Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/352
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak tussen
ZEKER Financiële Zorgverlening B.V., in de hoedanigheid van bewindvoerder van
[eiseres A], uit [plaats B] , eiseres,
(gemachtigde: mr. T.E. van der Bent),
en
Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V.,
verweerder
(gemachtigde: mr. D. Uwamahoro).
Procesverloop
In het besluit van 21 februari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de subsidieverlening in de vorm van toekenning van een persoonsgebonden budget (pgb) op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) aan [eiseres A] (budgethouder) ingetrokken per 1 januari 2018. Over de periode van 1 januari 2018 tot en met 30 april 2019 heeft verweerder de, op grond van het pgb aan de zorgverlener, uitbetaalde maandlonen van de budgethouder teruggevorderd. Het gaat om een bedrag van € 28.083,- over subsidiejaar 2018 en een bedrag van € 10.212,- over subsidiejaar 2019. In totaal gaat het om een bedrag van € 38.295,-.
In het besluit van 10 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 15 september 2022 op zitting behandeld. Eiseres is vertegenwoordigd door [C] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten
1.1.
De budgethouder is geboren op [geboortedatum] 1994 en heeft een indicatie op grond van de Wlz op de grondslag verstandelijke handicap.
1.2.
De budgethouder heeft met zijn moeder, [D] (zorgverlener), per 1 januari 2013 voor onbepaalde tijd een zorgovereenkomst gesloten. Deze is ondertekend op 10 januari 2015. In de zorgovereenkomst is vermeld dat de zorgverlener een variabel aantal uren werkt. In de zorgovereenkomst is ook vermeld dat 29 uren zorg per maand worden geleverd. De vergoeding daarvoor bedraagt € 2.553,- per maand.
1.3.
Bij wijzigingsformulier van 18 februari 2015 is per 1 januari 2015 een maandvergoeding van € 2.553,- afgesproken voor 29 uur per week/116 uur per maand.
1.4.
De budgethouder en de zorgverlener hebben een zorgbeschrijving ondertekend op 20 maart 2015 en deze is door verweerder ontvangen op 26 maart 2015.
1.5.
Bij besluit van 7 december 2017 is aan de budgethouder over 2018 een pgb toegekend voor het zorgprofiel ‘Wonen met begeleiding en verzorging’ voor een bedrag van in totaal € 29.123,-. Dit is bestemd voor de functies begeleiding individueel, klasse 5
(€ 24.009,-), ZZP-ophoging/huishoudelijke hulp (€ 3.537,-) en persoonlijke verzorging, klasse 1 (€ 1.577,-).
1.6.
Bij besluit van 6 december 2018 is aan de budgethouder een pgb voor het zorgprofiel ‘Wonen met begeleiding en verzorging’ voor 2019 toegekend voor een bedrag van in totaal € 30.179,-.
1.7.
De budgethouder is aselect geselecteerd voor een huisbezoek dat op 30 januari 2019, in tegenwoordigheid van de budgethouder en de zorgverlener, is verricht en betrekking had op de periode 2017 en 2018.
1.8.
Naar aanleiding van de bevindingen tijdens het huisbezoek is de budgethouder bij brief van 14 februari 2019 de verplichting opgelegd een variabel zorgcontract met de zorgverlener af te sluiten, waarbij de uren aan verleende zorg moeten worden bijgehouden. Ook is hem met deze brief een formulier gestuurd om het feitelijk beheer van het pgb door de zorgverlener te formaliseren naar de situatie van een gewaarborgde hulp.
1.9.
Op 15 februari 2019 is aan de budgethouder een nieuwe toekenningsbeschikking voor zijn pgb over 2019 gestuurd voor het zorgprofiel ‘Wonen met begeleiding en verzorging’ voor een bedrag van € 47.835,-.
1.10.
Op 22 maart 2019 heeft de budgethouder met de zorgverlener een nieuwe zorgovereenkomst gesloten voor bepaalde tijd, te weten tot en met 1 juli 2019. In de zorgovereenkomst is vastgelegd dat de zorgverlener 120 uren per maand zorg verleent tegen een totale maandvergoeding van € 2.760,-.
1.11.
Op 17 april 2019 is aan de budgethouder een nieuwe toekenningsbeschikking voor zijn pgb over 2019 gestuurd, vanwege een nieuw indicatiebesluit dat ziet op Zorg in Natura (ZIN), begeleid wonen. Voor de periode van 1 januari 2019 tot en met 30 april 2019 is aan de budgethouder een pgb voor het zorgprofiel ‘Wonen met begeleiding en verzorging’ toegekend voor een bedrag van € 15.726,58.
1.12.
Bij brief van 28 mei 2019 is de budgethouder meegedeeld dat er een controle wordt uitgevoerd van zijn pgb administratie en de ingekochte zorg over de periode van 1 januari 2018 tot en met 30 april 2019. In dat kader zijn de volgende stukken bij de budgethouder opgevraagd:
- de zorgovereenkomst van de budgethouder en de zorgverlener;
- wijzigingsformulieren van de zorgverlener;
- de zorgbeschrijving van de zorgverlener;
- urenbriefjes van de zorgverlener;
- een overzicht van de maanden waarin de zorgverlener in Nederland en Frankrijk verbleef;
- een overzicht wanneer de budgethouder drie maanden in Frankrijk verbleef.
1.13.
Bij beschikking van 20 augustus 2019 van de kantonrechter van de rechtbank Gelderland zijn de goederen die (zullen) toebehoren aan de budgethouder onder bewind gesteld wegens zijn geestelijke of lichamelijke toestand.
1.14.
Op 2 oktober 2019 heeft de budgethouder de onder 1.12 genoemde stukken, uitgezonderd de urenbriefjes, samen met de beschikking over de onderbewindstelling van zijn (toekomstige) goederen aan verweerder gezonden.
1.15.
Bij brief van 12 november 2019 heeft verweerder de budgethouder in de gelegenheid gesteld alsnog de volgende stukken in te zenden:
- kopieën van urenverantwoordingen/urenbriefjes van de zorgverlener(s).
- een weekoverzicht van de zorg die de budgethouder kreeg.
1.16.
Bij e-mail van 27 november 2019 heeft de zorgverlener in reactie op de brief van 12 november 2019 stukken ingediend.
1.17.
Hierna is verweerder overgegaan tot de besluitvorming als hierboven weergegeven onder ‘procesverloop’.
Bestreden besluit
2. Aan de intrekking van de subsidieverlening over 2018 en 2019 heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de budgethouder met de overgelegde urenbriefjes en weekstaten en de daarin opgenomen summiere beschrijving van de zorg, de omvang van de geleverde zorg niet inzichtelijk heeft gemaakt. Daardoor kan dit niet gecontroleerd worden en kan niet worden vastgesteld of de activiteiten, waarvoor de subsidie is verleend, hebben plaatsgevonden. Daarnaast heeft de budgethouder niet voldaan aan de, in het bestreden besluit opgesomde, verplichtingen en voorwaarden die zijn verbonden aan het pgb. De budgethouder is daarop ook gewezen in de toekenningsbeschikkingen. Om die reden heeft verweerder de subsidie ingetrokken tot en met het tijdstip waarop de subsidie is toegekend en de aan de zorgverlener uitbetaalde maandbedragen van de budgethouder teruggevorderd.
Verweerder heeft in het kader van de terugvordering een belangenafweging gemaakt, omdat een besluit als dit niet mag leiden tot een voor de budgethouder onevenredige uitkomst. Verweerder stelt zich in dat verband op het standpunt dat niet is gesteld en niet is gebleken dat sprake is van omstandigheden die redelijkerwijs in de weg hebben kunnen staan aan het nakomen van de verplichtingen door de budgethouder. Verweerder laat daarom het belang van handhaving van niet nagekomen verplichtingen prevaleren boven het belang van de budgethouder. Het feit dat de budgethouder ervoor heeft gekozen om over te gaan naar ZIN maakt dit voor verweerder niet anders. Niet is gesteld en niet is gebleken dat in dit geval sprake is van onaanvaardbare gevolgen van de terugvordering voor de budgethouder. Verweerder ziet dan ook geen reden om af te zien van terugvordering van het onverschuldigd betaalde pgb.
Gronden beroep
3. Eiseres voert in beroep, onder verwijzing naar een uitspraak van 11 januari 2021 van deze rechtbank [1] , allereerst aan dat de bevoegdheid tot intrekking en de bevoegdheid tot terugvordering ontbreken. Volgens eiseres is de intrekking in strijd met het legaliteitsbeginsel.
In het kader van de verantwoording van de besteding van het pgb, voert eiseres aan dat de zorg door de zorgverlener is verleend op basis van een geldige en door verweerder en de Sociale Verzekeringsbank (Svb) goedgekeurde zorgovereenkomst. Verweerder heeft de door de zorgverlener geboden zorg ten laste van het pgb akkoord bevonden aan de hand van een opgemaakte zorgbeschrijving. Als verweerder volstaat met een globale controle van de besteding van het pgb en achteraf blijkt sprake te zijn van onjuistheden, dan moet het risico daarvan bij verweerder worden gelegd. Dat de goedgekeurde zorgovereenkomst als zodanig de verantwoording van de besteding van het budget onmogelijk maakt is, zo voert eiseres aan, door verweerder niet onderbouwd. Uit de urenspecificaties en facturen kan volgens eiseres worden opgemaakt hoeveel en welke zorg daadwerkelijk door de zorgverlener is verleend.
Eiseres voert met betrekking tot de verantwoording verder nog het volgende aan. De eigen verantwoordelijkheid van de budgethouder is het uitgangspunt, zij het dat indien de budgethouder – vanwege zijn gezondheid en kwetsbaarheid – niet in staat is om fouten bij de (verantwoording van de) besteding van het pgb door de zorgverlener boven tafel te krijgen, deze fouten voor rekening en risico van de zorgverlener dienen te blijven.
In het kader van de overige verplichtingen en voorwaarden, ten aanzien waarvan de budgethouder wordt verweten daaraan niet te hebben voldaan, betwist eiseres dat het leveren van zorg in, dan wel vanuit, Frankijk een wijziging betreft die ingevolge artikel 3.6.4 van het Besluit langdurige zorg (Blz) juncto artikel 5.18 sub c en g, van de Regeling langdurige zorg (Rlz) door de budgethouder had moeten worden gemeld. In de toelichting staat dat de verplichtingen van 5.18 van de Rlz zijn ontleend aan de Regeling subsidies Awbz (Rsa). Echter, in de toelichting bij artikel 2.6.9 van de Rsa, omtrent verblijf in het buitenland van waaruit zorg wordt verleend, is daarover niets geregeld. Verder betwist eiseres dat anderen aan wie niet is betaald, geen zorg mogen leveren aan de budgethouder.
Eiseres is verder van mening dat de belangenafweging niet mag leiden tot een voor de budgethouder onevenredige uitkomst. Bij deze afweging is van belang of de budgethouder, ondanks dat door hem niet aan de gestelde verplichting(en) is voldaan, voldoende aannemelijk en inzichtelijk heeft gemaakt dat de gedeclareerde zorg daadwerkelijk is verleend, dat deze zorg uit het pgb mag worden betaald en dat deze zorg daadwerkelijk is betaald.
Eiseres voert verder aan dat verweerder pas in 2020 het standpunt inneemt dat de budgethouder niet aan de voorwaarden van het pgb heeft voldaan in de jaren 2018 en 2019. Dit terwijl uit niets blijkt dat verweerder deze maatstaf in 2015 kenbaar heeft gemaakt of in de eerdere jaren op een gelijke wijze de verantwoording vorm heeft gegeven. In 2019 heeft verweerder nog bij de budgethouder aangegeven dat hij dient te beschikken over een variabel contract. Zou verweerder eerder het primaire besluit hebben genomen en/of zou verweerder binnen een half jaar na afloop van het subsidiejaar zijn overgegaan tot vaststelling van het pgb, dan had de budgethouder geen of minder kosten gemaakt door bijvoorbeeld (eerder) voor ZIN te kiezen. Dit heeft verweerder onvoldoende betrokken in zijn belangenafweging.
Ten slotte voert eiseres nog aan dat terugvordering van het te veel toegekende budget een inbreuk op het rechtszekerheidsbeginsel zou betekenen dat verweerder jegens de budgethouder in acht dient te nemen.
Systematiek
4. In de uitspraak van 16 februari 2022 [2] heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) uiteengezet hoe het wettelijk systeem voor de verlening, verantwoording en vaststelling van het Wlz-pgb moet worden begrepen. Zolang het pgb niet is vastgesteld – zoals in deze zaak ten aanzien van de jaren 2018 en 2019 het geval is – kan het zorgkantoor de verleningsbeschikking (in deze zaak door verweerder aangeduid als ‘toekenningsbeschikking’) intrekken of wijzigen. Een besluit tot intrekking van de verleningsbeschikking of wijziging van de verleningsbeschikking ten nadele van de verzekerde is een voor de verzekerde belastend besluit. Daarom rust de bewijslast, om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor de intrekking of wijziging is voldaan, in beginsel op het zorgkantoor. Het zorgkantoor zal, tegen de achtergrond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Wlz, de nodige kennis over de relevante feiten moeten verzamelen en deugdelijk moeten motiveren dat een intrekking of wijziging van de verleningsbeschikking van het pgb gerechtvaardigd is.
Als het zorgkantoor aan de vermelde bewijslast heeft voldaan, is het zorgkantoor in beginsel bevoegd het pgb in te trekken of te wijzigen. Als het besluit tot intrekking of wijziging van de verleningsbeschikking heeft geleid tot onverschuldigd betaald pgb, kan het zorgkantoor het onverschuldigd betaalde bedrag van de verzekerde terugvorderen. Daarbij moet verweerder een afweging maken tussen het belang van handhaving van niet nagekomen verplichtingen en de gevolgen van de verlaging en terugvordering van het pgb voor de budgethouder. Omdat sprake is van een bevoegdheid zal het zorgkantoor aan de hand van hetgeen de verzekerde heeft aangevoerd moeten bezien of de terugvordering niet tot onevenredige gevolgen voor de verzekerde leidt.
Geschil
5. Het geschil dat ter beoordeling voorligt, heeft betrekking op het pgb dat is toegekend over de jaren 2018 (januari tot en met december) en 2019 (januari tot en met april). Het gaat over de verantwoording van de besteding van het pgb en over het voldoen aan een aantal (overige) verplichtingen en voorwaarden verbonden aan het pgb. De rechtbank zal hierna in overweging 6 de inhoud van de voorwaarden en verplichtingen, waaronder ook de verantwoordingsverplichting, weergeven. Vanaf overweging 9 zal de rechtbank bespreken of de budgethouder heeft voldaan aan de verplichtingen en voorwaarden die zijn verbonden aan het pgb. Daarna, in overwegingen 12 en 12.1, zal de rechtbank ingaan op de verantwoording van de besteding van het pgb.
Maar voor de rechtbank hiertoe overgaat, overweegt de rechtbank over de bevoegdheden tot intrekking en terugvordering van het pgb het volgende.
5.1
Verweerder heeft de bevoegdheid tot intrekking gebaseerd op artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Awb en artikel 5.20, tweede lid, onder b, van de Rlz. De bevoegdheid tot terugvordering is gebaseerd op de artikelen 4:57 en 4:95 van de Awb. De beroepsgrond van eiseres, dat de bevoegdheid tot intrekking ontbreekt en de intrekking in strijd met het legaliteitsbeginsel is, waartoe eiseres heeft verwezen naar de uitspraak van deze rechtbank van 11 januari 2021, slaagt niet. Nog daargelaten dat het standpunt van eiseres, dat sprake is van strijd met het legaliteitsbeginsel geen bevestiging vindt in de betreffende uitspraak, werd in de zaak die leidde tot de betreffende uitspraak strijd met het legaliteitsbeginsel naar voren gebracht in het kader van een andere intrekkingsgrondslag dan die in deze zaak aan de orde is. Voor zover eiseres heeft bedoeld te betogen dat de bevoegdheid tot intrekking niet meer bestaat indien het subsidietijdvak al is afgesloten, wijst de rechtbank nog op de uitspraak van de CRvB van 21 maart 2019. [3] Daarin heeft de CRvB, in overweging 4.7.1., geoordeeld dat intrekking of wijziging ten nadele van een pgb-houder niet uitgesloten is als het subsidietijdvak al is afgelopen. Bovendien past de zorginhoudelijke controle in de systematiek zoals geschetst in de al genoemde uitspraak van de CRvB van 16 februari 2022.
Inhoud van de opgelegde verplichtingen en voorwaarden
6. De toekenningsbeschikkingen pgb voor 2018 en 2019 staan in rechte vast. Onbetwist is dat daarin de verplichtingen en voorwaarden waaraan de budgethouder zich moet houden, zijn opgenomen. De budgethouder kon daarom in ieder geval vanaf dat moment bekend zijn met deze verplichtingen en voorwaarden. Aangezien het in deze procedure gaat over de jaren 2018 en 2019, is niet relevant of deze hem al in 2015 bekend zijn gemaakt. Deze verplichtingen en voorwaarden zijn gebaseerd op de in het bestreden besluit opgesomde artikelen 5.16, 5.17, 5.18, 5.20, tweede lid, onder b, en 5.23 van de Rlz, artikel 3.6.4 van het Blz en artikel 10.2.4 van de Wlz. Hierna wordt opgesomd om welke voorwaarden en verplichtingen het gaat.
6.1.
De budgethouder moet met elke zorgverlener een zorgovereenkomst afsluiten en een zorgbeschrijving opstellen. Beide documenten moeten ter goedkeuring naar verweerder gestuurd worden. Uit de zorgbeschrijving moet blijken welke zorg de zorgverlener aan de budgethouder levert en hoe de zorg wordt geleverd. [4]
6.2.
Wijzigingen in de afspraak met de zorgverlener (uren en vergoeding) moeten vastgelegd worden in een wijzigingsformulier. Als de inhoud van de geboden zorg wijzigt, moeten een nieuwe zorgovereenkomst en zorgbeschrijving ingevuld worden. Alle documenten met gewijzigde en nieuwe afspraken dienen naar het zorgkantoor gestuurd te worden. [5]
Wijzigingen moeten direct schriftelijk worden gemeld aan het zorgkantoor. Daarbij zijn voorbeelden opgenomen van te melden wijzigingen waaronder, onder f, verblijf langer dan 6 weken per kalenderjaar in het buitenland. [6]
6.3.
In de toekenningsbeschikking pgb voor 2019, maar niet in die voor 2018, is opgenomen dat alleen zorg uit het pgb betaald mag worden die daadwerkelijk geleverd is. Hierbij moet uit ondertekende urendeclaraties blijken wanneer welke uren zorg geleverd zijn. Dit geldt ook bij een zorgovereenkomst met een vast aantal uren en een vast maandtarief. [7]
Huisbezoek
7. Tijdens het huisbezoek heeft de zorgverlener verklaard dat zij de zorg drie maanden per jaar in Frankrijk levert en dat zij de rest van de maanden om en om een maand in Nederland en in Frankrijk woont. In de maanden dat zij in Nederland woont, verleent zij de zorg. Als zij in Frankrijk is, wordt de zorg verleend door de oma en de broer van de budgethouder. De budgethouder heeft met zijn oma en zijn broer geen zorgovereenkomsten gesloten.
Verplichtingen en voorwaarden
8. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het dossier niet dat verweerder al eerder had kunnen vermoeden dat de budgethouder zich mogelijk niet hield aan de opgelegde verplichtingen of voorwaarden. Dat bleek pas uit de door de zorgverlener afgelegde verklaringen tijdens het huisbezoek. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat verweerder niet kan overgaan tot intrekking en terugvordering omdat hij niet eerder heeft gecontroleerd of de budgethouder aan zijn verplichtingen voldeed, wordt hij daar niet in gevolgd. Verweerders bevoegdheid gaat niet verloren door ‘niets doen’ of door het jarenlang geen controles uit te voeren. Hooguit zou dit stilzitten van betekenis kunnen zijn voor de periode waarover wordt ingetrokken of teruggevorderd maar die situatie doet zich hier niet voor. De besluitvorming betreft uitsluitend de jaren 2018 en 2019, niet de daaraan voorafgegane jaren.
Verblijf zorgverlener in buitenland
9. Naar het oordeel van de rechtbank kan in het midden blijven of het verblijf van de zorgverlener in het buitenland gemeld had moeten worden bij verweerder. Deze voorwaarde is namelijk niet (expliciet) verbonden aan het pgb.
Verweerder heeft, uit het besprokene tijdens het huisbezoek en de nadien overgelegde informatie, terecht de conclusie getrokken dat de zorgverlener vanuit Frankrijk niet zelf (alle) zorgtaken heeft kunnen uitvoeren die in de zorgbeschrijving staan vermeld in de perioden dat de budgethouder niet bij haar was in Frankrijk. De zorgverlener heeft namelijk aangegeven dat, als zij daar verbleef, de zorgtaken door familieleden werden overgenomen. Desondanks heeft de budgethouder de zorgverlener vanuit het pgb het volledige bedrag uitbetaald alsof zij alle zorg had verleend, wat (dus) niet het geval was. Vaststaat dat met de familieleden, die een deel van de zorg van haar hebben overgenomen, geen zorgovereenkomsten zijn opgesteld. Eiseres merkt terecht op dat het niet zo is dat anderen, met wie geen zorgovereenkomst is gesloten, geen zorg aan de budgethouder mogen verlenen. Dat mag wel, maar zij kunnen dan niet, direct of indirect, uit het pgb worden betaald. De voorwaarde, dat de budgethouder met elke zorgverlener een zorgovereenkomst moet afsluiten en een zorgbeschrijving moet opstellen, brengt namelijk mee dat áls uit het pgb wordt betaald voor geleverde zorg, met diegene die de zorg feitelijk heeft geleverd een zorgovereenkomst moet zijn overeengekomen.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de budgethouder, door aan de zorgverlener over de maanden dat zij in Frankrijk verbleef en hij in Nederland was, de (volledige) maandbedragen uit te betalen terwijl zij niet daadwerkelijk (alle) zorg leverde, heeft gehandeld in strijd met de aan het pgb voor 2019 verbonden voorwaarde. Het gaat dan om de voorwaarde dat enkel die zorg uit het pgb wordt betaald die daadwerkelijk is geleverd door de gecontracteerde zorgverlener. Ook is gehandeld in strijd met de, aan beide pgb’s verbonden, voorwaarde dat de budgethouder met elke zorgverlener een zorgovereenkomst moet afsluiten en een zorgbeschrijving moet opstellen.
Verblijf budgethouder in buitenland
10. Tussen partijen is niet in geschil dat de budgethouder in ieder geval in 2018 langer dan 6 weken in het buitenland heeft verbleven, te weten 89 dagen. De stelling van eiseres dat deze omstandigheid niet behoefde te worden gemeld omdat in de toelichting bij artikel 5.18 van de Rlz staat dat de verplichtingen van dit artikel zijn ontleend aan artikel 2.6.9 van de Rsa en in de toelichting bij dit artikel niets is geregeld omtrent verblijf in het buitenland, kan niet worden gevolgd.
In de toelichting bij artikel 5.18 van de Rlz is vermeld [8] dat zorgkantoren behalve de daarin opgenomen verplichtingen, ook andere verplichtingen kunnen opleggen, mits die in overeenstemming zijn met de artikelen 4:37 en 4:38 van de Awb. In de toelichting is verder opgenomen dat de verplichtingen die krachtens dit artikel, of de Awb, worden opgelegd op grond van artikel 5.19 van de Rlz ook dienen te worden vermeld in de toekenningsbeschikking. Aan laatst genoemde voorwaarde is hier voldaan. In de toekenningsbeschikking van 7 december 2017 [9] en in de toekenningsbeschikkingen van 6 december 2018, 15 februari 2019 en 17 april 2019 [10] , is namelijk opgenomen dat wijzigingen in de omstandigheden, waaronder verblijf langer dan 6 weken per kalenderjaar in het buitenland, direct dienen te worden gemeld aan het zorgkantoor. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de achterliggende gedachte van het melden van verblijf van de budgethouder in het buitenland is gelegen in de mogelijkheid dat sprake is van een verschil in kosten van dezelfde zorg in twee verschillende landen. De rechtbank acht deze voorwaarde – in ieder geval – passend binnen artikel 4:37, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb. Daarin staat het afleggen van rekening en verantwoording omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn. Dat, zoals door eiseres is gesteld, in dit geval geen sprake is van een verschil in kosten van de zorg in Frankijk en in Nederland maakt, wat daarvan verder zij, niet dat niet aan deze door verweerder opgelegde voorwaarde behoefde te worden voldaan.
Wijziging zorgovereenkomst
11. De zorgovereenkomst van 10 januari 2015 is gewijzigd door de ondertekening van de nieuwe zorgovereenkomst op 18 februari 2015. Volgens verweerder heeft de budgethouder de wijziging van de zorgovereenkomst van 18 februari 2015 niet doorgegeven aan verweerder, terwijl die verplichting op hem rustte. Eiseres heeft dit verder niet betwist, zodat de rechtbank vaststelt dat de budgethouder zich niet aan deze verplichting heeft gehouden.
Verantwoording besteding pgb aan de hand van urenbriefjes en overzicht verleende zorg
12. Op 28 mei 2019 en 12 november 2019 heeft verweerder urenbriefjes ofwel een urenverantwoording opgevraagd. Verweerder heeft verduidelijkt dat hierop moeten staan de datum, het aantal gewerkte uren, de soort zorg die is geleverd en wie (naam) de zorg verleend heeft. Op 12 november 2019 is tevens opgevraagd een weekoverzicht van de zorg die de budgethouder kreeg. Op het weekoverzicht moet zijn ingevuld wanneer en hoeveel uren zorg de budgethouder kreeg. Ook moet zijn ingevuld welke zorgverlener die zorg heeft geleverd en welke zorg werd geleverd, aldus verweerder.
In reactie hierop heeft de zorgverlener aan verweerder een overzicht aan verleende zorg per maand gestuurd, dat betrekking heeft op de maanden januari 2018 tot en met mei 2019. Daarnaast heeft zij urenbriefjes over de perioden binnen de ter beoordeling voorliggende maanden januari 2018 tot en met mei 2019, waarin de zorgverlener in Frankrijk verbleef en de budgethouder in Nederland was, overgelegd.
12.1.
De rechtbank is van oordeel dat de budgethouder met het door de zorgverlener aangeleverde overzicht aan verleende zorg in de periode in geding en de urenbriefjes/urenverantwoording niet heeft voldaan aan de verplichting om inzichtelijk te maken wanneer welke uren zorg geleverd zijn en door wie.
Uit het aangeleverde overzicht, dat ziet op de gehele ter beoordeling voorliggende periode, blijkt wel wanneer de budgethouder in Frankrijk bij de zorgverlener verbleef en aldaar zorg ontving. Ook blijkt daaruit (bij gecombineerde lezing met de urenverantwoording) in welke weken de zorg in Nederland (mede) door familieleden in Nederland aan de budgethouder werd verleend. Echter het overzicht bevat verder enkel de vermeldingen: “zorg uitgevoerd volgens zorgplan in Frankrijk” (voor de perioden waarin de budgethouder bij de zorgverlener in Frankrijk verbleef), “zorg uitgevoerd volgens zorgplan” (voor zorg verleend door de zorgverlener in Nederland) en “zorg uitgevoerd” (ten aanzien van de perioden waarin familieleden de zorg hebben verleend). De zorg is niet gespecificeerd; er blijkt niet uit welke van de (al zeer globaal) omschreven zorgtaken van de zorgbeschrijving zijn uitgevoerd. Ook tijdseenheden ontbreken. De rechtbank is van oordeel dat dit overzicht, over de gehele ter beoordeling voorliggende periode, op geen enkele wijze de omvang van de verleende zorg en de inhoud ervan in de zin van verschillende zorghandelingen inzichtelijk maakt.
In de urenverantwoording is, voor de weken waarin de budgethouder in Nederland verbleef en zorg van (zowel de zorgverlener als) zijn familieleden ontving, per dag gespecificeerd wie zorg heeft verleend en daaraan is een globale tijdseenheid gekoppeld. De zorgverrichtingen zijn echter algemeen en zeer summier beschreven, zodat de inhoud van de verleende zorg niet kan worden gecontroleerd.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich daarom terecht op het standpunt heeft gesteld dat met het overleggen van het overzicht en de urenverantwoording de besteding van het pgb in de ter beoordeling voorliggende periode niet op genoegzame wijze is verantwoord.
Bevoegdheid tot intrekking
13. Met de tijdens het huisbezoek afgelegde verklaringen, het hierboven genoemde overzicht en de inhoud van de urenstaten, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk gemaakt dat in de ter beoordeling voorliggende periode aan de voorwaarden voor de intrekking van de toekenningsbeschikkingen is voldaan. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder bevoegd was tot intrekking ten nadele van de budgethouder over te gaan.
Gebruik bevoegdheid tot intrekking
14. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot intrekking gebruik heeft mogen maken.
14.1.
In de al genoemde uitspraak van 16 februari 2022 heeft de CRvB benadrukt dat het de bedoeling van de wetgever is dat reeds door controle aan de voorkant wordt geborgd dat het pgb aan zorg wordt besteed waarin de Wlz voorziet. In de systematiek van de Wlz vindt controle plaats voorafgaand aan de verleningsbeschikking, wordt de zorgovereenkomst met zorgbeschrijving gecontroleerd en vindt controle voorafgaand aan de betaling van de declaratie plaats. Deze systematiek beoogt de verzekerde te beschermen. Indien controle aan de voorkant niet deugdelijk geschiedt, kan dit in de besluitvorming niet zonder gevolgen blijven. Als het zorgkantoor pas na betalingen uit het pgb zaken controleert op basis van informatie die al voorafgaand aan de verlening van het pgb, bij goedkeuring van de zorgovereenkomst of bij uitbetaling van de declaraties, had moeten worden gecontroleerd en deze gevolgen hiervan afwentelt op de verzekerde, handelt het zorgkantoor in strijd met de door de wetgever gekozen systematiek. De door de wetgever beoogde bescherming van de verzekerde wordt hiermee immers ondergraven en in feite illusoir gemaakt. Zo kan het zijn dat eerst bij een controle aan de achterkant van de besluitvormingsketen blijkt dat als gevolg van een onvoldoende controle aan de voorkant ten onrechte een pgb is verleend, ten onrechte goedkeuring aan de zorgovereenkomst is gegeven, of door de Svb betalingen zijn gedaan die niet gedaan hadden mogen worden. In een dergelijk geval zal een besluit aan de achterkant van de besluitvormingsketen waarbij de gevolgen van een niet deugdelijke controle aan de voorkant volledig op de verzekerde worden afgewenteld vrijwel steeds in strijd komen met de wet of met een of meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Dit kan echter anders zijn indien verzekerde bij zijn aanvraag om een pgb, bij de goedkeuring van de zorgovereenkomst of bij het indienen van declaraties bij de Svb, een niet eenvoudig te doorgronden onjuiste voorstelling van zaken heeft gegeven.
14.2.
Verweerder heeft zich in het verweerschrift en ter zitting op het standpunt gesteld dat de onderzoeksgegevens in deze zaak zijn verkregen tijdens het huisbezoek en naar aanleiding van een zorginhoudelijke controle en de onderzoeksbevindingen niet al eerder, tijdens een controle aan de voorkant, naar voren hadden kunnen komen. Volgens verweerder heeft de uitspraak van de CRvB van 16 februari 2022 om die reden in deze zaak geen betekenis.
14.3.
De rechtbank volgt verweerder hierin niet. De rechtbank ziet zich naar aanleiding van de uitspraak van 16 februari 2022 in het kader van het gebruik van de bevoegdheid tot, in deze zaak, intrekking van het pgb, en gelet op de beroepsgronden voor de vraag gesteld of verweerder heeft gehandeld overeenkomstig de systematiek en de bedoeling van de wetgever zoals de CRvB heeft uiteengezet in de uitspraak van 16 februari 2022.
14.3.1.
De rechtbank stelt allereerst vast dat partijen, ondanks het feit dat in de zorgovereenkomst van 10 januari 2015 is aangevinkt dat de zorgverlener een variabel aantal uren werkt, ervan uitgaan dat met deze zorgovereenkomst een vast maandbedrag gekoppeld aan een vast aantal uren is afgesproken. Niet in geschil is dat deze zorgovereenkomst door zowel verweerder als de Svb is goedgekeurd. Ook de zorgbeschrijving van 26 maart 2015 heeft verweerder goedgekeurd. In het bestreden besluit heeft verweerder nog eens benadrukt de inhoud van de in de zorgbeschrijving omschreven zorg akkoord te hebben bevonden.
14.3.2.
Naarmate een zorgbeschrijving specifieker is, dient de administratie die daarop toegesneden behoort te zijn en die dient ter verantwoording van de daaraan verbonden kosten en uiteindelijk de besteding van het pgb, logischerwijs ook specifieker zijn. De rechtbank stelt vast dat in de onderhavige zaak de wijze waarop de zorg is beschreven in de zorgbeschrijving globaal van aard is.
In de (goedgekeurde) zorgbeschrijving van 26 maart 2015 is de zorg namelijk als volgt beschreven:
“(…) De zorgverlener kijkt iedere dag hoe het gaat en of er mogelijk nog iets gedaan moet worden.
De zorgverlener helpt dat de afspraken die gemaakt zijn bij instanties dat die nagekomen worden.
De zorgverlener helpt bij het zoeken naar een oplossing als er van A naar B moet worden gereisd.
De zorgverlener probeert samen te werken naar zelfstandigheid en de persoonlijke verzorging,
De zorgverlener begeleid en spoort aan tot het bijhouden van huishoudelijk werk.
De zorgverlener probeert rust en ruimte te creëren als er iets onverwachts gebeurt.
De zorgverlener helpt bij de post en administratie.
De zorgverlener is ten alle tijden 24 uur bereikbaar voor calamiteiten.(…)”
14.3.3.
Door met een dergelijke algemene zorgbeschrijving akkoord te gaan, is verweerder tekortgeschoten in zijn eigen controlerende taak in het voortraject. Daarmee loopt verweerder namelijk het risico dat een daarmee overeenkomende, en dus globale, administratie door de budgethouder wordt gevoerd en overgelegd. Immers, er valt niet (zonder meer) in te zien waarom een zeer specifieke omschrijving van de verleende zorg geadministreerd zou moeten worden door de budgethouder, als verweerder akkoord is gegaan met een heel algemene zorgbeschrijving.
Deze werkwijze leidt tot het risico dat verweerder de zorginhoudelijke controle niet goed kan uitvoeren. Dat risico heeft zich hier ook verwezenlijkt.
Verweerder heeft met deze gebrekkige controle in het voortraject dus niet gehandeld conform de in de uitspraak van 16 februari 2022 weergegeven systematiek en bedoeling van de wetgever. Aangezien verweerder akkoord is gegaan met een algemene zorgbeschrijving, is het niet redelijk dat verweerder nadien, bij de zorginhoudelijke controle, wel verlangt dat er (alsnog) een meer specifieke administratie wordt overgelegd van de verleende zorg omdat verweerder anders de inhoud van de zorg (op basis van de summiere administratie) niet kan vaststellen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in ieder geval onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de negatieve gevolgen van verweerders eigen handelen aan de voorkant van het traject volledig voor rekening en risico van de budgethouder zouden mogen worden gebracht. Daarmee wordt immers de door de wetgever beoogde bescherming van de budgethouder in strijd met de systematiek van de Wlz ondergraven. Naar het oordeel van de rechtbank kan de budgethouder niet, althans niet volledig, worden
verweten dat hij een (algemene) administratie heeft overgelegd die overeenkomt met de door verweerder geaccordeerde (algemene) zorgbeschrijving. In dit verband speelt ook zeker een rol dat de budgethouder een indicatie op grond van de Wlz heeft op de grondslag verstandelijke handicap en er in de ter beoordeling voorliggende periode geen sprake is van een gewaarborgde hulp. Ook is van belang dat tussen partijen niet in geschil is dat de budgethouder niet een ‘niet eenvoudig te doorgronden onjuiste voorstelling van zaken’ heeft gegeven en ook geen fraude heeft gepleegd. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat reeds gelet op het feit dat fraude niet aan de orde is, het door eiseres gedane beroep op de uitspraken van de Rechtbank Midden-Nederland van 11 februari 2022 [11] niet opgaat.
14.4.
Ter zitting heeft verweerder benadrukt de wijziging van de zorgovereenkomst van 18 februari 2015 niet te hebben goedgekeurd. Dit maakt naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet dat het resultaat van de belangenafweging door verweerder voldoende is gemotiveerd. De rechtbank stelt vast dat uit de ter beschikking staande gedingsstukken niet blijkt of deze nieuwe overeenkomst is goed- of afgekeurd. Afgezien daarvan zijn de zorgkosten in het verleden, en ook in 2018 en 2019, steeds betaald. Om die reden moet worden geoordeeld dat de zorgovereenkomst van 18 februari 2015 daarmee in ieder geval de facto is geaccepteerd. Dit, en nu verweerder de inhoud van de door de zorgverlener geboden zorg ten laste van het pgb akkoord heeft bevonden op basis van de op 26 maart 2015 ontvangen zorgbeschrijving, maakt naar het oordeel van de rechtbank dat de budgethouder zich er niet van bewust had kunnen of moeten zijn dat er geen goedkeuring was verleend aan de zorgovereenkomst van 18 februari 2015 en had moeten weten dat hij zijn pgb niet had moeten besteden aan de op basis van deze zorgovereenkomst verleende zorg.
14.5.
Tenslotte overweegt de rechtbank dat verweerder bij de pgb-aanvraag aan de hand van het budgetplan en het bewuste keuze-gesprek moet beoordelen of de budgethouder of de gewaarborgde hulp voldoet aan de voorwaarden van artikel 3.3.3, vierde lid, van de Wlz. Deze voorwaarden borgen onder meer een goede kwaliteit en organisatie van de zorg. Enkel indien aan deze voorwaarden is voldaan, wordt het pgb aan de budgethouder verleend.
14.5.1.
De rechtbank stelt vast dat pas tijdens het huisbezoek door de zorgconsulent is geconstateerd dat de budgethouder niet bekwaam was om het pgb zelf te beheren, dat er geen gewaarborgde hulp was aangesteld en dat het beheer feitelijk werd uitgevoerd door de zorgverlener. Bij brief van 14 februari 2019 is het formulier toegezonden om de feitelijke situatie, dat de zorgverlener optreedt als gewaarborgde hulp, te formaliseren. De rechtbank is van oordeel dat verweerder al eerder, ten tijde van de aanvraag had moeten onderzoeken of de budgethouder in staat was tot een verantwoord pgb-beheer en had moeten constateren dat een gewaarborgde hulp diende te worden ingeschakeld. Nog afgezien van het feit dat dit onderzoek in beginsel dient plaats te vinden, had verweerder daar in ieder geval in deze zaak aanleiding voor moeten zien, gezien de grondslag voor de indicatie. Niet is gebleken dat verweerder dit onderzoek heeft gedaan, zodat de rechtbank het er voor houdt dat dit onderzoek niet heeft plaatsgevonden.
Gebruik bevoegdheid tot intrekking, tussenconclusie
15. De tussenconclusie die de rechtbank op grond van het bovenstaande trekt, is dat de budgethouder aan bepaalde voorwaarden en verplichtingen niet heeft voldaan waardoor de bevoegdheid bestaat om tot intrekking over te gaan. Verweerders controle aan de voorkant vertoont echter gebreken en verweerder heeft dit onvoldoende betrokken bij de belangenafweging. In ieder geval is in dat verband onvoldoende gemotiveerd waarom het redelijk is om de negatieve gevolgen van verweerders eigen gebrekkige handelen aan de voorkant van het traject volledig ten laste van de budgethouder te brengen. Zou verweerder het voortraject wel goed hebben gedaan, had zich mogelijk niet de situatie voorgedaan dat niet aan die voorwaarden of verplichtingen werd voldaan.
16. In het kader van de afweging tussen het belang van handhaving van niet nagekomen verplichtingen enerzijds en de gevolgen van de intrekking (en terugvordering) van het pgb voor de budgethouder anderzijds, zijn verder relevant de ernst van de tekortkoming en de mate van verwijtbaarheid en ook of de budgethouder, ondanks dat door hem niet aan de gestelde verplichtingen is voldaan, voldoende aannemelijk en inzichtelijk heeft gemaakt dat de zorg daadwerkelijk is verleend, dat deze zorg uit het pgb mag worden betaald en dat deze zorg daadwerkelijk is betaald. Dit volgt uit rechtspraak van de CRvB die is gevormd onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, die naar het oordeel van de rechtbank ook onder de Wlz van betekenis is. [12]
16.1.
Door verweerder wordt erkend dat de budgethouder niet zonder de geïndiceerde Wlz-zorg kan. En ondanks dat de budgethouder dat onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt, kan het naar het oordeel van de rechtbank daarom niet anders, dan dat de zorgverlener de pgb-zorg daadwerkelijk heeft geleverd (in Nederland of in Frankijk als de budgethouder bij haar was) of ervoor heeft gezorgd dat die door anderen werd geleverd als alleen zij in Frankrijk verbleef. Ter zitting is onbetwist gesteld dat de zorgverlener ook in de periodes waarin zij in Frankrijk verbleef en de budgethouder in Nederland was, de coördinerende rol bleef vervullen en zij de (andere) zorgverleners aanstuurde. De zorgverlener is daarvoor vanuit het pgb betaald. Weliswaar zijn voorwaarden en verplichtingen niet nagekomen, maar de rechtbank is van oordeel dat de ernst van schending van deze verplichting om die reden relativering behoeft. Het is niet waarschijnlijk dat het pgb is besteed aan nietverleende zorg. Indien de budgethouder de gang van zaken zou hebben gemeld bij verweerder, zou verweerder daarmee mogelijk akkoord zijn gegaan of had verweerder er bij de budgethouder (eerder) op aangedrongen de zorgbeschrijving aan te passen of een zorgovereenkomst af te sluiten met zijn oma en broer (die dan betaald hadden kunnen worden uit het pbg). Daarenboven, in geval verweerder niet met die zorgverlening in Frankrijk akkoord zou zijn gegaan, had kunnen worden volstaan met intrekking van het pgb over de periode(n) waarin de budgethouder in Frankrijk verbleef, dan wel met verdiscontering van deze perioden in de hoogte van het pgb-bedrag, in plaats van intrekking van het pgb over de volledige ter beoordeling voorliggende periode.
Gebruik bevoegdheid tot intrekking, conclusie
17. De rechtbank is van oordeel dat gelet op
I. de gebrekkige controle van verweerder aan de voorkant en het niet voldoende motiveren door verweerder dat de gevolgen daarvan volledig ten laste van de budgethouder mogen worden gebracht,
II. het erkennen door verweerder dat eiser niet zonder de geïndiceerde Wlz-zorg kan, waardoor het in deze zaak niet anders kan, dan dat de beschreven zorg daadwerkelijk is verleend (direct of indirect) door de zorgverlener,
III. de ernst van de door verweerder vastgestelde schending van de verplichting van het melden van zorgverlening in Frankrijk, relativering behoeft,
niet valt in te zien waarom verweerder is overgegaan tot volledige intrekking van het pgb. In ieder geval heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom het hierboven weergegeven samenstel van omstandigheden in deze zaak niet maakt dat verweerder daarvan (gedeeltelijk) afziet. De bedoeling van de wetgever om de budgethouder te beschermen is in de belangenafweging op geen enkele wijze, althans niet kenbaar, betrokken. Het besluit tot intrekking van het pgb kan om die reden niet in stand blijven.
Terugvordering
18. Nu, gelet op het vorenstaande, de intrekking van het pgb geen stand kan houden, geldt dit ook voor de met de intrekking verband houdende terugvordering. Overigens heeft verweerder ook in het kader van zijn bevoegdheid tot terugvordering onvoldoende onderzoek verricht en de belangen van de budgethouder onvoldoende kenbaar in de beoordeling betrokken. Zo heeft verweerder ten onrechte nagelaten de financiële situatie van de budgethouder in kaart te brengen. Pas op de zitting is aan de orde gekomen dat de budgethouder eerder is geconfronteerd met een intrekking van zijn pgb en terugvordering van een bedrag van € 15.000,- over een eerdere periode, op welk bedrag hij maandelijks samen met de zorgverlener een bedrag van in totaal € 100,- aflost. In het licht hiervan en de beperkte inkomsten van de budgethouder is moeilijk voorstelbaar dat de budgethouder daarnaast ook nog in staat is het bedrag van ruim € 38.000,-, waar in deze zaak sprake van is, te voldoen. Verweerder had dit ook moeten betrekken bij de afweging van de belangen. Dit klemt te meer nu de budgethouder kwetsbaar is vanwege een verstandelijke beperking en hij, zoals bleek tijdens het huisbezoek op 30 maart 2019, tot dan toe geen gewaarborgde hulp had en hij pas per eind augustus 2019 een wettelijk vertegenwoordiger heeft. Ook deze aspecten heeft verweerder ten onrechte niet kenbaar in de afweging verdisconteerd.
Eindconclusie
19. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder zal met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen nader onderzoek moeten doen en opnieuw moeten beslissen op het bezwaar waarbij de nieuwe beslissing op bezwaar dient te berusten op een evenredige belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4 van de Awb. Gelet op de aard en omvang van het door verweerder nog te verrichten onderzoek ziet de rechtbank geen ruimte voor toepassing van artikel 8:51a van de Awb (bestuurlijke lus).
20. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder aan eiseres het griffierecht betalen. Ook krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door de gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt
€ 1.518,-.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 49,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S.W. Kroon, voorzitter, mr. G.J.H. Boerhof en
mr. J.W.A. Fleuren, leden, in aanwezigheid van mr. B. de Vries, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 december 2022
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.