kenbaar hadden gemaakt en behoefte bestond aan een schriftelijke vastlegging ervan. Overigens speelt dit verslag in het geheel van de besluitvorming slechts een beperkte rol.
3.5.3.
De stelling van appellant dat zijn kennis en kunde ten onrechte als onvoldoende zijn aangemerkt, treft evenmin doel. Appellant heeft immers twee van de vier onderdelen van het deel van het verbetertraject dat hierop zag met een onvoldoende afgesloten. Dat appellant zich niet kan vinden in die beoordeling, is geen reden om aan de beoordeling van de begeleiders en de MMA voorbij te gaan.
3.5.4.
Appellant heeft verder betoogd dat het verbetertraject te kort is geweest en dat het niet aan hem maar aan het dagelijks bestuur was om ten behoeve van het verbetertraject een plan van aanpak te maken. De Raad stelt voorop dat het in beginsel aan het bestuursorgaan is om een verbetertraject op te stellen en niet aan de ambtenaar van wie het bestuursorgaan meent dat deze onvoldoende functioneert. Dat dit hier, althans voor het deel van het verbetertraject dat zag op de houding en het gedrag van appellant, niet is gebeurd, is in dit geval echter geen grond om te oordelen dat hem geen reële verbeterkans is geboden. Nu appellant al eerder een langdurig verbetertraject had gevolgd, waarbij gedrag en houding evenzeer aan de orde waren, en het dagelijks bestuur, onder meer in de brief van 20 december 2012, duidelijk had gemaakt waar appellant in zijn gedrag en houding tekortschoot, heeft het dagelijks bestuur van appellant ten aanzien van dit deel van het verbetertraject mogen verlangen om eerst zelf na te gaan hoe hij tot een gedragsverandering zou kunnen komen. Hierbij is appellant bovendien hulp aangeboden. Die hulp heeft hij niet ingeroepen en hij is evenmin zelf met het gevraagde plan van aanpak gekomen. Het verbetertraject is ten slotte niet te kort geweest, waarbij mede van belang is dat ook al eerder een verbetertraject met betrekking tot dezelfde aspecten is gevolgd.
3.5.5.
Appellant heeft in hoger beroep verder aangevoerd dat het dagelijks bestuur ten onrechte geen rekening heeft gehouden met zijn persoonlijke omstandigheden. Hij heeft in dit verband gewezen op een bedreiging met een wapen tijdens zijn werk in maart 2012 waarop het dagelijks bestuur volgens hem niet adequaat heeft gereageerd, een rechtszaak over de omgang met zijn kinderen in het kader van een vechtscheiding eind 2012 en een diagnose van PDD-NOS in diezelfde tijd. De Raad begrijpt dat zo’n bedreiging en rechtszaak ingrijpend kunnen zijn, maar uit de verslagen van de gesprekken en brieven uit die tijd blijkt op geen enkele wijze dat deze omstandigheden invloed hebben gehad op zijn functioneren en de wijze waarop het verbetertraject zich heeft voltrokken. Het dagelijks bestuur heeft in dit verband terecht opgemerkt dat appellant alle gelegenheid heeft gehad deze omstandigheden tijdens de gesprekken en in zijn zienswijze naar voren te brengen, maar hij heeft dit niet gedaan. Hetzelfde geldt voor de diagnose PDD-NOS, waarvan appellant overigens geen stukken heeft overgelegd.
3.6.
Uit 3.3 tot en met 3.5.5 volgt dat het dagelijks bestuur bevoegd was om aan appellant ontslag te verlenen op grond van artikel 8:6 van Pro de CAR/UWO. Het langdurige dienstverband en het verlies aan inkomen zijn, anders dan appellant heeft gesteld, geen omstandigheden op grond waarvan het dagelijks bestuur in redelijkheid ervan had moeten afzien van die bevoegdheid gebruik te maken. Het dagelijks bestuur was evenmin verplicht tot een herplaatsingsonderzoek alvorens tot ontslag over te gaan.
3.7.
Het voorgaande brengt tevens mee dat de vraag of de definitieve intrekking van de bekwaamheidsverklaring door de MMA’s een op zichzelf staande grond is die het ongeschiktheidsontslag rechtvaardigt, zoals het dagelijks bestuur heeft gesteld, buiten beschouwing kan blijven.
3.8.
Uit 3.1 tot en met 3.7 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
4. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.A. Kooijman als voorzitter en E.J.M. Heijs en
M.C.D. Embregts als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2016.
(getekend) J.J.A. Kooijman
(getekend) A. Mansourova