Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/3296
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1],
[eiser 2]en
[eiser 3], uit [woonplaats], eisers (hierna: de maatschap),
[eiser 2]en
[eiser 3], uit [woonplaats], eisers (hierna: de maatschap),
(gemachtigde: [gemachtigde])
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, als rechtsopvolger van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (hierna: de minister).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek van de maatschap om herziening van het besluit van 17 december 2020, voor zover hierbij boetes aan haar zijn opgelegd. De maatschap is het niet eens met de afwijzing van haar herzieningsverzoek. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van het herzieningsverzoek.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de maatschap geen nieuw gebleken feiten en omstandigheden heeft aangevoerd en dat het besluit van 17 december 2020 niet onmiskenbaar onjuist is, zodat de weigering van de minister om dit besluit te herzien niet evident onredelijk is. De minister heeft daarom terecht het herzieningsverzoek van de maatschap afgewezen. De maatschap krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. De maatschap heeft op 16 februari 2024 de minister verzocht om het besluit van 17 december 2020 te herzien. De minister heeft dit herzieningsverzoek met het besluit van 20 maart 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 23 juli 2024 op het bezwaar van de maatschap is de minister bij de afwijzing van het herzieningsverzoek gebleven.
2.1.
De maatschap heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 24 oktober 2025 op zitting behandeld. De maatschap heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde voornoemd. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.B. de Haan en mr. A.H. Spriensma-Heringa.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. De maatschap heeft een landbouwbedrijf met rundvee in [woonplaats]. Dit bedrijf heeft ruim 55 hectare landbouwgrond en houdt graasdieren, die een groot deel van het jaar buiten staan.
3.1.
Met het besluit van 17 december 2020 heeft de minister de derogatievergunning van de maatschap voor het jaar 2018 met terugwerkende kracht ingetrokken (hierna: het intrekkingsbesluit). Tevens heeft de minister met dit besluit een boete van € 20.499,58 opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm (hierna: het boetebesluit).
3.2.
Met het besluit van 26 maart 2021 heeft de minister beslist op het hiertegen gemaakte bezwaar van de maatschap. De minister heeft het boetebesluit herroepen, aan de maatschap een boete van € 5.990,94 opgelegd en het intrekkingsbesluit gehandhaafd.
3.3.
Voor zover het besluit van 26 maart 2021 betrekking heeft op het boetebesluit heeft de maatschap daartegen beroep ingesteld bij deze rechtbank. Voor zover dit besluit betrekking heeft op het intrekkingsbesluit heeft de maatschap daartegen beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb).
3.4.
De rechtbank heeft in haar uitspraak van 6 mei 2022, ECLI:NL:RBOVE:2022:1259, het beroep tegen het besluit van 26 maart 2021 - voor zover dat betrekking heeft op het boetebesluit - gegrond verklaard en dat besluit vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de boete. De rechtbank heeft de boete gematigd en zelf vastgesteld op € 5.661,45. De reden voor deze matiging is het tijdsverloop tussen het voornemen tot boeteoplegging en het daadwerkelijke boetebesluit.
3.5.
De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak van de rechtbank.
3.6.
Het CBb heeft in zijn uitspraak van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:724, in hoger beroep voornoemde uitspraak van de rechtbank bevestigd en het beroep (in eerste en enige aanleg) tegen het in het besluit van 26 maart 2021 gehandhaafde intrekkingsbesluit ongegrond verklaard.
3.7.
De maatschap heeft op 16 februari 2024 de minister verzocht het besluit van 17 december 2020 te herzien. In essentie is de maatschap van mening dat vervluchtigde dierlijke meststoffen ten onrechte als gebruikte meststoffen binnen de gebruiksnormen worden bestempeld.
3.8.
Met het primaire besluit van 20 maart 2024 heeft de minister dit verzoek afgewezen.
3.9.
Met het bestreden besluit van 23 juli 2024 is de minister bij deze afwijzing gebleven.
Omvang van het voorliggende beroep
4. Het herzieningsverzoek ziet – zoals namens de maatschap ter zitting is bevestigd –
enkel op het boetebesluit van 17 december 2020. De afwijzing van het verzoek heeft dus alleen betrekking op het boetebesluit.
Toetsingskader bij herzieningsverzoeken
5. Na het verstrijken van (redelijke) beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen wordt een besluit definitief (ook wel onherroepelijk). Artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Het tweede lid van artikel 4:6 van Pro de Awb bepaalt dat wanneer geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van Pro de Awb de aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
Onder nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden worden verstaan feiten of omstandigheden die ná het eerdere besluit zijn voorgevallen, dan wel feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar die niet vóór dat besluit konden worden aangevoerd. Uit de rechtspraak volgt dat de nieuwe feiten en veranderde omstandigheden relevant c.q. van belang moeten zijn en betrekking hebben op de situatie waarop de eerdere beschikking (waarvan herziening is gevraagd) is gebaseerd. Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB) van 14 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:136. Indien op voorhand is uitgesloten dat hetgeen alsnog is aangevoerd of overgelegd aan het eerdere besluit kan afdoen, is er geen sprake van feiten of omstandigheden die een nieuwe toetsing rechtvaardigen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2330.
5.1.
Bij de beoordeling van een verzoek om herziening is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, kan het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel dragen.
5.2.
Dit is anders als de weigering door het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is. Zie de uitspraak van het CBb van 24 mei 2017, ECLI:NL:CBB:2017:190, overweging 2.2 en 2.3.
De (overeenkomstige) toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb op verzoeken om heroverweging van definitief geworden besluiten betekent dat dit ‘evident-onredelijk’-criterium ook geldt voor boetebesluiten. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 26 augustus 2025, ECLI:NL:CBB:2025:430, en de uitspraak van de grote kamer van de CRvB van 19 juli 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1363, overweging 4.4.2.
Uit de aard van het voor de (overeenkomstige) toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb geldende criterium vloeit voort dat een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling of een summier onderzoek voldoende moet zijn om tot onmiskenbare onjuistheid van het oorspronkelijke boetebesluit te concluderen en daarmee tot evidente onredelijkheid van het vasthouden aan het oorspronkelijke boetebesluit. Het is aan de verzoeker om dit aannemelijk te maken (zie de uitspraak van de grote kamer, onder 4.4.3). In navolging van de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 6 december 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:2623) geldt dat bij die beoordeling verschillende aspecten en criteria een rol kunnen spelen, zoals de uitdrukkelijke erkenning door het bestuursorgaan van de onjuistheid van de eerdere besluitvorming.
Inhoud van het bestreden besluit
6. De minister heeft zich bij de afwijzing van het herzieningsverzoek op de volgende standpunten gesteld.
6.1.
De maatschap heeft verwezen naar het WUR-rapport ‘Niveau en samenstelling van het stikstofverlies uit een melkveestal met roostervloer’ van juli 2023 en zij stelt dat dit een nieuw feit is. De minister is het daar niet mee eens. De minister heeft ter onderbouwing het volgende aangevoerd:
- In het algemeen geldt dat een stikstofgatberekening alleen kan worden toegepast bij staldieren. In de wettelijk vastgestelde excretieforfaits bij graasdieren (waarvan bij de maatschap sprake is) is al rekening gehouden met grotere stikstofverliezen. De gasvormige verliezen bij in de buitenlucht geproduceerde mest zijn namelijk groter dan bij in een stal geproduceerde mest.
- Het aangehaalde rapport van de WUR heeft betrekking op stikstofverliezen in een melkveestal met roostervloer, en ziet dus op een specifieke bedrijfssituatie / proeffaciliteit.
In het rapport wordt weliswaar aangegeven dat het totale stikstofverlies (16,6%) aanzienlijk groter is dan de aangenomen 9,4%, maar in het rapport is hiervoor een verklaring gegeven. In het rapport wordt verwezen naar de aanwezigheid van een drijflaag op de mest in de kelder van de proeffaciliteit en de gevolgen van verdrogen en vernatten van deze laag voor het stikstofverlies. De omstandigheden waarin de mest in de opslag zich bevindt zijn dus van belang voor de mate van stikstofverlies. In het rapport is verder verwezen naar een recente opslagproef, waarin vers verzamelde rundveemest vier maanden werd opgeslagen in afgesloten emmers en wekelijks werd geroerd. Onder deze omstandigheden trad geen stikstofverlies van betekenis op.
- De omstandigheden in de stallen van de maatschap (roostervloer; een eventuele drijflaag op de mest in de kelders) zijn niet bekend of althans zijn deze niet aangetoond. Daarom is het WUR-rapport niet zonder meer toepasbaar ten aanzien van het verlies van stikstof uit de stallen op het bedrijf van de maatschap. De stelling van de maatschap dat dit rapport de grondslag biedt om bij haar bedrijf af te wijken van de vastgestelde normeringen voor graasdieren, onderschrijft de minister dan ook niet. De in het kader van de vrije bewijsleer genoemde onderzoeken, samen met de door de maatschap uitgevoerde berekeningen (volgens de methode die is gehanteerd in het onderzoek van de WUR) zijn daarvoor onvoldoende. Wat door de maatschap is aangevoerd is onvoldoende bedrijfsspecifiek om van die normen af te wijken.
De minister concludeert dat het WUR-rapport waarop de maatschap haar herzieningsverzoek heeft gebaseerd, geen nieuw feit in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb is.
6.2.
De afwijzing van het verzoek om het besluit van 17 december 2020 te herzien is volgens de minister niet evident onredelijk. Het WUR-rapport is geen nieuw feit en daardoor is middels een oppervlakkige beoordeling niet vast te stellen dat het besluit van 17 december 2020 onmiskenbaar onjuist is in de zin dat het besluit elke redelijke rechtsgrond mist of dat er een evident te hoog boetebedrag is opgelegd. Er is op zijn minst nader onderzoek nodig.
Beoordeling van de beroepsgronden
Is er sprake van een nieuw feit in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb?
7. De maatschap stelt – zoals ter zitting nader verklaard – dat de wetenschappelijke methode voor berekening van gasvormige verliezen in het WUR-rapport wel een nieuw feit is. Uit dit rapport komt immers naar voren dat er een tot nu toe onbekend lek in de stikstofkringloop is. Met dit onbekende stikstoflek is tot op heden geen rekening gehouden bij de berekening van de gebruiksnormen. De omstandigheden waarin de mest zich in de opslag bevindt is nooit een aspect geweest dat is meegenomen bij de berekening van de overschrijding van de gebruiksnormen. De maatschap is van mening dat zij dit nieuwe feit (onbekend lek in de stikstofkringloop) in het kader van de vrije bewijsleer mag opvoeren. De maatschap heeft eerst ter zitting onder het noemen van een aantal bepalingen voorts aangevoerd dat ook een nieuw feit is dat in de uitspraak van de rechtbank en het CBb over het boetebesluit niet is gekeken naar Europees recht.
7.1.
De minister heeft in zijn verweerschrift verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 1 augustus 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:3550, waarin een vergelijkbare kwestie aan de orde was. Daarin is geoordeeld dat het WUR-rapport pas een nieuw feit in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb kan zijn als door middel van bedrijfsspecifieke gegevens is aangetoond dat op het bedrijf dezelfde omstandigheden aanwezig zijn als in de proefopstelling waarvan in het onderzoek is uitgegaan.
7.2.
De rechtbank overweegt allereerst dat het eerst ter zitting stellen door de maatschap dat ook een nieuw feit is dat in de uitspraak van de rechtbank en het CBb over het boetebesluit niet is gekeken naar Europees recht wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing wordt gelaten. De rechtbank overweegt verder het volgende.
7.2.1.
De rechtbank constateert dat het CBb recent, op 9 september 2025, uitspraak heeft gedaan op het ingestelde hoger beroep tegen de door de minister aangehaalde uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant. De vindplaats van deze uitspraak is ECLI:NL:CBB:2025:449. De rechtbank sluit zich aan bij de oordelen in deze uitspraak. Hierna zal de rechtbank die oordelen toepassen op de beroepsgronden van de maatschap.
7.2.2.
De rechtbank onderschrijft het standpunt van de minister dat de maatschap geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd. Niet in geschil is dat de minister de mestproductie van graasdieren heeft gebaseerd op de forfaitaire normen uit artikel 96 van Pro de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Het WUR-rapport gaat niet over een landbouwbedrijf met graasdieren zoals dat van de maatschap maar gaat over een specifieke proeffaciliteit. In het bestreden besluit heeft de minister erop gewezen dat de omstandigheden waaronder de mest in die faciliteit in de opslag wordt gehouden gezien dat rapport van belang zijn. Zo kan het verlies van stikstof in een opslag verder worden voorkomen door het regelmatig (kort) mixen van de mest en heeft de minister gewezen op de aanwezigheid van een drijflaag op de mest in de proefstal. Met de minister moet worden vastgesteld dat het WUR-rapport en de daarin toegepaste wijze van berekening niet zonder meer toepasbaar is op het bedrijf van de maatschap. Met andere woorden het ontbreekt aan de bedrijfsspecifieke omstandigheden van de maatschap in vergelijking met de proeffaciliteit uit het WUR rapport. Voor zover de maatschap onder verwijzing naar de in het WUR-rapport toegepaste methode en andere door hem in deze procedure overgelegde rapporten aanvoert dat het Boetebeleid Meststoffenwet RVO onjuist is, moet worden geoordeeld dat zij dit in de procedure tegen het boetebesluit naar voren had kunnen en ook had moeten brengen. Ook in zoverre is geen sprake van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden.
7.2.3.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Evident onredelijk om besluit van 7 december 2020 niet te herzien?
8. De maatschap heeft aangevoerd dat uit de boeteberekening die heeft geresulteerd in het besluit van 17 december 2020, blijkt dat er geen rekening is gehouden met de extra stikstofvervluchtiging die in het WUR-rapport is geconstateerd. Dat met deze vervluchtiging geen rekening is gehouden kan op basis van een oppervlakkige beoordeling van de in dat besluit opgenomen mestbalans worden vastgesteld. Dat niet kan worden volstaan met een oppervlakkige beoordeling maar dat nog nader onderzoek nodig zou zijn, onderschrijft de maatschap niet. Volgens haar zijn alle gegevens voor toepassing van het nieuwe feit beschikbaar. De minister heeft niet aangegeven/aangetoond wat nader onderzocht zou moeten worden. Volgens de maatschap wordt voldaan aan het door A-G Wattel geformuleerde criterium dat na oppervlakkig onderzoek al evident is dat ‘geen overtreding is begaan, of een andere, lichtere, overtreding’ en ‘de beboete geen overtreder was’.
8.1.
De minister heeft in zijn verweerschrift wederom verwezen naar voornoemde uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant. In die zaak wilde de eiser met een berekening aantonen dat de berekening in het boetebesluit niet klopt. Omdat achter die berekening een aantal andere gegevens en berekeningen, zoals analyseresultaten en de beoordeling daarvan, schuilgingen, was het niet mogelijk om er met een oppervlakkige beoordeling achter te komen of de berekening van de eiser klopte en of de berekening in het boetebesluit niet klopte.
De minister heeft aangevoerd dat in de thans voorliggende zaak hetzelfde heeft te gelden.
8.2.
De rechtbank verwijst naar de genoemde uitspraak van 9 september 2025 van het CBb. De rechtbank is met de minister van oordeel dat wat de maatschap heeft aangevoerd geen grond biedt voor het oordeel dat het besluit van de minister om het verzoek om herziening af te wijzen evident onredelijk is. De maatschap heeft op basis van het WUR-rapport een berekening gemaakt die afwijkt van de berekening die ten grondslag ligt aan het boeterapport. Achter die laatste berekening gaat ook in deze zaak een aantal andere gegevens en berekeningen schuil, waardoor het niet mogelijk is om er met een oppervlakkige beoordeling achter te komen of de berekening van de maatschap klopt en of de berekening in het boetebesluit niet kán kloppen. Anders dan de maatschap aanvoert kan op basis van een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling of een summier onderzoek dus niet worden geconcludeerd tot onmiskenbare onjuistheid van het boetebesluit en daarmee tot evidente onredelijkheid van het vasthouden eraan.
Van een onmiskenbaar onjuist besluit is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. De rechtbank onderschrijft het standpunt van de rechtbank Oost-Brabant dat dit anders zou zijn als in het boetebesluit bijvoorbeeld zou zijn uitgegaan van varkensmest in plaats van koeienmest. Dit is zo duidelijk onjuist dat sprake zou zijn van een evidente onredelijkheid om het besluit van 17 december 2020 niet te herzien. Van een dergelijke evidentie is niet gebleken.
8.2.2.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het besluit van 23 juli 2024 in stand blijft. De maatschap krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.