Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: ROT 14/1912
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 september 2015 in de zaak tussen
[eiseres], eiseres,
gemachtigde: mr. J.C. de Snoo-Verhage,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigden: mr. B.J. Klein en mr. B.F.J.W.M. van Boxtel.
Procesverloop
Bij aanslag met als factuurdatum 30 oktober 2013 (de aanslag) heeft verweerder van eiseres € 100.335,- aan leges omgevingsvergunning geheven.
Het daartegen gerichte bezwaar heeft verweerder bij uitspraak op bezwaar, gedagtekend 3 februari 2014 (het bestreden besluit), ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is tegelijk met zaaknummer ROT 14/1911 op 26 november 2015 ter zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en D. Zuidam en C. Schouten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De rechtbank heeft het onderzoek geschorst teneinde partijen met elkaar in overleg te laten treden om te bezien of een compromis mogelijk was.
Bij faxbericht van 23 december 2014 heeft eiseres verklaard dat partijen geen overeenstemming hebben bereikt.
Bij brief van 26 januari 2015 heeft de rechtbank de procedure hervat in de stand waarin het geding zich bevond en partijen verzocht om nadere reacties.
Bij brief van 2 februari 2015 heeft eiseres haar reactie gegeven.
Bij brief van 16 februari 2015 heeft verweerder hierop gereageerd.
Bij brief van 12 maart 2015 heeft eiseres haar reactie hierop gegeven.
Bij faxbericht van 23 maart 2015 heeft verweerder gereageerd.
Na daartoe toestemming te hebben ontvangen van partijen heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Eiseres heeft op 1 juli 2013 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van acht vrijstaande villa’s aan de [adres] in [plaats], in het kader van het project DuinVlinder. Als geschatte kosten voor de werkzaamheden heeft eiseres € 1.375.000,- exclusief omzetbelasting opgegeven.
1.2
Verweerder heeft de aanslag opgelegd op basis van de Verordening leges omgevingsvergunning 2013 (Verordening). De leges zijn opgelegd conform de door eiseres geschatte kosten van de werkzaamheden.
2. Eiseres voert aan dat de aanslag en het bestreden besluit onbevoegd zijn genomen.
2.1
Anders dan eiseres, naar de rechtbank begrijpt, meent, is niet van belang door wie de aangevraagde vergunning is verleend, hier het dagelijks bestuur van de deelgemeente [plaats]. Gelet op punt d van de bijlage bij artikel 2 van het Aanwijzingsbesluit heffings- en invorderingsambtenaar 2012 na clustervorming (Aanwijzingsbesluit) is van belang door wie de aanvraag in behandeling is genomen.
2.1.1
In dit geval is de aanvraag ingediend bij en in behandeling genomen door het bevoegde gezag, het Bureau Omgevingsvergunning. Derhalve is de concerndirecteur Stadsontwikkeling aangewezen als heffingsambtenaar en kan, gelet op het Ondermandaatbesluit, het hoofd Vergunningen van SO in zijn naam optreden als heffingsambtenaar.
2.2
Uit de achterkant van het aanslagbiljet volgt dat de aanslag is opgelegd door het hoofd vergunningen van SO.
2.3
De beroepsgrond faalt.
2.4
De rechtbank stelt voorts ambtshalve vast dat op het moment van het nemen van het bestreden besluit het Aanwijzingsbesluit niet meer van kracht was, maar dat dit met ingang van 26 november 2013 is vervangen door het Aanwijzingsbesluit heffings- en invorderingsambtenaar 2013. Gelet op artikel 2, tweede lid en onder g van dit besluit is het Hoofd vergunningen SO aangewezen als heffingsambtenaar. Het bestreden besluit is ondertekend door het Hoofd Afdeling vergunningen, naar de rechtbank begrijpt is dit het hoofd Vergunningen van SO. Derhalve is ook het bestreden besluit bevoegd genomen.
3. Eiseres voert voorts aan dat de Verordening jegens haar onverbindend is, omdat verweerder onvoldoende inzichtelijk maakt dat de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet niet is overschreden.
3.1
Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
Op grond van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan die rechten worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde laste ter zake.
3.1.1
Bij toetsing aan de opbrengstlimiet is pas dan plaats voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, indien verweerder deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen (bijvoorbeeld Hoge Raad, 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777). Verder volgt uit onder meer het arrest van de Hoge Raad van 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:938, dat niet mag worden verlangd dat van alle in de Verordening vermelde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze wordt vastlegt hoe de kosten ter zake daarvan zijn geraamd.
3.2
Met het door verweerder bij brief van 16 februari 2015 overgelegde overzicht van de geraamde kosten en opbrengsten in verband met omgevingsvergunning 2013 maakt verweerder aannemelijk dat de (geschatte) opbrengst voor 2013 niet hoger is dan de (geschatte) kosten. Anders dan eiseres betoogt, is verweerder bij de raming van het totaal aantal aanvragen voor een omgevingsvergunning in een bepaalde categorie, niet gehouden aan de in de Verordening neergelegde berekeningsmethodiek van individuele aanslagen. Gelet hierop heeft verweerder het aantal aanvragen in categorie 14 in redelijkheid op 0,50 kunnen schatten, wat een opbrengst oplevert van € 674.980,-.
3.3
De beroepsgrond faalt.
4. Eiseres voert aan dat artikel 1.3 van de bij de Verordening horende tarieventabel ten opzichte van haar onverbindend moeten worden verklaard omdat dit artikel leidt tot een willekeurige of onredelijke belastingheffing.
4.1
Op grond van artikel 1 van de Verordening worden onder de naam 'leges omgevingsvergunning' rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel (Tarieventabel).
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening worden de leges omgevingsvergunning geheven naar de heffingsmaatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende en daarvan deel uitmakende tarieventabel.
4.1.1
Op grond van artikel 1.1 van de Tarieventabel is de maatstaf bij een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen: de totale bouwkosten van de zaak waarop de aanvraag om een vergunning betrekking heeft.
Op grond van artikel 1.3 van de Tarieventabel bedraagt het tarief ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, sub a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) het bedrag dat volgt uit de hierna vermelde tabel.
categorie
totale bouwkosten in €
tarieven in €
0,00 t/m 7.700.000
420,00
I
7.700,01 t/m 15.400,00
619,00
II
15.400,01 t/m 35.900,00
1.425,00
III
35.900,01 t/m 71.900,00
2.100,00
IV
71.900,01 t/m 113.000,00
3.600,00
V
113.000,01 t/m 154.200,00
5.525,00
VI
154.000,01 t/m 267.000,00
13.033,00
VII
267.000,01 t/m 530.000,00
25.519,00
VIIII
530.000,01 t/m 1.100.000,00
50.378,00
IX
1.100.000,01 t/m 2.800.000,00
100.335,00
X
2.800.000,01 t/m 5.350.000,00
191.878,00
XI
5.350.000,01 t/m 10.700.000,00
253.438,00
XII
10.700.000,01 t/m 26.700.000,00
385.789,00
XIII
26.700.000,01 t/m 53.500.000,00
768.487,00
XIV
53.500.000,01 en hoger
1.349.960,00
4.1.2
Toepassing van deze tabel leidt bij een bouwsom van € 1.375.000,-, die niet in geschil is, tot een legesbedrag van € 100.335,-.
4.1.3
Op grond van vaste jurisprudentie kunnen gemeenten behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hen in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 65-67 en 77-78). Voor rechterlijk ingrijpen is pas plaats indien de gekozen tariefstelling leidt tot willekeurige of anderszins onredelijke belastingheffing die de (formele) wetgever niet op het oog kan hebben gehad.
Voor de beoordeling of daarvan sprake is moet eerst worden beoordeeld of in een concreet geval sprake is van een willekeurige of onredelijke heffing (hierna onder 4.2.1). Als dat het geval is, dient te worden bezien of sprake is van een regeling waarbij het de opstellers tijdens het opstellen van die regeling duidelijk moest zijn dat die regeling leidt tot een legesheffing waarvoor de (formele) wetgever niet heeft bedoeld hen de bevoegdheid te geven (vergelijk Hoge Raad 8 oktober 2004, ECLI:NL:HR:2004:AR3495) (hierna onder 4.2.2). Als ook dit het geval is, dient verweerder te motiveren waarom ondanks de gekozen heffingsmaatstaf toch geen sprake is van een willekeurige of onredelijke heffing (vergelijk Hoge Raad 28 februari 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB0273) (hierna onder 4.2.3).
4.2.1
Naar het oordeel van de rechtbank is op het eerste gezicht sprake van een onredelijke heffing. Hoewel op grond van vaste jurisprudentie geen rechtstreeks verband hoeft te bestaan tussen de hoogte van de leges en de omvang van de gemeentelijke dienstverlening (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 14 augustus 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1943), betekent dit niet dat in het geheel geen sprake dient te zijn van enige evenredigheid tussen de hoogte van de leges en de hoogte van de bouwsom.
In zijn arrest van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780 oordeelt de Hoge Raad dat het hanteren van een vast, bescheiden percentage van 2,25 % van de bouwkosten niet kan worden aangemerkt als willekeurig of onredelijk. Toepassing van de Tarieventabel leidt in dit geval evenwel tot een legesbedrag ter hoogte van (afgerond) 7,30 % van de bouwkosten. De rechtbank is van oordeel dat dit percentage dermate hoog is dat niet van een bescheiden percentage van de bouwsom kan worden gesproken.
4.2.2
Daarnaast leidt de Tarieventabel op zichzelf tot een legesheffing waarvan het de gemeentelijke wetgever duidelijk moest zijn dat dit leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing. In de Tarieventabel is een indeling gemaakt in categorieën op basis van bouwkosten. Per categorie wordt een vast bedrag aan leges geheven. Dit leidt wat betreft de hoogte van het legesbedrag als percentage van de bouwsom ertoe dat sprake is van een zaagtand, waarbij zowel binnen een categorie aanzienlijke verschillen ontstaan in het te betalen percentage, als ook op de grens van de verschillende categorieën. Hierbij zijn bij een overgang in categorie telkens sterke stijgingen aanwezig, zoals volgt uit het onderstaande overzicht:
cate-
gorie
kosten bouwsom vanaf
tot en met
tarief
maximaal
% van de bouwsom
minimaal
% van de bouwsom
€ 0,00
€ 7.700,00
€ 420,00
5,45%
I
€ 7.700,00
€ 15.400,00
€ 619,00
8,30%
4,02%
II
€ 15.400,01
€ 35.900,00
€ 1.425,00
9,25%
3,97%
III
€ 35.900,01
€ 71.900,00
€ 2.100,00
5,85%
2,92%
IV
€ 71.900,01
€ 113.000,00
€ 3.600,00
5,01%
3,19%
V
€ 113.000,01
€ 154.200,00
€ 5.525,00
4,89%
3,58%
VI
€ 154.200,01
€ 267.000,00
€ 13.033,00
8,46%
4,88%
VII
€ 267.000,01
€ 530.000,00
€ 25.519,00
9,56%
4,81%
VIIII
€ 530.000,01
€ 1.100.000,00
€ 50.378,00
9,51%
4,58%
IX
€ 1.100.000,01
€ 2.800.000,00
€ 100.335,00
9,12%
3,58%
X
€ 2.800.000,01
€ 5.350.000,00
€ 191.878,00
6,85%
3,59%
XI
€ 5.350.000,01
€ 10.700.000,00
€ 253.438,00
4,71%
2,37%
XII
€ 10.700.000,01
€ 26.700.000,00
€ 385.789,00
3,61%
1,44%
XIII
€ 26.700.000,01
€ 53.500.000,00
€ 768.487,00
2,89%
1,44%
XIV
€ 53.500.000,01
€ 1.349.960,00
2,52%
Enige evenredigheid tussen de hoogte van de leges en de hoogte van de bouwsom ontbreekt en er is geen verband te zien tussen de hoogte van de bouwsom en de hoogte van de leges als percentage daarvan. Zo bedragen bij een bouwsom van € 15.400,- de leges 4 % en bij een bouwsom van € 15.400,01, 9,25 %. Bij een bouwsom van € 530.000,- zijn de leges 4,81 %, bij een bouwsom van 530.000,01, 9,51 % en bij een bouwsom van 267.000,- bedragen de leges 4,88 %, terwijl de leges bij een bouwsom van 267.000,01, 9,56 % bedragen. Vanaf categorie V tot categorie X verdubbelt het tarief als percentage van de bouwsom bijna per overgang. In absolute bedragen bezien per overgang verdubbelt het tarief nagenoeg of meer dan dat vanaf categorie V tot categorie X. Zo bedraagt het tarief voor categorie VIII € 50.378,- en voor categorie IX € 100.335,-.
4.2.3
Ter motivering voor de keuze desondanks vast te houden aan de gekozen heffingsmaatstaf, stelt verweerder niets specifieks. Verweerder voert wel aan dat de herziening van de tarievenstructuur in 2012, die thans ook nog geldt, is gebaseerd op een uitgebreid geanalyseerd resultaat van met de recessie verband houdende ontwikkelingen, waardoor het aantal grote bouwplannen fors is teruggelopen, terwijl de afname in de categorie kleine bouwplannen beperkter is gebleven. Het eerder bestaande systeem van kruissubsidiering is gematigd, zodat de afhankelijkheid van een relatief klein aantal aanvragen in de hogere tariefklassen afneemt. Er is sprake van gewijzigde uitgangspunten zoals een betere kostenallocatie en het meer kostendekkend maken van de groepen van diensten. Voor zover dit dient te worden gezien als een motivering, is deze ontoereikend, omdat hieruit geen reden volgt waarom dit dan enkel door middel van de huidige zaagtandsgewijs lopende tarievenstructuur kan worden bereikt.
4.3
Anders dan in eerdere uitspraken van deze rechtbank, is de slotsom in deze zaak dan ook dat de door verweerder gehanteerde maatstaf, zoals neergelegd in artikel 1.3 van de Tarieventabel ten opzichte van eiseres onverbindend moeten worden geacht, het bestreden besluit dient te worden vernietigd en de aanslag dient te worden herroepen. De beroepsgrond slaagt.
5. Het beroep is gegrond. De overige beroepsgronden van eiseres behoeven daarom geen bespreking meer. Verweerder dient het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank vast op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Besluit). Hierbij geldt dat in dit geval gezien artikel 3, tweede lid, van het Besluit sprake is van twee samenhangende zaken (ROT 14/1911 en ROT 14/1912). Beide zaken zijn gelijktijdig ter zitting behandeld en beide beroepschriften zijn bijna gelijkluidend. Verder is voor beide zaken dezelfde aanvullende reactie van 2 februari en 12 maart 2015 ingediend. Derhalve is de rechtbank van oordeel dat de verrichte werkzaamheden in beide beroepszaken nagenoeg identiek konden zijn.
Gelet hierop stelt de rechtbank de vergoeding voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 735,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 voor de schriftelijke zienswijze van 2 februari 2015 en 0,5 voor de schriftelijke zienswijze van 12 maart 2015, met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1, gedeeld door twee).
Van overige kosten die voor vergoeding in aanmerking komen is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de aanslag;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 328,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 735,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Klomp, voorzitter, en mrs. A.P. Hameete en
C.F. de Jongh, leden, in aanwezigheid van mr. M. Noordegraaf, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 september 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Den Haag (belastingkamer).