Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/2578
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. T.M.J. Oosterhuis-Putter,
en
Menzis Zorgkantoor,
gemachtigde: A.H.E. van de Klift.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om een persoonsgebonden budget (pgb) in het kader van de Wet langdurige zorg (Wlz).
Menzis Zorgkantoor (het zorgkantoor) heeft de aanvraag afgewezen. Met het bestreden besluit van 20 november 2023 op het bezwaar van eiseres is het zorgkantoor bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
De rechtbank heeft het beroep op 21 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [eiseres] (de zus van eiseres), [bewindvoerder] (de bewindvoerder) en de gemachtigde van het zorgkantoor.
Beoordeling door de rechtbank
De feiten
1.1.
Eiseres (geboren [geboortedatum] 1968) is volledig ADL-afhankelijk en woont bij haar zus. Zij heeft sinds 2016 een indicatie van het Centrum Indicatiestelling Zorg op grond van de Wlz voor Wonen met intensieve begeleiding en intensieve verzorging (LG06). De kantonrechter heeft eiseres bij beschikking van 2 juli 2013 onder bewind gesteld en [naam], de zwager van eiseres, benoemd tot bewindvoerder.
1.2.
Het zorgkantoor heeft eiseres met een besluit van 9 december 2021 een pgb toegekend waarmee zij vanaf 22 februari 2016 haar zorg inkocht bij Maria Service vof (Maria Service).
1.3.
Het zorgkantoor heeft vanaf november 2021 onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid en bestedingen vanuit het pgb bij deze zorgaanbieder. De conclusies uit dit onderzoek zijn meegedeeld in de ‘beslissingsbrief onderzoek pgb’ van 11 maart 2022. Volgens het zorgkantoor is gebleken dat de nota’s en urenregistraties eenzijdig zijn ondertekend door Maria Service. Een administratie van de verleende zorg en de dagen waarop deze is verleend, is niet bijgehouden. De zwager en bewindvoerder van eiseres, [naam], bleek ook vennoot van Maria Service te zijn. Het zorgkantoor heeft in de brief verder vermeld dat ook de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd onderzoek gedaan heeft naar deze zorgaanbieder. Uit dat onderzoek is geconcludeerd dat geen goede zorg werd verleend en er risico bestond voor de veiligheid van cliënten. Maria Service heeft alle cliënten moeten overdragen aan een andere zorgaanbieder.
1.4.
[naam] is met ingang van 7 oktober 2022 ontslagen als bewindvoerder van eiseres en [bewindvoerder] is vanaf die datum tot haar bewindvoerder benoemd.
1.5.
Het zorgkantoor heeft de eerdere toekenningsbeschikking pgb van 9 december 2021 met een besluit van 15 maart 2022 ingetrokken. Volgens het zorgkantoor heeft eiseres niet voldaan aan de verplichtingen van artikel 5.18 aanhef en onder a, b en g van de Richtlijn langdurige zorg en de verplichtingen genoemd in de toekenningsbeschikking. Het pgb over het jaar 2022 is vastgesteld op nihil. Volgens het zorgkantoor is niet aangetoond dat de gedeclareerde zorg daadwerkelijk is geleverd en ook niet dat de geleverde zorg rechtmatig, doelmatig en toereikend is geweest. Het bezwaar dat eiseres tegen dit besluit heeft gemaakt is ongegrond verklaard.
Uitspraak van deze rechtbank van 6 juli 2023, ZWO 22/1298
1.6.
De rechtbank heeft het beroep van eiseres tegen de intrekking van het pgb ongegrond verklaard. Geconcludeerd is -samengevat- dat het zorgkantoor heeft voldaan aan diens bewijslast om voldoende aannemelijk te maken dat eiseres zich niet heeft gehouden aan de verplichtingen behorend bij het pgb. Het zorgkantoor heeft de toekenningsbeschikking van
9 december 2021 kunnen intrekken en het pgb over het jaar 2022 kunnen vaststellen op nihil. Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld, waarop nog niet is beslist.
De nieuwe aanvraag
1.7.
Op 21 januari 2023 is namens eiseres aan het zorgkantoor een aanvraagformulier voor een nieuw pgb toegezonden (te verstrekken vanaf 7 juli 2023) met daarbij een verklaring gewaarborgde hulp, een budgetplan en een zorgbeschrijving. In het budgetplan staat beschreven dat eiseres de zorg wenst te ontvangen van haar familie, omdat dit haar rust en vertrouwen geeft. Er is een weekschema opgesteld, waaruit blijkt wanneer welke zorg wordt verleend. Deze aanvraag om pgb is door het zorgkantoor afgewezen. Daarover gaat deze uitspraak.
Het standpunt van verweerder
2.1.
Het zorgkantoor heeft het bezwaar van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag kennelijk ongegrond verklaard. Volgens het zorgkantoor volgt uit artikel 3.3.3, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wlz dat het zorgkantoor verplicht is een nieuwe aanvraag om een pgb te weigeren als de verzekerde zich bij een eerdere verstrekking van een pgb niet heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen. Die situatie is volgens het zorgkantoor aan de orde. Het pgb is eerder ingetrokken na een zorginhoudelijke controle, waarbij ook de doelmatigheid van de bestedingen en de kwaliteit van de ingekochte zorg werd beoordeeld. Uit dit onderzoek bleek onder meer dat bewindvoerder [naam] ook verbonden was aan de zorginstelling die de zorg verleende, wat strijdig is met de toepasselijke bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek. Ook was geen administratie bijgehouden, zodat niet duidelijk was op welke dagen welke zorg was verleend en door wie.
2.2.
Artikel 3.3.3, lid 5, aanhef en onder a, van de Wlz is dwingend geformuleerd. De wettekst is duidelijk en laat volgens het zorgkantoor geen ruimte om wel een pgb toe te kennen als een verzekerde zich bij een eerdere verstrekking niet heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen. Gelet op de dwingende formulering van de wettekst is er volgens het zorgkantoor ook geen ruimte voor een belangenafweging of voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Het bezwaar tegen de afwijzing is in verband met het voorgaande kennelijk ongegrond verklaard.
Het standpunt van eiseres
2.3.
Volgens eiseres staat de intrekking van het pgb nog niet in rechte vast, omdat zij hoger beroep heeft ingesteld en het zeer de vraag is of de intrekking in hoger beroep stand houdt. Ook heeft het zorgkantoor zijn controlerende taak ‘aan de voorkant’ niet goed uitgevoerd, omdat in dat geval uit de zorgovereenkomsten al duidelijk had kunnen worden dat [naam] zowel een rol had als bewindvoerder als in de zorgverlening. Bovendien is van belang dat het niet anders kan dan dat eiseres de geïndiceerde zorg heeft ontvangen en de zorgverleners deze hebben geleverd. Eiseres is immers volledig blind en verlamd en er is sprake van epilepsie en diabetes type 2. Ze is volledig ADL-afhankelijk, moet verschoond worden, kan niet zelfstandig eten, praat nauwelijks en ligt veel op bed. Een eventuele schending van de administratieve verplichting moet daarom gerelativeerd worden. Eiseres verwijst naar uitspraken van rechtbank Gelderland en rechtbank Midden-Nederland. [1] Tijdens het huisbezoek constateerde de consulent ook dat de geboden zorg noodzakelijk was en dat de bewindvoerder het pgb zou kunnen beheren. De afwijzing kwam daarom als een teleurstelling. Het is voor eiseres van belang dat haar familie haar zorg verleent en zij heeft hen al ruim twee jaar niet voor de geleverde zorg kunnen betalen. Eiseres vindt het niet juist dat het zorgkantoor haar tijdens de bezwaarprocedure niet eens in de gelegenheid heeft gesteld om haar standpunt tijdens een hoorzitting naar voren te brengen. De besluitvorming is volgens eiseres in strijd met de evenredigheid.
Beoordeling rechtbank
3.1.
In artikel 3.3.3, vijfde lid, onder a van de Wlz is het volgende bepaald:
“Het persoonsgebonden budget wordt in ieder geval geweigerd indien:
a. de verzekerde zich bij de eerdere verstrekking van een persoonsgebonden budget niet heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen (…)”.
3.2.
De rechtbank stelt vast dat het zorgkantoor het verleningsbesluit over zorgjaar 2022 heeft ingetrokken en het pgb over dat jaar op nihil heeft vastgesteld. De intrekking van het pgb volgde na onderzoek waaruit volgens het zorgkantoor onder andere bleek dat zorginhoudelijke registraties ontbraken. Ook werd betwijfeld of de verantwoorde zorg wel verleend was en of de verleende zorg van voldoende kwaliteit was. In beroep heeft de rechtbank deze besluitvorming in stand gelaten. Eiseres heeft nadien een nieuwe aanvraag om pgb gedaan.
De toetsingsmaatstaf
3.3.
Volgens vaste rechtspraak mogen in een situatie als deze de feiten en omstandigheden die aan de intrekking ten grondslag lagen weer in volle omvang aan de orde worden gesteld als verweerder deze de betrokkene bij een nieuwe aanvraag tegenwerpt. Het is dan aan de betrokkene om concrete feiten en omstandigheden aan te voeren die aannemelijk maken dat in het eerdere intrekkingsbesluit ten onrechte is beslist dat de verplichtingen niet naar behoren zijn nagekomen. [2]
3.4.
Het zorgkantoor heeft de nieuwe aanvraag van eiseres afgewezen met een enkele verwijzing naar de eerdere intrekking en het dwingend geformuleerde artikel 3.3.3, vijfde lid, aanhef en onder a van de Wlz. Ook in de bezwaarfase is daarmee volstaan. Gelet echter op de toetsingsmaatstaf die geldt in een situatie als deze had het zorgkantoor de argumenten van eiseres over het al dan niet nagekomen zijn van de op haar rustende verplichtingen in de bezwaarprocedure inhoudelijk moeten beoordelen. Dat is ten onrechte niet gebeurd. Namens eiseres is in dit verband ook terecht aangevoerd dat het zorgkantoor de hoorplicht heeft geschonden die is neergelegd in artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat er een gebrek zit in de besluitvorming. Pas in het verweerschrift dat in beroep is ingediend en in de daarbij gevoegde bijlage heeft het zorgkantoor de argumenten van eiseres die zien op de feiten die eerder hebben geleid tot de intrekking van het pgb, alsnog besproken en gewogen. Het zorgkantoor heeft geconcludeerd dat de verplichtingen die zijn verbonden aan het ontvangen van een pgb zijn geschonden en dat de intrekking op goede gronden is gebeurd. De rechtbank ziet hierin aanleiding om het geconstateerde gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat eiseres hierdoor niet is benadeeld. Eiseres is voldoende in de gelegenheid gesteld om haar standpunten naar voren te brengen en duidelijk is dat het zorgkantoor een besluit met gelijke uitkomst zou hebben genomen als het gebrek zich niet zou hebben voorgedaan. De rechtbank ziet in het voorgaande wel aanleiding om het zorgkantoor te veroordelen in de proceskosten, die worden begroot in rechtsoverweging 5 van deze uitspraak.
3.5.
Eiseres heeft in beroep geen concrete feiten en omstandigheden aangevoerd die aannemelijk maken dat het zorgkantoor in het intrekkingsbesluit van 15 maart 2022 ten onrechte heeft beslist dat zij de verplichtingen die zijn verbonden aan het ontvangen van een pgb niet of niet naar behoren is nagekomen. Eiseres voert aan dat uit de recent pas door het zorgkantoor ingebrachte zorgovereenkomsten blijkt dat het zorgkantoor op de hoogte was of had moeten zijn van de omstandigheid dat [naam] zowel bewindvoerder was als verbonden was aan de zorginstelling die de zorg verleende. Dit vormt geen aanleiding voor een andere conclusie. De rechtbank vindt daarbij van belang dat deze ‘dubbelrol’ van [naam] niet als enige reden ten grondslag lag aan de intrekking. Het besluit tot intrekking is ook genomen omdat uit onderzoek bleek dat een sluitende verantwoording van de verleende zorg ontbrak. De overige argumenten van eiseres komen er in essentie op neer dat de zorg wel verleend moet zijn en dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van de fouten in de nakoming van de aan het pgb verbonden verplichtingen. In de uitspraak van 6 juli 2023 heeft de rechtbank zich hierover al uitgelaten en geoordeeld dat het zorgkantoor het pgb van eiseres met ingang van 1 januari 2022 heeft mogen intrekken, omdat niet is voldaan die aan de verplichtingen die aan het pgb verbonden zijn. De rechtbank ziet geen aanleiding om op basis van de nagenoeg gelijkluidende argumenten van eiseres in deze procedure alsnog te oordelen dat de feitelijke grondslag van de eerdere intrekking onjuist was. Eiseres heeft ook geen nadere stukken overgelegd waarmee zij de besteding van het pgb in 2022 alsnog heeft verantwoord. Uit het voorgaande volgt dat het zorgkantoor de aanvraag om pgb terecht heeft geweigerd in verband met het bepaalde in artikel 3.3.3, vijfde lid aanhef en onder a van de Wlz.
4. Gelet op het dwingendrechtelijke karakter van artikel 3.3.3, vijfde lid, aanhef en onder a van de Wlz is er voor een belangenafweging geen ruimte. Ook staat het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet er bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling aan in de weg dat een (bepaling uit een) wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. [3] Als een besluit berust op een gebonden bevoegdheid in een wet in formele zin, heeft een beroep op het evenredigheidsbeginsel alleen kans van slagen als er zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die leiden tot gevolgen die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld en voorzien. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is niet gebleken. Tot slot merkt de rechtbank op dat de rechtspraak waar eiseres ter onderbouwing van haar standpunt in dit verband naar heeft verwezen, betrekking heeft op de intrekking zelf en niet op de hier voorliggende situatie waarin na de intrekking een nieuwe aanvraag is gedaan.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. De rechtbank ziet in de toepassing van artikel 6:22 van de Awb wel aanleiding om het zorgkantoor te veroordelen in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde per punt van
€ 875,- en een wegingsfactor 1). Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt het zorgkantoor tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.I. van Meel, voorzitter, en mr. A.T. de Kwaasteniet en mr. N.P. Heisterkamp, leden, in aanwezigheid van mr. F. Ernens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.