ECLI:NL:RBOBR:2025:7040

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: : SHE 23/745T, SHE 23/751, SHE 23/1948 en SHE 23/2152

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 31 oktober 2025 in de zaken tussen

1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburgeiseres 1

(gemachtigden: mr. E.P. Euverman en mr. S.M. Schipper)

2. [eiser 2],
, [eiser 2], allen uit [vestigingsplaats] , de
[eiser 2], uit [vestigingsplaats] en
[eiser 2], uit [vestigingsplaats] , eisers 2,

(gemachtigde: ir. [naam] )

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college

(gemachtigde: mr. H. Witbreuk).

Als derde-partijen nemen aan de zaken deel:
[naam] tevens handelend onder de naam [naam]uit [vestigingsplaats] (gemachtigde: mr. M.G. Ramakers) ( [naam] ) en
[naam]uit [vestigingsplaats] (gemachtigde: mr. W.G.B. van de Ven) ( [naam] ).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de beroepen van eiseres 1 en eisers 2 tegen de volgende vergunningen voor wijzigingen in een mestvergistingsinstallatie bij een grote afvalverwerkingsinstallatie op de Spinder in Tilburg:

De omgevingsvergunning van 1 april 2022 voor een milieu neutrale wijziging van de mestvergistingsinstallatie op De Spinder (de omgevingsvergunning 2022).
De omgevingsvergunning van 7 juli 2023 voor het vergroten en verplaatsen van een luchtwasser bij de mestvergister (de omgevingsvergunning 2023).

1.1.

Naar het oordeel van de rechtbank neemt het college in beide besluiten ten onrechte een voorschot op toekomstige besluitvorming of ontwikkelingen. De omgevingsvergunning 2022 is met een reguliere voorbereidingsprocedure verleend in de verwachting dat aanpassingen in een latere omgevingsvergunning met een ambtshalve wijziging ertoe zullen leiden dat de geurhinder naar de omgeving niet zal toenemen. Maar die omgevingsvergunning was toen nog niet verleend. Dat werd de latere omgevingsvergunning 2023. Het college heeft deze omgevingsvergunning 2023 verleend omdat het college aannemelijk acht dat zal worden voldaan aan de gecorrigeerde geurnormen. De door de rechtbank ingeschakelde deskundige heeft echter geoordeeld dat niet met zekerheid vaststaat dat voorschrift 1.2.1 van de omgevingsvergunning 2023 zal kunnen worden nageleefd. Beide omgevingsvergunningen komen daarom voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank denkt echter dat de installatie uiteindelijk vergunbaar is met verbetering van de voorschriften en doet hiervoor een voorzet. Het college krijgt de gelegenheid om de gebreken te herstellen. In de tussentijd kan de installatie stapsgewijs in gebruik worden genomen onder strikte voorwaarden.

1.2.

Onder 2 staat het procesverloop in deze procedure. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. Dan volgen de beoordeling van de rechtmatigheid van de eerste en de tweede vergunning. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

Procesverloop

2. Op 1 april 2022 heeft het college met de reguliere voorbereidingsprocedure een omgevingsvergunning voor een milieu neutrale wijziging verleend voor een groot aantal bouwkundige wijzigingen, waaronder het vergroten van de aanbouw voor de luchtwasser. Tevens is met deze milieu neutrale wijziging voorzien dat één van de twee warmtekrachtkoppelingen (WKK’s) vervalt, de vrachtwagens voor de vergister een eigen weegbrug krijgen, en een gesloten verdamper op het buitenterrein wordt geplaatst ter vervanging van het intrafiltratie- en “Zitta-systeem”. Dit besluit wordt verder aangeduid als de omgevingsvergunning 2022.

2.1.

Bij besluit van 24 januari 2023 heeft het college de bezwaren van eiseres 1 en eisers 2 deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Eiseres 1 en eisers 2 hebben hiertegen beroep ingesteld. Het beroep van eiseres 1 is geregistreerd onder zaaknummer SHE 23/745, dat van eisers 2 onder zaaknummer SHE 23/751.

2.2.

De zaken zijn aan de orde gesteld op een inlichtingencomparitie op 27 februari 2023. De zaken zijn gevoegd met de lopende zaken SHE 22/3171 en SHE 22/3200, aanhangig gemaakt door respectievelijk eiseres 1 en eisers 2.

2.3.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) is door de rechtbank ingeschakeld om haar te adviseren over het onderdeel geur op basis van de door partijen overgelegde rapporten en daarover ingenomen standpunten in de (op dat moment aanhangige) beroepsprocedures. De StAB heeft op 12 juli 2023 verslag uitgebracht.

2.4.

Op 7 juli 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [naam] voor het vergroten en verplaatsen van een luchtwasser bij de mestvergister met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit besluit wordt verder aangeduid als de omgevingsvergunning 2023.

2.5.

Eiseres 1 en eisers 2 hebben hiertegen beroep ingesteld (de zaken SHE 23/1948 en SHE 23/2152). Deze zaken zijn gevoegd bij de reeds lopende procedures. Tevens heeft eiseres 1 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer SHE 23/1947.

2.6.

Alle zaken zijn behandeld op de zitting van 29 augustus 2023. Hieraan hebben alle partijen deelgenomen. De gemachtigden van eiseres 1 zijn verschenen met mr. W.J. Beex, [naam] en [naam] . De gemachtigde van eisers 2 is verschenen samen met mr. F.M. Dingemans (BMF), drs. O.T. Cooijmans (Natuurmonumenten), [naam] en O. Mouwen als deskundige. De gemachtigde van het college is verschenen samen met ing. R.F.C. Hillegers, [naam] en ing. J.S.A.M. Verswijveren. [naam] is verschenen namens [naam] . De gemachtigde van [naam] is verschenen samen met mr. M.A.A. Soppe, ing. J.R. van Niekerk, ing. J.H. Horrevoets en drs. F.J.H. Vossen. Daarnaast zijn ing. K. de Croon en ing. E. Feringa, werkzaam bij de StAB, gehoord als deskundigen. Partijen zijn na deze zitting in overleg getreden.

2.7.

De StAB is vervolgens nogmaals ingeschakeld om de rechtbank te adviseren over het onderdeel geur op basis van de door partijen overgelegde rapporten en daarover ingenomen standpunten in de zaken SHE 23/1948 en SHE 23/2152. De StAB heeft op 12 januari 2024 verslag uitgebracht. De StAB heeft in een apart verslag van 3 april 2024 op verzoek van de rechtbank een tweede advies uitgebracht over het aangepaste klachtenprotocol en monitoringsplan.

2.8.

De zaken zijn aan de orde gesteld op een inlichtingencomparitie gelijktijdig met de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening van eiseres 1 op de zitting van de voorzieningenrechter (tevens rechter-commissaris) van 12 juni 2024. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt.

2.9.

Op 14 juni 2024 heeft de voorzieningenrechter de omgevingsvergunning 2023 geschorst en de voorlopige voorziening getroffen dat de mestvergister onder voorwaarden in bedrijf mag worden genomen om de proef op de som te nemen.^[1]

2.10.

Alle zaken zijn vervolgens behandeld op de zitting van 10 juli 2025. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres 1 en eisers 2, vergezeld van mr. F.M. Dingemans en O. Mouwen als deskundige, de gemachtigde van het college, vergezeld van ing. F.S.C. Hilgers en ing. J.S. Verswijveren en de gemachtigde van [naam] samen met mr. M.A.A. Soppe, drs. F.J.H. Vossen en ing. J.H. Horrevoets. [naam] is verschenen namens [naam] ..

2.11.

De rechtbank heeft de zaken SHE 22/3171 en SHE 22/3200 van de overige zaken gesplitst en doet in deze twee zaken vandaag een aparte uitspraak.

Overwegingen

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten:

[naam] exploiteert aan de [adres] te [vestigingsplaats] (op De Spinder) een inrichting (een afvalverwerkingsbedrijf) waartoe een IPPC-installatie behoort genoemd in Bijlage I categorie 5.1, 5.3, 5.4 en 5.5 van de Richtlijn industriële emissies. Bij besluit van 22 december 2009 is een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend aan [naam] voor het opslaan, overslaan en be- en verwerken en storten van diverse afvalstoffen op de locatie [adres] te [vestigingsplaats] . De vergunning maakte onder meer de exploitatie van een vergister voor voedings- en genotmiddelen (VGI-vergister), compostvergister, compostering van GFT, reiniging van grond, opslaan van brandbare afvalstoffen en het storten van afvalstoffen mogelijk.
Op de gronden was ten tijde van de bestreden besluiten het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Spinder 2017’ (het bestemmingsplan) van toepassing. Het perceel heeft volgens dit bestemmingsplan de bestemming ‘Artikel 4 Bedrijf’.
Bij besluit van 12 maart 2012 heeft het college aan [naam] een omgevingsvergunning (milieu) verleend voor onder andere een mestvergistingsinstallatie, een Bio Energie Centrale, een biomassaconversion center, vergisters voor reststromen uit voedings- en genotmiddelen-industrie en slachtafval, almede het realiseren van installaties voor de productie, opslag en afvoer van vloeibaar biogas en vloeibaar koolzuurgas. In de omgevingsvergunning van 14 oktober 2014 is de positionering van een aantal installaties veranderd, waarbij het biomassaconversion center en de installaties voor vloeibaar biogas en koolzuurgas zijn vervallen. Deze veranderingsvergunning maakt het oprichten van en in werking hebben van een mestvergistingsinstallatie mogelijk.
In 2016 heeft het college een natuurvergunning (natuurvergunning 2016) aan [naam] verleend.
In 2018 heeft het college een omgevingsvergunning voor de activiteiten “milieu” (veranderingsvergunning), “bouwen” en “planologische afwijking van het bestemmingsplan” (omgevingsvergunning 2018) verleend met een aangehaakte natuurtoestemming (artikel 2.1, eerste lid, onder e, a, c en i van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Deze vergunning is onherroepelijk.
Eiseres 1 heeft op 31 augustus 2021 verzocht om intrekking van de omgevingsvergunning 2018. Eisers 2 hebben op 1 november 2021 verzocht om intrekking van de omgevingsvergunning 2018, de natuurvergunning 2016 en om het treffen van passende maatregelen op grond van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming. Het college heeft deze verzoeken in het bestreden besluit van 8 november 2022 afgewezen. Eiseres 1 en eisers 2 hebben hiertegen beroep ingesteld (de zaken SHE 22/3171 en SHE 22/3200).
[naam] wil de installatie gaan exploiteren en is begonnen met de bouw van de installatie zoals deze is vergund in de beide omgevingsvergunningen 2022 en 2023. De bouw is nagenoeg afgerond. De installatie is in gebruik genomen waarbij niet de volledige vergunde capaciteit wordt benut.
[naam] heeft op 2 april 2025 een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet ingediend. Er heeft nog geen ontwerpbeschikking ter inzage gelegen.
Ten noorden en noordoosten van de installatie ligt het Natura 2000-gebied “Loonse- en Drunense Duinen & Leemkuilen”. Ten westen ligt het Natura 2000-gebied “Kampina en Oisterwijkse Vennen”. Het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen is deels gelegen op grondgebied van de gemeente Tilburg.
Direct ten zuiden en zuidwesten van de inrichting liggen op korte afstand diverse woonwijken waaronder de woonwijken [naam] , [naam] en [naam] .

Beroepen tegen het besluit op bezwaar tegen de omgevingsvergunning 2022

4. De omgevingsvergunning 2022 is aangevraagd en verleend als een milieu neutrale wijziging voor een groot aantal bouwkundige wijzigingen, waaronder het vergroten van de aanbouw voor de luchtwasser. Tevens is met deze milieu neutrale wijziging voorzien dat één van de twee warmtekrachtkoppelingen (WKK’s) vervalt, de vrachtwagens voor de vergister een eigen weegbrug krijgen, en een gesloten verdamper op het buitenterrein wordt geplaatst ter vervanging van het intrafiltratie- en “Zitta-systeem”. In de omgevingsvergunning wordt afgeweken van het bestemmingsplan voor wat betreft de toegestane bouwhoogte. Er wordt, kort samengevat, vergunning verleend voor de activiteiten in artikelen 2.1, eerste lid, onder a, c en e van de Wabo. Er is geen toestemming verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i van de Wabo voor wat betreft de gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden.

Beroepsgronden met betrekking tot het ontbreken van een aanhakende natuurtoestemming

5. Beide eisers stellen in hun beroepen dat het college ten onrechte heeft nagelaten te motiveren waarom geen natuurtoestemming is vereist. Eisers beroepen zich op de uitspraak van deze rechtbank van 15 februari 2023^[2]en stellen dat niet zomaar ongeremd intern kan worden gesaldeerd met voorheen niet gebruikte rechten. Zij wijzen er op dat sprake is van een feitelijke toename van stikstofdepositie van bijna 4 mol/hectare/jaar. Beiden zien in de uitspraken van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 18 december 2024^[3]een bevestiging dat intern salderen vergunningplichtig is.

5.1.

Het college heeft in het feit dat geen natuurtoestemming was aangevraagd geen aanleiding gezien de aanvraag buiten behandeling te laten. De reden hiervoor is dat volgens het college de stikstofdepositie van het project, zoals vergund in 2022, afneemt ten opzichte van het project zoals vergund.

5.2.

De rechtbank overweegt hierover het volgende. In de omgevingsvergunning 2022 of in het bestreden besluit op bezwaar, is geen toestemming verleend voor de gevolgen van de wijziging van het project voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De vergunde wijzigingen zijn van dien aard dat geen sprake is van een voortzetting van het project dat is vergund in de omgevingsvergunning 2018 of de natuurvergunning 2016. Voor deze wijziging is een omgevingsvergunning voor een Natura 2000activiteit vereist. Deze is niet verleend in de omgevingsvergunning 2022.

5.3.

In rechtsoverweging 25 van de uitspraak van 18 december 2024 heeft de Afdeling het volgende overwogen: “
Bij een beslissing op de aanvraag voor een Wabo-omgevingsvergunning, of bij de beoordeling in (hoger) beroep van een betoog dat de Wabo-omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit ten onrechte niet is aangehaakt bij de aanvraag voor een Wabo-omgevingsvergunning, wordt beoordeeld of ten tijde van de aanvraag voor de Wabo-omgevingsvergunning (dat is altijd voor 1 januari 2024) op grond van de voor deze uitspraak geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was voor de activiteit waarop de aanvraag voor de Wabo-omgevingsvergunning ziet. Als de uitkomst van die beoordeling is dat op grond van de voorheen geldende rechtspraak geen natuurvergunning nodig was, dan bestond er ten tijde van de aanvraag voor de Wabo-omgevingsvergunning geen procedurele verplichting om de Wabo-omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit aan te haken bij de aanvraag voor de Wabo-omgevingsvergunning. De Afdeling acht deze beoordelingswijze niet in strijd met artikel 6 van de Hrl, omdat die bepaling niet verplicht tot de gelijktijdige aanvraag van verschillende vergunningen voor dezelfde activiteit.”

5.4.

Het ontstaan van een vergunningplicht naar aanleiding van de gewijzigde rechtspraak van de Afdeling over intern salderen leidt niet tot het oordeel in deze (lopende) procedure dat de omgevingsvergunning 2022 is verleend in strijd met artikel 2.7 van de Wabo.

5.5.

De rechtbank laat in het midden of volgens de vóór 18 december 2024 geldende rechtspraak een zogenoemde aanhaakverplichting bestond. Als de rechtbank de omgevingsvergunning 2022 zou vernietigen wegens strijd met artikel 2.7 van de Wabo om deze reden en het college een nieuw besluit zou moeten nemen op de aanvraag van [naam] uit 2021, zou op dit moment alsnog geen sprake zijn van een aanhaakverplichting omdat [naam] inmiddels een losse omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit heeft aangevraagd.

Wel of geen mer-plicht

6. Eisers betogen dat ten onrechte geen milieueffectrapport (MER) is gemaakt voordat vergunning werd verleend. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7.28, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Eisers 2 voeren aan dat de mestvergister als een geïntegreerde chemische installatie als bedoeld in categorie 21.6 van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.) moet worden beschouwd. Zij wijzen daarbij op het verwerkingsproces waarbij sprake is van een chemische omzetting, waarbij mestkorrels op industriële schaal worden gefabriceerd. Ook zijn de verschillende eenheden binnen de installatie functioneel met elkaar verbonden, aldus eisers 2. Zij doen in zoverre een beroep op de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2022.^[4]Verder voeren eisers 2 aan dat voor de toepassing van de m.e.r.-regelgeving vergunning is verleend voor het oprichten van een mestvergister, omdat van de bestaande vergunningen geen gebruik is gemaakt. Feitelijk was de installatie nog niet opgericht en voor de installatie is ook nog nooit een MER gemaakt, aldus BMF e.a. Omdat bij eerdere vergunningen geen MER is gemaakt, moet dat nu gebeuren, aldus eisers 2. Daartoe verwijzen zij naar twee uitspraken van de Afdeling van 18 september 2002 en van 2 oktober 2002^[5]. Ook zien zij een parallel met de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof), die blijkt uit het arrest van 10 november 2022^[6]. Daaruit blijkt volgens eisers 2 - kort weergegeven - dat als voor een activiteit in het verleden geen passende beoordeling is gemaakt, dat bij latere besluitvorming alsnog moet worden gedaan. Dat zou ook moeten gelden voor de m.e.r.-plicht, aldus deze eisers.

6.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat de aangevraagde wijzigingen van de mestvergistingsinstallatie geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Het gaat om milieu neutrale wijzigingen die kleinere bouwkundige wijzigingen aan de installatie omvatten en de vergroting en verplaatsing (van in- naar uitpandig) van de luchtwasser die onderdeel is van de installatie. Het college stelt zich verder op het standpunt dat er geen geïntegreerde chemische installatie wordt opgericht, maar dat een bestaande mestvergistingsinstallatie wordt gewijzigd. Het verwijst voor zijn standpunt naar de Nota van Toelichting bij het Besluit m.e.r. Daaraan moet volgens het college worden ontleend dat de m.e.r.(beoordelings)plicht alleen geldt voor de uitbreiding van een inrichting en niet voor het bestaande gedeelte ervan.

6.2.

[naam] is het eens met het standpunt van het college en wijst er op dat de mestvergistingsinstallatie al op 12 maart 2012 is vergund. Ook in die vergunning was een uitbreiding aan de orde van de bestaande afvalstoffeninrichting die al in 1993 was vergund. Voorafgaand aan de vergunning die in 1993 is verleend voor een wijziging van de inrichting voor het opslaan van diverse afvalstoffen en de oprichting van een inrichting voor het verbranden, chemisch behandelen, storten of in de ondergrond brengen van gevaarlijke afvalstoffen, is een MER opgesteld omdat de activiteiten vielen onder de toenmalige categorie C 18.2, D 00.1 en D 18.3 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Bij opvolgende vergunningaanvragen is steeds beoordeeld of op de wijziging of uitbreiding van de installatie deze categorieën van toepassing zijn. In de omgevingsvergunningen van 2012, 2014 en 2018 is de installatie onder de categorieën D 18.7 en D 22.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. gebracht. De veranderingen die nu aan de orde zijn, kwalificeren niet als een uitbreiding in de zin van een “uitbreiding door oprichting van een nieuwe installatie”, waarvoor op grond van categorie C 18 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. een MER moet worden opgesteld.

6.3.

[naam] heeft niet zelf gereageerd op de beroepen van eisers maar heeft zich aangesloten bij de reactie van [naam] .

6.4.

De rechtbank overweegt als volgt. De omgevingsvergunning is aangevraagd voor de hiervoor weergegeven wijzigingen.

Het college moest beoordelen of deze aangevraagde wijzigingen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben die verplichten tot het maken van een MER. Daarbij moeten de milieugevolgen van de inrichting in de al vergunde situatie als uitgangspunt genomen worden. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld rechtsoverweging 6.1 van de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2015.^[7]Als de wijzigingen er ten opzichte van de al vergunde situatie toe leiden dat de milieugevolgen afnemen of niet toenemen, is geen aanleiding voor het oordeel dat de wijzigingen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

6.5.

De rechtbank leidt uit deze rechtspraak van de Afdeling af dat het college voor de vraag of een MER moet worden gemaakt, terecht alleen heeft beoordeeld of de door [naam] aangevraagde wijzigingen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Het college heeft voor de beantwoording van die vraag terecht niet de gehele mestvergistingsinstallatie in zijn beoordeling betrokken. Volgens de vaste rechtspraak van de Afdeling moet het college namelijk uitgaan van de vergunde situatie. Deze rechtspraak wijst nadrukkelijk de vergunde situatie, en niet de bestaande feitelijke situatie, aan als referentiesituatie. De mestvergistingsinstallatie was al vergund op het moment dat het college de aanvraag voor de wijzigingen van de inrichting beoordeelde.

6.6.

In wat eisers 2 hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Voor zover eisers 2 hebben gewezen op de uitspraken van de Afdeling van 18 september en van 2 oktober 2002, stelt de rechtbank vast dat deze uitspraken niet meer de actuele lijn in de rechtspraak weergeven. Die staat namelijk in de vaste rechtspraak van daarna, en die hiervoor is weergegeven (zie de uitspraak van 30 september 2015) en verder uit de uitspraak van 1 november 2023.^[8]Het beroep dat eisers 2 doen op het arrest van het Hof van 10 november 2022 baat hen ook niet, alleen al omdat het Hof in dat arrest de Habitatrichtlijn heeft uitgelegd, en de rechtspraak die het Hof daarover heeft ontwikkeld niet zo maar kan worden doorgetrokken naar de uitleg en toepassing van de Europese richtlijnen over de m.e.r.-plicht.

6.7.

Wat betreft de vraag of de gewijzigde mestvergistingsinstallatie belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, hebben eisers 2 aangevoerd dat de installatie als geheel moet worden beschouwd en dat de gehele installatie als een project als bedoeld onder categorie C 21.6 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. moet worden aangemerkt. In dat betoog ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde wijzigingen van de mestvergistingsinstallatie geen belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu ten opzichte van de vergunde situatie. Dat betekent dat het college de omgevingsvergunning niet in strijd met artikel 7.28 van de Wet milieubeheer heeft verleend. Het betoog slaagt niet.

Beroepsgronden met betrekking tot de toestemming voor de milieuactiviteit

7. Beide eisers betwisten dat sprake is van een milieu neutrale wijziging als bedoeld in artikel 3.10 van de Wabo. Zij vinden dus dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb had moeten worden gevolgd. Zij voeren aan dat bij de verlening van de omgevingsvergunning 2018 is uitgegaan van onjuiste gegevens. Door uit te gaan van de gegevens bij de milieuvergunning 2018 stoot het college zich tweemaal aan dezelfde steen. Eisers 2 stellen daarnaast dat sprake zal zijn van een nog hogere geurvracht dan de geurvracht die is vermeld in d aanvraag voor de milieuvergunning 2018. Reeds daarom is de aanvraag (en de vergunning) niet milieuneutraal. Eisers betwisten dat aan de in een maatwerkvoorschrift opgenomen emissiegrenswaarde van 25.185 ouE/s kan worden voldaan. En, ook als sprake zou zijn van een kennelijke verschrijving, dan nog had het college niet zonder nader onderzoek kunnen aannemen dat aan een emissiegrenswaarde van 32.111 ouE/s kan worden voldaan. Zij betwisten de omvang van de vergunde geurvracht en het verwijderingsrendement van de luchtwasser die in de omgevingsvergunning 2022 is vergund. De extra waarborgen die het college noemt (een actief koolstoffilter of een extra renderende luchtwasser) zijn niet aangevraagd of vergund in de omgevingsvergunning 2022, zoals ook de provinciale Hoor- en Adviescommissie voor bezwaarschriften en klachten Noord-Brabant (HAC) al memoreerde in haar advies.

7.1.

In het primaire besluit is het college er zonder meer van uitgegaan dat sprake was van een milieu neutrale wijziging. Het college heeft geen voorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. De HAC merkte in haar advies op dat de aanvraag ziet op het vergroten van de aanbouw van de luchtwasser en niet op de capaciteit van de luchtwasser. Als de capaciteit moet worden verhoogd, kan niet worden gesproken over een milieu neutrale wijziging. Het college is daarentegen van mening dat in de omgevingsvergunning 2018 geen fouten zijn gemaakt. Wel bevat het maatwerkvoorschrift 3.1.1 waarin de emissiegrenswaarde is opgenomen, een kennelijke verschrijving die zal worden hersteld. De in geding zijnde wijzigingen hebben geen extra geurbelasting tot gevolg en zijn dus milieuneutraal. In afwijking van het advies van de HAC heeft het college in het bestreden besluit de omgevingsvergunning 2022 gehandhaafd.

7.2.

[naam] heeft beschreven welke veranderingen in de omgevingsvergunning 2022 zijn vergund. Het zijn vooral bouwkundige wijzigingen die kunnen plaatsvinden binnen de voorschriften van de omgevingsvergunning 2018. Ook de vervanging van het Zittasysteem door de verdamper is milieuneutraal, omdat dit niet zal leiden tot een extra geuremissie.

7.3.

De StAB heeft in haar verslag in de procedures SHE 22/3171 en SHE 22/3200, waarbij ook de zaken SHE 23/745 en SHE 23/751 zijn betrokken, het volgende geconcludeerd (voor zover van belang voor de beoordeling van dit onderdeel van het bestreden besluit):

Omdat het geurrapport van 2017 onderdeel uitmaakt van de vergunning neemt de StAB aan dat de verwijzing naar een oude tabel met onjuiste gegevens in de vergunning van 2018 onjuist was en gaat de StAB uit van een vergunningseis van 32.111 ouE/s.
De StAB volgt de herberekeningen van het college van de prognose van geuremissie op basis van de in 2017 gebruikte kengetallen van Ecoson en van twee andere bedrijven. StAB komt tot een totale verwachte ongereinigde geurvracht van de installatie van 108,2 MouE/ton, dat is 1,82 keer hoger dan waarvan in de aanvraag 2018 is uitgegaan (59,6 MouE/ton). Als het Ecoson kengetal worstcase met twee zou moeten worden vermenigvuldigd, bedraagt de totale verwachte ongereinigde geurvracht 130,3 MouE/ton. Dat is 2,19 keer hoger dan waarvan in de aanvraag 2018 is uitgegaan.
Bij een worst-case benadering zou de ongereinigde geurvracht moeten worden behandeld in een geurverwijderingsinstallatie met een reinigingsrendement van 91% (1% hoger dan waar het college van uitgaat) om te voldoen aan de vergunningseis van 32.111 ouE/s.

StAB kan niet vaststellen dat de geurvracht van de drooglucht van digestaat op basis van de referentie Ecoson van 66 MouE/ton onjuist is.

Gezien alle onzekerheden dient met de nodige terughoudendheid te worden bezien of het geurreinigingsrendement van 80% naar 90% kan worden opgehoogd door middel van verbeteringen aan de drievoudige gaswassing en zou met het oog op een verdere rendementsverhoging een aanvullende techniek in beschouwing moeten worden genomen.

7.4.

In reactie op het StAB-advies heeft eiseres 1 haar bedenkingen bij het hanteren van een kengetal van Ecoson dat niet is vastgesteld overeenkomstig de NTA9056 herhaald en benadrukt zij dat van een worst-case scenario moet worden uitgegaan. Eisers 2 hebben hun twijfels bij de gehanteerde kengetallen en hebben aangegeven dat de door de StAB berekende geurvracht moet worden gecorrigeerd omdat de berekeningen zijn gemaakt met een onjuiste uittreedsnelheid. De StAB heeft hierop al gereageerd in haar definitieve advies en onderbouwd waarom van het door haar gebruikte kengetal kan worden uitgegaan.

7.5.

Het door eisers aangehaalde onderdeel van de uitspraak van 2 december 2020 van deze rechtbank^[9]is bevestigd in de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2024.^[10]De Afdeling stelt voorop dat de mate van hinder die op grond van de eerder verleende, geldende vergunning is toegestaan, bepalend is. De gevraagde wijziging is milieuneutraal als de inrichting na de wijziging ervan aan de geldende grenswaarden voldoet. Dan vervolgt de Afdeling: “
Anders dan het college en [appellante sub 2] veronderstellen, is daarvoor niet alleen het geluid van de gevraagde wijziging bepalend. (…) Weliswaar zijn die omgevingsvergunningen onherroepelijk, maar dit geldt niet voor de geluidrapporten die daaraan ten grondslag liggen en als uitgangspunt zijn gehanteerd bij het geluidrapport van 2018. In paragraaf 4.1 van het deskundigenbericht heeft de STAB geconstateerd dat het geluidrapport van 2018 onjuistheden en omissies bevat. De STAB heeft in paragraaf 4.2 geconcludeerd dat een correctie van het geluidrekenmodel op verschillende vergunningpunten leidt tot een overschrijding van de geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de nachtperiode en een overschrijding van de geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau in de avond- en nachtperiode. Hiermee staat vast dat de inrichting zoals die na de gevraagde wijziging in werking zal zijn, niet kan voldoen aan de geldende geluidgrenswaarden. Hoewel niet in geschil is dat de gevraagde wijziging op zichzelf tot een vermindering van geluid leidt, betekent het vorenstaande dat geen sprake is van een milieu neutrale wijziging in de zin van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo.”

7.6.

De rechtbank gaat er in navolging van de StAB van uit dat de emissiegrenswaarde in maatwerkvoorschrift 3.1.1 bij de omgevingsvergunning 2018 een kennelijke verschrijving bevat. Dit laat onverlet dat het college gehouden is om bij opvolgende vergunningen deze verschrijving te corrigeren.

7.7.

De rechtbank gaat er, gelet op het advies van de StAB, ook van uit dat de ongereinigde geurvracht fors hoger is dan de geurvracht waarvan is uitgegaan bij de aanvraag voor deze omgevingsvergunning. Om de daaruit voortvloeiende geurhinder tot een aanvaardbaar niveau te beperken moet de luchtwasser een fors hoger geurverwijderingsrendement van 89 tot 91% behalen. Het is onzeker of dat rendement kan worden behaald met de installatie zoals deze is vergund in de omgevingsvergunning 2022. Weliswaar is de omgevingsvergunning 2018 onherroepelijk, maar dit geldt niet voor het geurrapport dat daaraan ten grondslag ligt. De verwijzing in voorschrift 3.1.1 van de omgevingsvergunning 2018 naar een tabel in bijlage 2 met geur emissiebronnen en de opmerking dat het geurrapport onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning 2018 voor zover hiervan niet anders wordt bepaald in de voorschriften en beperkingen leidt niet tot een ander oordeel. Ofschoon de vergunde wijzigingen in de omgevingsvergunning 2022 op zichzelf niet zullen leiden tot een toename van de geurbelasting, staat niet vast of de installatie zoals die na de gevraagde wijziging in werking zal zijn, kan voldoen aan de geldende emissiegrenswaarde (ook na correctie van de kennelijke verschrijving). Naar het oordeel van de rechtbank is dit onvoldoende zeker. Het college is er ten onrechte van uitgegaan dat sprake is van een milieu neutrale wijziging en heeft de omgevingsvergunning 2022 ten onrechte voorbereid met een reguliere voorbereidingsprocedure.

8. Wat eisers in dit kader voor het overige hebben aangevoerd tegen de verlening van de toestemming voor het wijzigen van de inrichting, behoeft nu geen verdere bespreking en komt aan de orde bij de behandeling van de beroepsgronden tegen de omgevingsvergunning 2023. In het midden kan blijven of de berekening van de StAB van de geurvracht juist is, of dat de luchtwasser een nog hoger rendement moet halen teneinde te voldoen aan de gecorrigeerde geurnorm.

Beroepsgronden met betrekking tot de afwijking van het bestemmingsplan

9. Eiseres 1 merkt op dat van de bouwvoorschriften in het bestemmingsplan moet worden afgeweken om de verdamper bij de mestvergistingsinstallatie te plaatsen. Het college heeft echter de gevolgen van de verdamper voor het geurklimaat in de omgeving en voor de natuur niet zorgvuldig onderzocht en heeft nagelaten te motiveren waarom moet worden afgeweken van het bestemmingsplan (afgezien van de wens van de derde-partijen om de in 2018 vergunde mestvergistingsinstallatie anders uit te voeren). Omdat de milieubeoordeling niet goed is, is ook de onderbouwing van de ruimtelijke afweging niet goed.

9.1.

In het bestreden besluit wordt afgeweken van de planregels in het bestemmingsplan met betrekking tot de goothoogte van bedrijfsgebouwen ten behoeve van de omkasting van de luchtwasser en de bouwhoogte ten behoeve van de verdamper. In het besluit is aangegeven dat een mestvergistingsinstallatie als zodanig is toegelaten. In de beschikking is geen expliciete motivering van de ruimtelijke ordeningstoets opgenomen. In het bestreden besluit heeft het college aangegeven dat wordt afgeweken omdat aanvrager dit heeft aangevraagd. De activiteiten (covergisting, afvalscheiding en mestverwerking) zijn toegestaan op grond van artikel 4.1.1. en 4.1.2. van het bestemmingsplan. In het bestreden besluit geeft het college alsnog een motivering voor de ruimtelijke inpasbaarheid. De akoestische uitstraling blijft binnen de eerder vergunde waarden, met uitzondering van controlepunt 4 aan de overzijde van de Vloeiveldweg direct ten noordoosten van de bedrijfslocatie. Dit punt ligt op gronden met een bedrijfsbestemming en een hoogspanningsverbinding en hier kan geen woning worden gebouwd. De geuremissie blijft gelijk aan de vergunde situatie, er zijn geen grotere veiligheidsrisico’s en de activiteiten zijn ruimtelijk inpasbaar.

9.2.

De rechtbank stelt vast dat het college de ruimtelijke inpasbaarheid van de planologische afwijking onderbouwt met de aanname dat er geen sprake is van een toename van geurhinder ten opzichte van de (in 2018) vergunde situatie. Met andere woorden: dat sprake is van een milieu neutrale wijziging. Hierboven heeft de rechtbank geoordeeld dat geen sprake is van een milieu neutrale wijziging. Bovendien is de aanname dat geen sprake is van een toename van geurhinder afhankelijk van oordeel over de omgevingsvergunning 2023 die niet was verleend ten tijde van het bestreden besluit op bezwaar. Reeds daarom is de onderbouwing van de ruimtelijke inpasbaarheid onvoldoende en is de toestemming voor de ruimtelijke afwijking onvoldoende gemotiveerd.

10. De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit op het bezwaar tegen de omgevingsvergunning 2022 onvoldoende is gemotiveerd en in aanmerking komt voor vernietiging.

Beroepsgronden tegen de omgevingsvergunning 2023

11. Het college heeft op 7 juli 2023 een omgevingsvergunning verleend voor een wijziging van de inrichting zoals die in de eerdere omgevingsvergunningen van 4 april 2018 en 1 april 2022 is vergund. De verandering betreft het vergroten en verplaatsen van de luchtwasser voor de mestvergister. In het bestreden besluit worden de activiteiten bouwen (artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo), afwijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo) en milieu (artikel 2.1, eerste lid, onder e, Wabo) vergund. Aan het bestreden besluit zijn voorschriften verbonden, waaronder het voorschrift 1.2.1 waarin de geurnorm uit de omgevingsvergunning 2018 wordt gecorrigeerd. Er is geen MER opgesteld. Het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb.

12. Beide eisers voeren aan dat het college ten onrechte heeft nagelaten te motiveren waarom geen natuurtoestemming is vereist. De rechtbank verwijst naar hetgeen zij hierboven heeft geoordeeld over de gelijkluidende beroepsgrond tegen de omgevingsvergunning 2022.

13. Eisers 2 voeren ook aan dat een MER had moeten worden gemaakt omdat sprake is van een geïntegreerde chemische installatie. De rechtbank verwijst naar hetgeen zij hierboven heeft geoordeeld over de gelijkluidende beroepsgrond tegen de omgevingsvergunning 2022.

14. Beide eisers plaatsen vraagtekens bij de omvang van de ongereinigde geurvracht van de installatie. Zij verwijzen in dit kader naar het verslag van de StAB. Eisers 2 protesteren tegen de correctie van de grenswaarden in de omgevingsvergunning van 2018. Zij beschouwen dit niet als een kennelijke verschrijving maar als een verruiming. Eisers betwijfelen of voldoende maatregelen worden getroffen om de geurbelasting van de installatie te beperken tot een aanvaardbaar geurhinderniveau. Eiseres 1 vraagt zich af of het geurverwijderingsrendement van 91% in het worst-case scenario, kan worden behaald. Zij is op basis van het advies van de StAB van mening dat de aanvraag moet voorzien in een nageschakelde techniek. Zij beschouwt voorschrift 1.26 (dat vergunninghoudster verplicht maatregelen te treffen als niet wordt voldaan aan de grenswaarden in voorschrift 1.2.1) als een loze letter.

14.1.

In het bestreden besluit onderkent het college dat in totaliteit mogelijk sprake kan zijn van een geurvracht die maximaal een factor 1,86 hoger ligt dan waarmee in de omgevingsvergunning 2018 op basis van de toen beschikbare informatie rekening is gehouden. De kennelijke verschrijving in de omgevingsvergunning milieu uit 2018 wordt gecorrigeerd door een aanpassing van voorschrift 1.2.1. De aanvraag voorziet echter niet in een vergroting van de capaciteit of wijziging van (het gebruik van) de mestvergister of een ruimere geuremissie. Om zeker te stellen dat voldaan gaat worden aan de emissienorm van 32.111 ouE/s heeft het college voorschriften opgenomen. Het college heeft (ambtshalve) een verplichting tot monitoring van de geuremissie opgenomen en een klachtenprotocol. Verder bevat het bestreden besluit een verplichting om, mocht niet aan de vergunde geuremissie worden voldaan, maatregelen te treffen. Op basis van voorschrift 1.2.2 moet de geur van de ingaande en uitgaande lucht van de luchtwasser gemeten worden bij 25%, 50%, 75% en 100% van de vergunde capaciteit van de drooginstallatie. Voorschrift 1.2.3. verplicht vergunninghoudster de geuremissie van de ingaande en uitgaande lucht van de luchtwasser van de mestvergister minimaal 1 x per jaar te meten. Op basis van voorschrift 1.2.6 moet vergunninghoudster zo spoedig mogelijk maatregelen treffen als uit de geurmetingen gesteld in voorschrift 1.2.2 blijkt dat op enig moment niet voldaan wordt aan voorschrift 1.2.1. Deze maatregelen dienen in een door het bevoegd gezag goedgekeurd geurreductieplan beschreven te worden. Indien nodig, bestaat de maatregel uit een actief koolfilter, waardoor door middel van zowel een actieve koolfiltratie als nageschakelde techniek de geur na gaswassing wordt gereduceerd tot de waarden uit voorschrift 1.2.1.

14.2.

De StAB blijft in het advies van 12 januari 2024 bij de conclusie dat met de correctie van de geurnorm in voorschrift 1.2.1 niet een ruimere geurvracht wordt vergund dan in de vergunning 2018, omdat het slechts een correctie is van een kennelijke verschrijving. De StAB verwijst ten aanzien van de discussie over gebruikte kengetallen naar haar eerdere advies. Ook heeft de StAB in reactie op bedenkingen van het college en [naam] aangegeven dat de luchtwasser in een worst-case scenario een rendement van 91% moet halen om te voldoen aan de gecorrigeerde geurnorm. De StAB geeft vervolgens een overzicht van de wijzigingen die zijn vergund in de omgevingsvergunning 2023. De volgende maatregelen worden getroffen:

Verticale opstelling wastrappen
Vergroten bebouwde oppervlakte
Twee parallelle verwerkingslijnen
Vergroten van de oppervlakte van de waspakketten in de wastrappen en
Verhoging van de circulatiestroom van de wasvloeistoffen en de chemicaliëndosering van de wastrappen

De StAB bespreekt deze wijzigingen en concludeert, kort samengevat, dat niet met zekerheid vaststaat dat het benodigde geurverwijderingsrendement hiermee kan worden gehaald. Daarom stelt de StAB alternatieve maatregelen voor en toepassing van een actief koolfilter.

14.3.

In het verslag van 30 april 2024 concludeert de StAB dat het monitoringsplan een sterke basis biedt om controle te houden over de installatie. De StAB heeft op onderdelen een aanpassing voorgesteld. De StAB acht het niet nodig om het rendement van de luchtwasser op te nemen in het monitoringsplan. Bij een lagere geurconcentratie van de ingaande lucht, volstaat een lager rendement om aan de emissie-eis in de vergunning te kunnen voldoen. Het klachtenprotocol voldoet volgens de StAB aan de NTA-norm. De Portelium app beschouwt de StAB als een praktisch instrument om klachten in te dienen. De metingen bij 25%, 50%, 75% en 100%, gevolgd door een jaarlijkse meting, acht de StAB voldoende om de geuremissie in kaart te brengen.

14.4.

De rechtbank heeft hierboven geoordeeld dat de emissiegrenswaarde in maatwerkvoorschrift 3.1.1 bij de omgevingsvergunning 2018 een kennelijke verschrijving bevat. In navolging van de StAB stelt de rechtbank vast dat voorschrift 1.2.1 van de omgevingsvergunning 2023 deze kennelijke verschrijving corrigeert en dat er niet een hogere geurvracht wordt vergund. Het college merkt terecht op dat de norm van 32.111 OuE/s in de omgevingsvergunning van 2018 als aanvaardbaar is beoordeeld.

14.5.

In navolging van de StAB is de rechtbank van oordeel dat onvoldoende aannemelijk is dat [naam] en [naam] voorschrift 1.2.1 van de omgevingsvergunning 2023 zullen kunnen naleven. Hiervoor is teveel discussie over de berekening van de geurvracht en zijn er teveel twijfels over het geurverwijderingsrendement van de luchtwasser. Nu de luchtwasser, gelet op de hogere geurvracht een zeer hoog rendement moet behalen, dient voldoende aannemelijk te zijn dat dit gaat lukken. Dat is, gelet op het advies van de StAB, niet het geval. Daarom kan niet op voorhand worden uitgesloten dat het college in voorschrift 1.2.1 een verplichting heeft opgenomen die vergunninghoudster niet kan naleven, waarmee de omgevingsvergunning 2023 impliciet is geweigerd.

14.6.

De rechtbank begrijpt dat het erg moeilijk is om op voorhand te voorspellen of in een worst-case scenario, wanneer de installatie op volle capaciteit draait, de luchtwasser doet wat hij zou moeten doen en het zeer hoge rendement zal kunnen halen. Er zijn in dit geval teveel variabelen die leiden tot grote onzekerheid. De rechtbank is ook van oordeel dat het college een begin heeft gemaakt om deze onzekerheid weg te nemen, mede in aansluiting op het besluit tot weigering om de omgevingsvergunning 2018 in te trekken. Voorschrift 1.2.2 voorziet in tussentijdse metingen, voorschrift 1.2.3 in een jaarlijkse meting en voorschrift 1.2.6 in een verplichting om maatregelen te treffen indien uit de metingen op basis van voorschrift 1.2.2 blijkt dat niet wordt voldaan aan voorschrift 1.2.1. Hiermee houdt het college de vinger aan de pols en neemt het college als het ware de proef op de som. Het nadeel van deze methodiek is dat het college pas achteraf handhavend kan optreden, al dan niet op verzoek van eisers, als mocht blijken dat niet aan de norm in voorschrift 1.2.1 kan worden voldaan. Deze werkwijze verhoudt zich niet met de in artikel 2.14 van de Wabo vervatte verplichting dat een omgevingsvergunning (milieu) voldoende bescherming moet bieden tegen de nadelige gevolgen voor het milieu. In de periode tussen constatering van een overschrijding van de norm in voorschrift 1.2.1 en een eventueel handhavingsbesluit of het treffen van maatregelen, ondervinden omwonenden mogelijk een onaanvaardbare geuroverlast. De enige manier voor omwonenden om hier iets aan te kunnen doen is door een handhavingsverzoek in te dienen. Dit moet met de nodige zorgvuldigheid worden behandeld, dus het kan even duren voordat het college hierover een besluit heeft genomen waartegen rechtsbescherming openstaat. Al die tijd kan sprake zijn van een overschrijding van de norm. Bovendien. bestaat geen absolute verplichting om tot handhavend optreden over te gaan. De beginselplicht tot handhaving is beperkt door onder meer het evenredigheidsbeginsel. Het kan tot slot even duren voordat verdere maatregelen worden getroffen. Eisers kunnen in de tussentijds niets omdat er geen besluit wordt genomen door het college waartegen rechtsbescherming wordt geboden. Het college kan eisers dus niet verwijzen naar een handhavingsprocedure. Het is geen kwestie van handhaven. De rechtbank concludeert dat met voorschriften 1.2.2 en 1.2.6 de nadelige gevolgen voor het milieu onvoldoende worden beperkt en voorkomen. Deze beroepsgrond slaagt.

15. Eiseres 1 is van mening dat een monitoringsplan op voorhand (vóór vergunningverlening) moet zijn overgelegd omdat dit moet kunnen worden beoordeeld door een rechter. Verder heeft zij bezwaren tegen de jaarlijkse meetverplichting. Er zou vaker moeten worden gemeten.

15.1.

In voorschrift 1.2.4 van de omgevingsvergunning 2023 staat dat vergunninghoudster moet beschikken over een door het bevoegd gezag goedgekeurd monitoringsplan. In voorschrift 1.2.3 van de omgevingsvergunning 2023 staat dat de geuremissie van de ingaande en uitgaande lucht van de luchtwasser minimaal 1x per jaar moet worden gemeten.

15.2.

Bepalingen in vergunningvoorschriften waarbij het bevoegd gezag goedkeuring verleent aan een bepaald aan te leveren onderdeel of aan een bepaalde handeling (verder: goedkeuringseisen) zijn niet nieuw. In een oudere uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2000^[11]over de vergunning op hoofdzaken heeft de Afdeling overwogen dat in een milieuvergunning weliswaar kan worden verwezen naar een milieubeleidsplan, maar dat hierop slechts kan worden gehandhaafd als is bepaald dat de inrichting in werking moet zijn overeenkomstig het goedgekeurde bedrijfsmilieuplan en het goedgekeurde milieujaarprogramma. Als dit is gedaan, dan is het goedkeuringsbesluit op rechtsgevolg gericht en staat daartegen een rechtsmiddel open. In de Wet milieubeheer was niet voorzien in een publicatieplicht van dergelijke goedkeuringsbesluiten. In de uitspraak van 12 april 2024^[12]heeft deze rechtbank kanttekeningen geplaatst bij het opnemen van een goedkeuringsvereiste in omgevingsvergunningen. Sommige beslissingen over goedkeuring hebben een rechtsgevolg en zijn daarom aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.

15.3.

In dit geval heeft de goedkeuring van het monitoringsplan geen afzonderlijk rechtsgevolg. Als het monitoringsplan niet is goedgekeurd, kan vergunninghoudster niet voldoen aan de in artikel 1.2.2 en 1.2.3 opgenomen meetverplichting. Het college kan hierop handhaven en eisers kunnen om handhaving verzoeken. Dit handhavingsverzoek is eenvoudig te beoordelen. Als het monitoringsplan wel wordt goedgekeurd, dan kan vergunninghoudster wel voldoen aan de meetverplichting. Dat wil niet zeggen dat vergunninghoudster dan direct voldoet aan de emissiegrenswaarden in voorschrift 1.2.1.

15.4.

De rechtbank is, in navolging van de StAB, van oordeel dat het monitoringsplan een sterke basis biedt om controle te houden over de installatie als de aanpassingen van de StAB zijn overgenomen. In zoverre ziet de rechtbank, achteraf bezien, ook geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift 1.2.4 onvoldoende (rechts)bescherming biedt. De rechtbank is verder van oordeel dat de meetintensiteit van de in de voorschriften 1.2.2 en 1.2.3 opgenomen meetverplichtingen voldoende zijn om de geuremissie in kaart te brengen.

Hoe verder?

16. | |De beroepen tegen het besluit op bezwaar tegen de omgevingsvergunning 2022 en de omgevingsvergunning 2023 slagen en beide bestreden besluiten komen in aanmerking voor vernietiging.

17. Het gebrek dat de omgevingsvergunning 2022 niet is voorbereid met een uitgebreide voorbereidingsprocedure is eenvoudig te herstellen door deze procedure alsnog te volgen. De rechtbank sluit niet uit dat met een aanpassing van voorschriften 1.2.2 en 1.2.6 van de omgevingsvergunning 2023 wel voldoende bescherming kan worden geboden tegen de nadelige gevolgen van de vergunde installatie. De rechtbank volstaat daarom niet met een vernietiging van beide besluiten (waardoor de reeds opgerichte installatie ineens daar illegaal staat) maar ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen.

18. Hiertoe zal de rechtbank eerst de bevindingen bespreken van de proef op de som die de voorzieningenrechter heeft genomen in de uitspraak op het verzoek van eiseres 1 om een voorlopige voorziening van 14 juni 2024. Hierin heeft de voorzieningenrechter bepaald dat de mestvergister in gebruik mag worden genomen als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

de ingebruikname wordt minimaal één week voor ingebruikname voldoende gecommuniceerd naar de omgeving waarbij de omgeving in ieder geval op de hoogte wordt gebracht van de mogelijkheden om klachten over geuroverlast in te dienen;

de eNoses zijn geplaatst en in werking rondom de mestvergister voor ingebruikname van de mestvergister;

naleving van het door GS overgelegde monitoringsplan waarbij de in paragraaf 4.5 beschreven controle en aanpassing procescondities en instellingen zal plaatsvinden binnen 24 uur na ontvangst van een klacht en waarbij een H2S-meting zal plaatsvinden als de controle van de procescondities hiertoe aanleiding geeft;

naleving van het door het college overgelegde klachtenprotocol waarbij gebruik kan worden gemaakt van de daarin genoemde app of een gelijkwaardige app; en

naleving van voorschrift 1.2 en 1.3 van het bestreden besluit.

Op de laatste zitting heeft de rechtbank met partijen besproken of aan deze voorwaarden is voldaan. Partijen hebben hierover ook het nodige opgemerkt in hun reacties voorafgaand aan de zitting.

18.1.

Eiseres 1 merkt naar aanleiding van het overleg na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening van 14 juni 2024 op dat partijen wel in overleg zijn, maar dat de installatie kennelijk pas op een capaciteit van 25% heeft gewerkt en is gemeten conform voorschrift 1.2.1 en dat hierbij het verwachte geurverwijderingsrendement niet wordt gehaald. Eisers 2 stellen dat tijdens deze metingen (met een capaciteit van 25%) de geuremissiegrenswaarde al werd overschreden. Zij denken dat de voorgeschreven geuremissies niet haalbaar zijn wanneer het bedrijf op volle capaciteit draait. Eisers hebben hun bedenkingen bij een aanpassing van het klachtenprotocol na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening van 14 juni 2024.

18.2.

Het college heeft verslag gedaan van een meting van de installatie op 25% van de capaciteit in maart 2025. In dit rapport is in hoofdstuk 4 (samenvatting en conclusie) aangegeven: ‘De vergunde emissie werd op 20 maart 2025 marginaal overschreden. Gelet op de meetonzekerheid bij geurmetingen volgens NTA9065 is de overschrijding niet significant. Volgens het college wordt de vergunde emissiegrenswaarde niet overschreden met in acht name van de meetonzekerheid (voor geur een factor 2 overeenkomstig de norm NTA9065-2:2012). Verder heeft het college aangegeven dat een aanpassing van het monitoringsplan (na het advies van de StAB) is goedgekeurd. In het aangepaste monitoringsplan wordt ervan uitgegaan dat tijdens de opstart van de installatie niet beide drogers en beide luchtwassers in bedrijf hoeven te zijn. Het college heeft ook een aanpassing van het klachtenprotocol na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening van 14 juni 2024 goedgekeurd. De aanpassing voorziet in een verplichting voor vergunninghoudster om bij haar gemelde klachten binnen één werkdag (in plaats van binnen 24 uur) door te melden aan de provinciale klachtencentrale.’

18.3.

[naam] heeft aangegeven dat begin augustus 2024 de installatie is gestart. De drooginstallatie heeft echter vanwege problemen in de zogeheten korrellijnen de eerste maanden slechts met vrij grote tussenpozen kunnen draaien. Daarbij is steeds één drooglijn gebruikt, waarvan de capaciteit tijdens metingen in december 2024 tot en met maart 2025 is opgevoerd van 25% naar 50%. De capaciteit van de drooglijnen tezamen is nog niet gemeten. [naam] voert de productie van de installatie niet verder op als de gemeten resultaten van de huidige capaciteit niet voldoende zekerheid bieden dat dit binnen de toegestane randvoorwaarden mogelijk is. [naam] houdt zich aan de voorlopige maatregel in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 juni 2024.

18.4.

De rechtbank is van oordeel dat het college de aanpassing van het monitoringsprotocol en het klachtenprotocol in redelijkheid heeft kunnen doorvoeren. De rechtbank is in ieder geval gebleken dat het college eisers heeft betrokken bij de aanpassingen en heeft geïnformeerd over de aanpassingen. Dat eisers zich er niet in kunnen vinden, leidt niet tot een ander oordeel.

18.5.

De rechtbank stelt verder vast dat de praktijk weerbarstiger is dan partijen hadden gedacht. Dit blijkt onder meer uit de werkwijze van vergunninghoudster om de installatie op te starten met één drooglijn afzonderlijk, in plaats van twee drooglijnen gezamenlijk. Verder blijkt ook dat de werking van de installatie bij een lagere capaciteit geen garantie biedt voor een werking van de installatie op 100% capaciteit. Dit onderstreept de noodzaak voor het college om beter de vinger aan de pols te houden.

18.6.

De rechtbank kan zich voorstellen dat de omgevingsvergunning 2023 (en in navolging daarvan de omgevingsvergunning 2022) met verbeteringen in de voorschriften 1.2.2 en 1.2.6 wel voldoende bescherming kunnen bieden tegen de nadelige gevolgen voor het milieu. Dat zou kunnen door het vergroten van de capaciteit pas toe te laten na een voorafgaande goedkeuring van het bevoegd gezag op basis van een door vergunninghoudster te overleggen geurmeting. Met andere woorden: vergunninghoudster mag de capaciteit van de installatie pas na goedkeuring van het bevoegd gezag vergroten en na het overleggen van een geurmeting van de ingaande en uitgaande lucht, in ieder geval bij 25%, 50%, 75% en 100% van de vergunde capaciteit van de drooginstallatie. De rechtbank laat het aan het college om nader te bepalen op welke wijze bij de goedkeuring de hoogte van de geurnorm in voorschrift 1.2.1 wordt gerelateerd aan de capaciteit van de installatie. Het college zal ook moeten bezien of bij een meting kan worden volstaan met het gebruik van één droogband of dat beide droogbanden gelijktijdig moeten worden gebruikt. Het college kan hiernaast andere randvoorwaarden stellen. Het verdient aanbeveling om [naam] , [naam] en eisers bij het opstellen van de randvoorwaarden te betrekken. Mede om deze reden ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank is van oordeel dat het bevoegd gezag het goedkeuringsbesluit wel zal moeten publiceren. Tegen het goedkeuringsbesluit staat rechtsbescherming open. Het goedkeuringsbesluit heeft immers in deze formulering wel een rechtsgevolg: als niet wordt goedgekeurd, mag de capaciteit van de installatie niet worden verhoogd. Dat maakt het goedkeuringsbesluit ook een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, indachtig de uitspraak van deze rechtbank van 12 april 2024^[13]. Als de installatie op deze wijze stapsgewijs in gebruik wordt genomen, worden eisers (en andere partijen) betrokken en krijgen zij rechtsbescherming (als eisers vrezen dat de opstart gepaard gaat met een onaanvaardbare geurhinder dan wel als [naam] en [naam] van mening zijn dat het bevoegd gezag te strenge randvoorwaarden stelt).

18.7.

De rechtbank is verder van oordeel dat, in de situatie waarin uit de geurmetingen van artikel 1.2.2 en 1.2.3 is gebleken dat niet wordt voldaan aan voorschrift 1.2.1 (en de luchtwasser dus niet doet wat deze moet doen), het voortgezette gebruik van de installatie pas is toegelaten als het bevoegd gezag het geurreductieplan heeft goedgekeurd. Dit goedkeuringsbesluit heeft immers in deze formulering ook een rechtsgevolg: als niet wordt goedgekeurd, mag de installatie niet in gebruik zijn. Partijen hebben de mogelijkheid om hiertegen rechtsmiddelen aan te wenden.

18.8.

De rechtbank beseft dat dit voorstel een vergaande aanpassing van de omgevingsvergunning 2023 vergt, een aanpassing waar ook vergunninghoudster zich in moet kunnen vinden, ook al heeft zij geen beroep ingesteld tegen de voorschriften 1.2.2 en 1.2.6 van de omgevingsvergunning 2023. [naam] heeft door de stapsgewijze ingebruikname niet van meet af aan de zekerheid dat zij de installatie uiteindelijk met de volle capaciteit in gebruik kan nemen. [naam] kan door het nemen van de stappen wel laten zien dat de luchtwasser doet wat deze zou moeten doen en kan rechtsmiddelen aanwenden indien zij vindt dat het bevoegd gezag te streng is.

18.9.

Gelet op de omvang van de aanpassing, kiest de rechtbank ervoor om het college de gelegenheid te bieden om herstelbesluiten te nemen. Als het college gebruik wil maken van de geboden gelegenheid, zal het college wel toepassing moeten geven aan afdeling 3.4 van de Awb en ontwerpbesluiten moeten nemen ter vervanging van de omgevingsvergunningen 2022 en 2023. De rechtbank geeft het college de aanwijzing om het ontwerpbesluit met betrekking tot de omgevingsvergunning 2022 pas ter inzage te leggen nadat het ontwerpbesluit van de omgevingsvergunning 2023 ter inzage is gelegd en het definitieve besluit met betrekking tot de omgevingsvergunning 2022 pas te nemen nadat het definitieve besluit van de omgevingsvergunning 2023 is genomen. De rechtbank wil voorkomen dat de besluitvorming met betrekking tot de aanvraag voor de omgevingsvergunning 2022 teveel vooruit loopt op de besluitvorming op de aanvraag voor de omgevingsvergunning 2023.

18.10.

De rechtbank verzoekt het college binnen vier weken aan te geven of hij gebruik wil maken van de mogelijkheid om de gebreken te herstellen. Mocht het college geen gebruik willen maken van de geboden gelegenheid, zal de rechtbank direct einduitspraak doen. Als het college een herstelbesluit heeft genomen, krijgen partijen de gelegenheid om daarop te reageren. Daarna doet de rechtbank (in beginsel zonder tweede zitting) uitspraak.

18.11.

Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.

18.12.

De rechtbank ziet aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen in plaats van de voorziening getroffen in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 juni 2024 (die in een aparte uitspraak van de voorzieningenrechter van heden, zal worden opgeheven). De rechtbank schorst de omgevingsvergunning 2022 en de omgevingsvergunning 2023 tot en met de einduitspraak in deze zaken en bepaalt dat de mestvergister in gebruik mag worden genomen als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

 de eNoses zijn geplaatst en in werking rondom de mestvergister voor ingebruikname van de mestvergister;

 naleving van het monitoringsplan van 13 mei 2025

 naleving van het klachtenprotocol van 27 januari 2025

 naleving van de voorschriften in paragraaf 1.2 en 1.3 van de omgevingsvergunning 2023.

De rechtbank bepaalt dat de toestemming voor ingebruikname vervalt als niet wordt voldaan aan deze voorwaarden. Dit betekent onder meer dat wanneer blijkt dat bij een stapsgewijze ingebruikname niet wordt voldaan aan voorschrift 1.2.1 van de omgevingsvergunning 2023, de toestemming voor voorlopige ingebruikname vervalt en de installatie dan direct in werking is zonder toereikende omgevingsvergunning.

18.13.

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op de beroepen. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten (inclusief de gevorderde vergoeding van de deskundigenkosten, gemaakt in deze procedures en de procedures van SHE 22/3171 en SHE 22/3200) en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

- draagt het college op binnen vier weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;

- stelt het college in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak, waaronder de aanwijzingen in rechtsoverweging 18.9;

- schorst de omgevingsvergunningen 2022 en 2023 tot de einduitspraak op de beroepen;

- bepaalt dat de mestvergister in gebruik mag worden genomen als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

• de eNoses zijn geplaatst en in werking rondom de mestvergister voor ingebruikname van de mestvergister;

• naleving van het monitoringsplan van 13 mei 2025

 naleving van het klachtenprotocol van 27 januari 2025

• naleving van de voorschriften in paragraaf 1.2 en 1.3 van de omgevingsvergunning 2023.

- bepaalt dat de toestemming voor ingebruikname vervalt als niet aan een van deze voorwaarden wordt voldaan;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J.A.W. Huijben en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Bijlage:

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder e.

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

1°.het oprichten,

2°.het veranderen of veranderen van de werking of

3°.het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk.

Artikel 2.14, lid 5

In afwijking van het eerste tot en met vierde lid wordt in gevallen als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, de omgevingsvergunning verleend indien wordt voldaan aan de in het laatstgenoemde lid gestelde voorwaarden.

Artikel 3.10, derde lid

In afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of mijnbouwwerk of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.

Paragraaf 1.2 en 1.3 voorschriften omgevingsvergunning 7 juli 2023

1.2.

Geur

1.2.1.

De geuremissies vanuit de diverse bronnen mogen niet groter zijn dan de waarden, vermeld in kolom E1 en E2 van de tabel in bijlage 1 en de hedonische waarden van die geuremissies mogen niet onaangenamer zijn dan de waarden, vermeld in kolom H van de tabel in bijlage 1.

1.2.2.

Bij het in bedrijf nemen van de mestvergister, dient de geur van de ingaande en uitgaande lucht van de luchtwasser gemeten te worden bij 25%, 50%, 75% en 100% van de vergunde capaciteit van de drooginstallatie, waarbij de metingen overeenkomstig NTA 9065:2012 Luchtkwaliteit - Geurmetingen - Meten en rekenen geur worden vastgesteld.

1.2.3.

Vergunninghouder dient de geuremissie van de ingaande en uitgaande lucht van de luchtwasser van de mestvergister minimaal 1 x per jaar te meten, waarbij de metingen overeenkomstig NTA 9065:2012 Luchtkwaliteit - Geurmetingen - Meten en rekenen geur worden vastgesteld.

1.2.4.

Voor de in voorschriften 1.2.2 en 1.2.3 opgenomen meetverplichting dient de vergunninghouder over een door het bevoegd gezag goedgekeurd monitoringsplan te beschikken. In dit plan dient ook aandacht gegeven te worden aan het rendement van de luchtwasser. Dit plan dient de volgende onderdelen te bevatten:

a. Een beschrijving hoe de ingaande en uitgaande lucht van de luchtwasser gemeten wordt;

b. Een beschrijving van hoe het rendement van de luchtwasser gemeten wordt;

C. Een beschrijving van hoe in de opstartfase van de mestvergister de geur van de luchtwasser wordt gemeten, waarbij tevens invulling wordt gegeven aan de eis uit voorschrift 1.2.22.

1.2.5.

De onderzoeksresultaten van de geurmetingen dienen binnen 4 weken na bekend worden overgelegd te worden aan het bevoegd gezag.

1.2.6.

Indien uit de geurmetingen gesteld in voorschrift 1.2.2 blijkt dat op enig moment niet voldaan wordt aan voorschrift 1.2.1, dient vergunninghouder zo spoedig mogelijk maatregelen te treffen zodat voldaan wordt aan voorschrift 1.2.1. Deze maatregelen dienen in een door het bevoegd gezag goedgekeurd geurreductieplan beschreven te worden. Het geurreductieplan bevat de onderbouwing dat met de te treffen maatregelen het aannemelijk is dat te allen tijde voldaan wordt aan de waarden uit voorschrift 1.2.1. Indien nodig, bestaat de maatregel uit een actief koolfilter, waardoor middels actief koolfiltratie als nageschakelde techniek de geur na gaswassing wordt gereduceerd tot de waarden uit voorschrift 1.2.1.

1.3.

Klachtenprotocol geur

1.1.1.

Uiterlijk zes maanden na het in werking treden van deze beschikking dient vergunninghouder te beschikken over:

• Een door het bevoegd gezag goedgekeurd klachtenmanagementsysteem

waarin ten minste wordt vastgelegd:

de ingekomen klacht, met vermelding van datum, tijdstip, melder, omschrijving en aard van de overlast;

welke acties, met inzet van welk onderzoek en welke deskundigheid, worden uitgevoerd naar aanleiding van de ingekomen klacht;

de wijze waarop de bevindingen van de verrichte onderzoeken worden vastgelegd;

de criteria op grond waarvan maatregelen en voorzieningen worden getroffen in geval van gebleken gegrondheid van de klacht;

de wijze waarop getroffen maatregelen en voorzieningen worden vastgelegd;

de wijze waarop terugkoppeling naar de melder van een klacht en het bevoegd gezag plaatsvindt en;

indien het klachtenbeeld daartoe aanleiding geeft, de wijze van opschaling en de wijze waarop het management van de inrichting geïnformeerd wordt.

• Een door het bevoegd gezag goedgekeurd communicatieplan waarin wordt aangegeven op welke wijze bijzondere bedrijfsactiviteiten en ongewone voorvallen, die aanleiding kunnen geven tot klachten, actief kenbaar worden gemaakt aan de omgeving. De omgeving is het gebied waar vanwege het in bedrijf zijn van de inrichting hinder/overlast plaats kan vinden.

1.1.2.

Binnen drie maanden na het in werking treden van deze beschikking moet het klachtenmanagementsysteem en communicatieplan ter goedkeuring aan het bevoegd gezag worden overgelegd.

Tussenuitspraak inzake omgevingsvergunningen voor mestvergistingsinstallatie in Tilburg