Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 19/630
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 februari 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats 1] , eiser
(gemachtigde: mr. I.L. van Geel),
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Helmond, verweerder
(gemachtigde: mr. J.F. van Dongen).
Procesverloop
Verweerder heeft aan eiser een aanslag leges (aanslagnummer 4346333), met dagtekening 17 augustus 2018, opgelegd ten bedrage van in totaal € 159.498.
Bij uitspraak op bezwaar van 11 januari 2019 (de bestreden uitspraak) heeft verweerder de aanslag gehandhaafd.
Eiser heeft tegen de bestreden uitspraak beroep ingesteld. Hij heeft zijn beroep per brief van 25 maart 2019 aangevuld en bij brief van 9 september 2019 nog een stuk overgelegd.
Verweerder heeft een verweerschrift met bijlagen ingediend. Hij heeft daarna per brief van
13 september 2019 nadere stukken ingediend.
13 september 2019 nadere stukken ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2019. Eiser en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen aanvullende stukken over te leggen.
Verweerder heeft vervolgens aanvullende stukken ingediend.
Eiser heeft daar schriftelijk op gereageerd.
Verweerder heeft nog schriftelijk op eisers reactie gereageerd.
Geen van partijen heeft vervolgens binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht nader op een zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Feiten
1. Eiser heeft op 25 mei 2018 op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een nieuw kantoorpand met parkeerkelder aan de [adres] te [woonplaats 2] .
2. Verweerder heeft voor het in behandeling nemen van die aanvraag, overeenkomstig de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Helmond houdende regels omtrent belastingen Legesverordening Helmond 2018 (hierna: de Legesverordening 2018) en de daarbij behorende Tarieventabel 2018 (hierna: de Tarieventabel 2018), leges geheven. Van het totaalbedrag aan leges van € 159.498 heeft een bedrag van € 158.586 betrekking op de deelactiviteit bouwen (hierna: de bouwleges).
3. Verweerder heeft voor de bepaling van de hoogte van deze bouwleges eerst de normkosten berekend op basis van de inhoud van het te realiseren kantoor (13.168 m³) en de daaronder gelegen parkeerkelder (3.898 m³), vermenigvuldigd met de eenheidsprijs kantoor (vrijstaand), te weten € 323 (excl. BTW), en parkeerkelder (geheel onder de grond) per m³, te weten € 403 (excl. BTW), zoals die eenheidsprijzen staan vermeld in het ‘Overzicht normkosten ten behoeve van berekeningen van de Waboleges en leges bestemmings-, uitwerkings- en wijzigingsplannen’ (hierna: het Overzicht normkosten), dat als bijlage is gevoegd bij de Tarieventabel 2018. Dit heeft geresulteerd in een totaalbedrag aan normkosten van € 5.824.158 (excl. BTW). Deze normkosten hebben op grond van de toepasselijke bepalingen in de Tarieventabel 2018 geleid tot het bedrag van de in rekening gebrachte bouwleges.
Geschil en beoordeling
4. Eiser kan zich niet vinden in de (hoogte van de) opgelegde legesaanslag en voert daartoe twee gronden aan.
Opbrengstlimiet
Opbrengstlimiet
5. Eiser heeft in de eerste plaats aangevoerd dat niet controleerbaar en toetsbaar is dat de opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet niet wordt overschreden. Omdat inzicht in de kostendekkendheid van de leges ontbreekt, moet de Legesverordening 2018 voor eiser onverbindend worden verklaard.
6. Omdat deze beroepsgrond het meest verstrekkend is, zal de rechtbank zich hier eerst over uitlaten.
7. Ingevolge artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet in samenhang met artikel 2, aanhef en onder a, van de Legesverordening 2018 kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden de tarieven voor de te heffen rechten ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.
8. De regels van stelplicht en bewijslast in dit kader, blijken uit de relevante overwegingen van de Hoge Raad (HR) in zijn arresten van 4 april 2014 (ECLI:NL:HR:2014:777) en 18 april 2014 (ECLI:NL:HR:2014:938). Daaruit volgt dat, als een belanghebbende aan de orde stelt dat de opbrengstlimiet is overschreden, de heffingsambtenaar inzicht moet verschaffen in de kostendekkendheid van de verordening. Pas als vervolgens de belanghebbende voldoende gemotiveerd één of meerdere (kosten)posten in de raming in twijfel trekt, moet verweerder naar vermogen de geuite twijfel wegnemen.
9. Het is vaste rechtspraak dat toetsing aan dit winstverbod uitsluitend op het niveau van de betreffende verordening plaats moet vinden. Onderlinge verschillen in kostendekkingspercentages tussen groepen zijn geoorloofd en behoeven geen motivering (zie in dit verband het arrest van de HR van 13 mei 2005, ECLI:NL:HR:2005:AF7525). Ook na introductie van de Wabo geldt dat de toets of de opbrengstlimiet is overschreden nog steeds dient plaats te vinden op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. De rechtbank wijst in dit kader op het arrest van de HR van 13 februari 2015 (ECLI:NL:HR:2015:282). Er dient dus inzicht te worden verschaft in de mate van kostendekkendheid van de gehele verordening en niet slechts op het niveau van de omgevingsvergunningen.
10. De rechtbank stelt vast dat verweerder in beroep eerst een kostendekkingsoverzicht (Tabel behorende bij de Programmabegroting 2018-2021) heeft overgelegd. Uit dat overzicht bleek van totale lasten (direct en indirect) ten bedrage van € 5.678.000 en van totale baten ten bedrage van € 3.657.000. Gelet daarop zouden de totale baten van de in de Legesverordening 2018 opgenomen leges 64% van de daarmee in totaal gemoeide lasten bedragen. Na de zitting heeft verweerder aanvullende stukken overgelegd, waaronder een overzicht kostendekkendheid per Titel en per hoofdstuk van de Legesverordening 2018 en een overzicht van de kostendekkendheid van de totale Legesverordening 2018 met Tarieventabel 2018 (Titels 1, 2 en 3). Wanneer naar de kostendekkendheid van het totaal wordt gekeken, is sprake van een percentage van 83,4. Ook uitgaande van dit laatste overzicht is dus geen sprake van overschrijding van de opbrengstlimiet, aldus verweerder.
11. Eiser vindt dat verweerder ook met zijn aanvullende stukken nog steeds geen inzicht heeft verschaft in de kostendekkendheid van de Legesverordening 2018. De rechtbank deelt dat standpunt niet. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de door hem overgelegde stukken wel inzicht heeft verschaft in de ramingen van de kosten en baten en daarmee in de kostendekkendheid. Wat eiser in reactie op de aanvullende stukken heeft opgemerkt, leidt naar het oordeel van de rechtbank ook niet tot de conclusie dat dit inzicht niet zou zijn verstrekt. Eiser volstaat met het opwerpen van enkele algemeen geformuleerde vragen, terwijl van sommige vragen bovendien niet is gesteld of gebleken dat deze voldoende directe relevantie hebben voor beantwoording van de vraag of het vereiste inzicht is verschaft. De rechtbank noemt bij wijze van voorbeeld eisers opmerking dat niet is gebleken dat de raming niet in strijd is met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften zoals neergelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. De rechtbank brengt in dit verband ook in herinnering dat bij een geschil over de naleving van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet niet van de gemeente mag worden verlangd dat zij van alle in de Legesverordening 2018 en de Tarieventabel 2018 genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd (zie bijvoorbeeld rechtsoverweging 3.3.1 van het arrest van 16 april 2010 van de HR, ECLI:NL:HR:2010:BM1236). Verweerder was dan ook niet verplicht meer bewijs te leveren dan hij (uiteindelijk) heeft gedaan. Uit die stukken blijkt niet van overschrijding van de opbrengstlimiet.
11. Eiser heeft niet voldoende gemotiveerd gesteld dat ten aanzien van bepaalde posten redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’.
11. Slotsom is dat deze beroepsgrond van eiser niet slaagt.
Hoogte bouwleges
Hoogte bouwleges
11. Tussen partijen is niet in geschil dat het belastbare feit zich heeft voorgedaan en dat eiser belastingplichtig is.
11. Tussen partijen staat ook het aantal m³ van eisers bouwwerken vast. Verder staat niet ter discussie dat verweerder bij het bepalen van de hoogte van de legesaanslag de berekeningssystematiek zoals die is neergelegd in de Legesverordening 2018 en de Tarieventabel 2018 met bijlage heeft gevolgd.
16. Eiser is het niet eens met de wijze waarop verweerder de bouwleges heeft berekend. Hij bestrijdt niet de hoogte van het resterende bedrag aan leges (€ 912).
16. Volgens eiser is verweerder uitgegaan van onredelijk hoge en onjuist berekende bouwkosten. Eiser voegt daaraan toe dat zijn bouwwerken niet vallen onder de categorieën bouwwerken waarvan verweerder is uitgegaan, wat blijkt uit het grote verschil met de in de offerte van eiser genoemde kosten. Verweerder had bij de berekening van de bouwleges uit moeten gaan van de geraamde bouwkosten, zoals die ook blijken uit de door hem overgelegde offerte (laatste offerte: € 3.235.000 excl. BTW). De gehanteerde normkosten
(€ 5.824.158 excl. BTW) vormen geen reële afspiegeling van de werkelijke kosten of actuele prijzen. Eiser meent dat iedere onderbouwing ontbreekt. Dat leidt in dit geval tot een onredelijke en willekeurige heffing van belasting die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen van leges niet beoogd kan hebben.
(€ 5.824.158 excl. BTW) vormen geen reële afspiegeling van de werkelijke kosten of actuele prijzen. Eiser meent dat iedere onderbouwing ontbreekt. Dat leidt in dit geval tot een onredelijke en willekeurige heffing van belasting die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen van leges niet beoogd kan hebben.
18. Het juridisch kader luidt, voor zover voor deze zaak van belang, als volgt.
19. In artikel 5, eerste lid, van de Legesverordening 2018 is bepaald dat de leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de Tarieventabel 2018.
20. In artikel 2.1.1.1 van de Tarieventabel 2018 is het volgende bepaald. Bij het bepalen van de hoogte van de leges voor bouwactiviteiten wordt uitgegaan van normkosten, zoals die staan vermeld in het overzicht dat bij de tarieventabel als bijlage is opgenomen.
Indien de normkosten niet kunnen worden bepaald aan de hand van het hiervoor genoemde overzicht, worden de normkosten gelijkgesteld met een door de gemeente vast te stellen raming van de bouwkosten, zijnde de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk.
Indien de normkosten niet kunnen worden bepaald aan de hand van het hiervoor genoemde overzicht, worden de normkosten gelijkgesteld met een door de gemeente vast te stellen raming van de bouwkosten, zijnde de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk.
20. Ingevolge 2.3.1.1.1 van de Tarieventabel 2018 bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo en wanneer de normkosten niet meer bedragen dan € 500.000, 35 ‰ van de normkosten met een minimum van € 200. Wanneer de normkosten meer dan € 500.000 bedragen, bedraagt het tarief 26,5 ‰ van de normkosten over het gedeelte van de normkosten dat de € 500.000 overschrijdt. Voor de eerste € 500.000 normkosten blijft het tarief uit 2.3.1.1.1 van toepassing, zo is bepaald in artikel 2.3.1.1.2.
22. In de bijlage Overzicht normkosten, behorende bij de Tarieventabel 2018, staat onder ‘5. Bedrijfsgebouwen’:‘5.17 Kantoren (vrijstaand)’ een bedrag van € 323 excl. BTW per m³ als normkosten genoemd en onder ‘8. Parkeerkelders’: ‘8.2 Parkeerkelder geheel onder de grond’ een bedrag van € 403 excl. BTW per m³ als normkosten.
23. De Legesverordening 2018, de Tarieventabel 2018 en de bijlage Overzicht normkosten zijn bekend gemaakt op 29 december 2017 door publicatie op de website van de gemeente Helmond.
23. Toegepast op deze zaak komt de rechtbank tot de volgende overwegingen.
25. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat, overeenkomstig de eerste volzin van artikel 2.1.1.1 van de Tarieventabel 2018, de bij de Tarieventabel 2018 behorende bijlage Overzicht normkosten in dit geval voorziet in twee toepasselijke categorieën, omdat zowel het kantoor (vrijstaand) als de parkeerkelder (geheel onder de grond) uitdrukkelijk als zodanig worden genoemd. Naar het oordeel van de rechtbank is dus geen sprake van een geval, overeenkomstig de tweede volzin van artikel 2.1.1.1 van de Tarieventabel 2018, waarin de Tarieventabel 2018 en de daarbij behorende bijlage Overzicht normkosten niet voorziet. In zoverre bestaat dan ook geen aanleiding om uit te gaan van normkosten gelijkgesteld met een door de gemeente vast te stellen raming van de bouwkosten, zijnde de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk.
26. Dat brengt de rechtbank op eisers stelling dat zijn bouwwerken redelijkerwijs niet geacht kunnen worden onder de genoemde categorieën te vallen, gezien het grote verschil tussen de normkosten en de begrote werkelijke bouwkosten. Daarmee stelt eiser dat sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing.
27. In de gemeente Helmond worden voor het in behandeling nemen van een aanvraag omgevingsvergunning leges geheven. Als heffingsmaatstaf voor het belastingjaar 2018 is in de Tarieventabel 2018 als uitgangspunt gekozen voor normkosten, te weten normkosten die zijn berekend op grond van het bij de Tarieventabel 2018 gevoegde normkostenoverzicht. Deze normkosten gelden voor alle belastingplichtigen die een aanvraag indienen voor de bouw van vergelijkbare werken.
27. Uit de op de zitting gegeven toelichting van verweerders gemachtigde begrijpt de rechtbank dat in het verleden in de gemeente Helmond de zogenaamde ROEB-lijst werd gehanteerd (een lijst voor de berekening van bouwkosten van het Regionaal Overleg Eindhoven Bouwtoezicht met verschillende categorieën bouwwerken met een vast bedrag per m² of m³). Inmiddels is de gemeente Helmond overgestapt naar normkosten. Naar de rechtbank begrijpt, zijn deze normkosten niet rechtstreeks gebaseerd op de ROEB-lijst en/of op bouwkosten, maar (mede) ingegeven door de opbrengsten die gegenereerd moeten worden met de leges, dit met inachtneming van de opbrengstlimiet. Hoewel de normkosten niet direct zijn gebaseerd op bouwkosten, is het volgens verweerders gemachtigde wel zo dat de normkosten worden gelegd ‘langs de ROEB-lijst, bouwkostenboekjes en andere bij de gemeente Helmond bekende informatie’. Jaarlijks wordt bezien of actualisering van de normkostenlijst noodzakelijk is, zo lichtte verweerders gemachtigde op de zitting toe.
29. De rechtbank overweegt, dat de wetgever in formele zin de heffingsmaatstaf niet voor de gemeente heeft ingevuld. Zoals blijkt uit vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld het arrest van de HR van 30 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:1174), heeft de wetgever aan de gemeente de bevoegdheid gegeven om, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en met inachtneming van de in de wet opgenomen beperkingen, zelf de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven te kiezen voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat de gemeente in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de plaatselijke praktijk van de belastingheffing. De gemeentelijke wetgever heeft dus bij het bepalen van de heffingsmaatstaf veel vrijheid. De gemeentelijke wetgever mag voor de heffing het tarief afhankelijk maken van de bouwkosten, maar ook een andere wijze van bepaling van het tarief is toegestaan. Eisers veronderstelling dat de normkosten een reële afspiegeling zouden moeten vormen van de werkelijke bouwkosten is naar het oordeel van de rechtbank dan ook onjuist. Voor onverbindendverklaring is alleen plaats wanneer een regeling is getroffen die in strijd is met de wet of een algemeen rechtsbeginsel.
30. De vorige overweging brengt mee dat het de gemeenteraad vrijstond om als heffingsmaatstaf te kiezen voor normkosten. Een dergelijke heffingsmaatstaf, zoals ook volgt uit de hiervoor genoemde rechtspraak van de HR, is niet in strijd met de wet of een algemeen rechtsbeginsel. Het vaststellen van normkosten op een bedrag dat aanzienlijk hoger ligt dan de werkelijke (bouw)kosten, betekent verder op zichzelf nog niet dat de rechter moet ingrijpen. Dat blijkt onder meer uit het arrest van de HR van 10 mei 2019 (ECLI:NL:HR:2019:689).
31. De rechtbank volgt eiser dus niet in zijn stelling dat sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing.
Conclusie
32. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Boekhorst, voorzitter, en mr. F.M. Rijnbeek en
mr. M.P. Schutte, leden, in aanwezigheid van drs. H.A.J.A. van de Laar, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 24 februari 2020.
mr. M.P. Schutte, leden, in aanwezigheid van drs. H.A.J.A. van de Laar, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 24 februari 2020.
griffier de voorzitter is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof te 's-Hertogenbosch. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.